社会基础、制度环境和行政化陷阱

徐道稳

内容提要 经过多年的改革，深圳社区治理体制发生了巨大变化，但是其行政化趋势一直没有变化，甚至还逐步加强。社区治理体制陷入理念上去行政化、实践中却趋于高度行政化的陷阱。深圳独特的人口结构给社会管理造成巨大压力，客观上需要行政权力强势介入社区治理，而城市居民在社会治安和公共服务方面对政府的期待是社区治理行政化的合法性基础。政府行为的自利性、路径依赖和地方政府的压力型体制是造成社区治理行政化的制度原因。为超越陷入行政化陷阱，必须通过社会体制创新，改革社区权力运作模式，减少行政干预因素，增加社会自治因素，逐步实现社区参与治理和合作治理。

关键词 社区治理 社会基础 制度环境 行政化陷阱

〔中图分类号〕C912.83 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0117-08

学术界对社区治理结构转型的研究可谓观点纷呈。早期研究者多从国家和社会关系的角度研究，如朱健刚认为，在街道办权力扩张的同时，社会自治领域也得以延展，在街区内部，国家与社会之间可能处于一种共生共长、良性互动的关系，从而形成强国家、强社会的态势。①近年来关于社区治理结构的研究视角逐渐多元。刘铎基于治理理论认为，中国的社区治理必然要从封闭式治理走向开放式治理，即谋求在开放空间内多主体的合作治理。②张瑞、柳红霞从权力配置角度认为，应在社区层面对行政权与自治权进行有效划分，从而实现政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。③束锦通过个案研究认为，社区协商民主有利于以公共利益与公共责任为联结纽带、以合作与共识为目标导向，实现小区治理的有益互动与整合，从而构建和谐的社区治理模式。④郑杭生在总结地方创新经验后认为，社区治理的明显趋势就是行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。⑤上述学者的观点虽然表述不同，但是基本都同意多元治理、合作治理是中国社区治理转型的理想方向和现实趋势。本文认为，社区治理结构转型在不同规模的城市或者不同规模的街区可能有不同的表现，某些街道或居委会层面的改革尝试可能有合作治理的元素，但是总体上作出合作治理的判断可能为时尚早。合作的前提是主体独立、法律地位平等，合作治理的实质在于，政府和社会组织共同成为社会治理的主体。本文基于对深圳的个案研究，发现其社区治理体制仍具有高度的行政化特点，而且这一特点具有深厚的社会基础和制度环境，旨在说明社区治理结构转型具有高度的艰巨性和复杂性。

一、深圳社区治理体制的改革和发展

中国社区治理体制改革可以追溯到1980年代民政部提出的社区服务。那时的深圳与其说是一个城市还不如说是一个大型建设工地，经济刚刚起步，社区组织还很不健全，人员流动性强，各项社会事业百废待举，各级政府的主要精力放在经济建设上，社区服务工作只有少数居委会进行了尝试和探索。进入1990年代，深圳的城市功能逐步健全，整个城市也逐步从“就业集散地”向“生活共同体”转变。同时，大量的社会管理和服务事项涌向街道和居委会，形成“上面千条线，下面一根针”的局面。但是在社区层面，各部门条块分割严重，事权钱分离，许多事情社区工作人员“看得见、摸得着、管不了”。于是，以做实做强街道办和居委会为主要内容的社区治理体制改革就显得尤为迫切。1990年代中期，深圳学习上海的“两级政府、三级管理、四级网络”模式，进行以权力下沉为方向的社区治理体制改革，改革的要点是“一个确立、两个赋予、三个分开”。即确立街道办对辖区管理负总责的地位，以块为主、融条于块；赋予街道办对职能部门派出机构的领导权或统筹协调权，对综合执法的指挥调度权，对管理机构的监督权；赋予相应的财权；实行政企分开、政社分开、社企分开。

1990年代，社区改革的直接成果是街道办的组织体系迅速膨胀，权力急剧扩张，居委会的管理和服务职能大大增强，但是居委会承担大量的行政职能、居委会成员由上级委派等科层特点倍受社会各界诟病，因此，对居委会进行改革成为2000年以后深圳社区治理改革的新目标。2002年，深圳市试点“议行分设”的社区治理体制，“议行分设”的特点是实行“一会两站”，即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。居委会作为议事组织对社区重大事务和社区治理行使决策权、监督权；社区工作站、社区服务站作为居委会的执行机构，分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。但这一体制很快被“居站分设”体制所替代。“居站分设”是指在基层社区同时设立社区工作站和居民委员会，前者承担政府的公共管理和公共服务工作，后者从事居民自治事务。根据《深圳市社区工作站管理试行办法》，社区工作站在街道党工委、街道办事处的领导下开展工作，并接受市、区民政部门及其他政府工作部门的业务指导，其工作人员的管理原则上参照深圳市机关事业单位普通雇员管理的有关规定执行。社区工作站与社区居委会之间的关系是政府工作机构和群众自治组织的关系，两者相互支持、相互配合，各司其职、各负其责。

实行“居站分设”改革后，深圳部分区又试点推行网格化管理模式。网格化管理的具体做法是：根据人口分布、产业分布和建筑形态将社区划分为若干网格，每个网格配备3名工作人员，即网格协管员、网格管理员和网格督导员，分别由社区综合协管员、社区工作站专职人员和街道挂点社区干部担任，其中网格管理员为网格负责人。网格协管员和管理员的主要任务是采集各类信息，并通过网格信息化管理平台将基础信息和矛盾隐患分类上传到社会管理系统，由街道综治信访维稳中心统筹实施信息情况的预警、分流、处理、监控、反馈、结案等各个环节的操作，对社区事务进行精细化管理。2013年，在网格化管理的基础上，深圳在全市推行以“一库一队伍，两网两系统”为基本架构的织网工程，“一库”是指整合各级各部门信息，建立纵向横向互通共享的信息资源库。“一队伍”是指整合各类协管员队伍，组建独立专业的网格信息采集员队伍。“两网”包括处理矛盾纠纷和问题隐患的社会管理工作网，和提供网上社区服务的社区家园网。“两系统”是指综合信息采集系统和决策分析支持系统，分别发挥信息采集功能和决策支持功能。旨在建立覆盖市、区、街道、社区四级服务管理综合信息系统。该系统实现了市、区、街道、社区四级信息系统联通，管理信息覆盖48类矛盾纠纷和136类问题隐患，同时还能运用“大数据”挖掘技术，对海量数据进行分析，发现数据之间隐藏的关系，分析各类事件的发生概率和发展趋势，为领导和各部门有效、科学、准确地制定公共政策提供依据。

二、社区治理体制改革的行政化陷阱

经过多年的改革，深圳社区治理体制经历了从“议行合一”到“议行分设”再到“居站分设”、网格化管理的巨大变化。首先，社区组织体系更加健全。社区党组织、社区政府组织、社区居民委员会、社区业主组织、社区社会组织、驻区单位等各类组织在社区治理结构中发挥了不同程度的作用。其次，社区在社会管理中的地位和角色更加凸显。在计划经济时代，城市有“两张网”（单位制和街居制）发挥社会管理的功能。改革开放后，单位制逐步解体，街居制发展为社区制，初步实现了社区制这一张网对两张网的功能替代。再次，社区工作人员的文化素质和业务能力明显提高。据笔者调查，资历较深的工作人员普遍具有高中以上学历，新招聘的工作人员普遍具有大专以上学历。此外，规范的培训制度也大大提高了社区工作人员的文化素质和业务能力。

纵观社区治理体制改革历程，我们发现，虽然社区治理体制发生了巨大变化，但是其行政化特点一直没有变化，甚至还有所加强。1990年代社区改革的重点是权力和事务向基层下沉，街居的规模和权力逐渐增大，特别是街道办事处的权力急剧扩大，俨然成为一级政府，规模从《城市街道办事处组织条例》规定的3～7人扩大到几百人，深圳有的街道办甚至有上千人；居委会的组织结构和运行模式也是行政化的，例如，深圳市曾规定，居委会主任享受副科级待遇，居委会的办公用房和大部分办公经费都由政府解决。

议行分设模式是对传统的议行合一模式的改造。在议行合一模式中，城市社区的自治职能、管理职能和服务职能是三位一体的。在议行分设模式中，管理职能和服务职能相对分离，但是仍然接受居委会的领导。议行分设体制并没有改变议行合一体制中居委会行政化的特点，只是为了完成社区越来越多的行政事务，而在居委会内部增设了机构和人员，因而在某种程度上还加重了居委会的行政化色彩。居委会行政化在中国学界颇受诟病，因为自治组织的行政化既有背基层民主化潮流，也面临法理困境，但是居委会行政化在中国有长达60年的历史，而且也符合宪法和居委会组织法的有关规定，地方政府要改变它必然面临法律上的障碍和操作上的困难。从这个角度看，议行分设模式对地方来说是一个稳妥的选择。

“居站分设”改革实质性地改变了社区的组织结构，无疑在行政化的路上走得最远。如果说居委会行政化使政府行政权力隐蔽地进入社区，那么居站分设改革则是政府“明目张胆”地在社区设置据点，使行政权力直接下沉到社区。居站分设改革的初衷是恢复居委会的本来面目，还居委会以自治职能，使政府的归政府，社会的归社会。那么，改革的初衷能否实现呢？据笔者了解，社区工作站和居委会的关系在不同的区呈现不同的特点，概括起来主要有三种形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会各自单独设立，人员完全分离，不交叉任职，这种形式比较少；二是交叉式，即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职，如社区工作站站长通过法定程序被选为社区居委会主任，这种形式在市中心区多见；三是重合式，即社区工作站和社区居委会人员完全一致，实行两块牌子，一套人马，目前这种形式占多数。在“分离式”社区，由于社区工作站承接了原来由居委会承担的行政事务，从理论上说居委会可以专心自治了，但是居委会手中一无所有，无法自治，也无事可治，居委会处于清闲化或边缘化的状态。在其他两种社区，社区工作站和居委会基本上是两块牌子，一套人马。从“两块牌子”的角度看，社区工作站的设立变相取代了居委会，至少把居委会架空了；从“一套人马”的角度看，社区工作站的设立又把居委会做实了，把徒有其名的自治组织做实为一个行政化组织。综上，居站分设改革并没有实现恢复居委会本来面目的初衷，反而使社区陷入更深的行政化陷阱。

网格化管理的基本做法是把社区划分为若干个基础网格，使网格成为社区治理和社区服务的基本单元。这样原来的市、区、街道、社区四级社会管理网络变成五级网络，行政权力进一步下沉。从表面看，社区网格化管理主要是方便信息采集，但是实际上它是行政权力和网络技术的完美结合，是技术统治在社区的极致表现。网格化管理通过网络技术采集信息发挥社会管理或社会控制功能、社区服务功能和决策支持功能，核心是社会控制功能，这从它覆盖48类矛盾纠纷和136类问题隐患就可见一斑。网格化管理模式编织了一张“纵向到底，横向到边”的巨型之网，将社区内所有的人、物、事一网打尽，可谓“天下信息，尽入彀中”，彻底实现了社区制对单位制的功能替代。网格化管理使行政权力下沉到社区下面的网格，这意味着以行政权力下沉为方向的社区改革已经走到尽头，标志着社区治理的行政化达到顶峰。

回顾社区改革的历程，每一次改革都声称转变政府职能，扩大社区参与，拓展社区自治，但是每一次改革又似乎走向反面，特别是“居站分设”改革，设计者从理论出发而不是从实际出发，使改革的结果完全背离了改革的初衷。笔者把这种现象概括为“行政化陷阱”。那么，为什么社区治理改革理念上越是“去行政化”、实践中却越是陷入深度行政化，即行政化陷阱背后的原因是什么？

三、行政化陷阱的社会基础和制度环境

社区治理的价值理念和制度设计是随着现代化和都市化的进程而产生和发展的，并在不同的发展阶段有所改革和创新。早在1903年，齐美尔在其《都市与精神生活》一文中提出，规模、分工和货币经济是解释大都市社会关系及精神生活的三个社会学变量。这三个变量互相作用所形成的疏离、孤独、冷漠和充满理性算计，成为大都市区别于传统乡村的典型社会特点。其后，芝加哥学派的代表人物沃思在其《作为一种生活方式的都市性》一文中也提出解释都市社会关系的三个解释变量，即规模、人口密度和异质性。沃思认为，在这些变量的作用下，现代都市形成了许多异质性的社会圈，这些社会圈之间的关系是部分相关乃至毫不相干的，个人有机会参与许多不同的社会圈，但没有一个社会圈能完全支配他的忠诚，因此，个人同社会疏离成为一个普遍现象，个人的不稳定和不安全感亦随之增长。叶中强：《齐美尔、沃思的都市社会学及其在当代中国的影响》，《江苏行政学院学报》2002年第3期。

现代社区治理必须对上述都市社会关系特点以及由此导致的一系列问题作出有效回应，但是不同的城市在不同的发展阶段，其社区治理有不同的表现形式，也呈现不同的特点。作为现代化都市，深圳不仅具有现代都市共有的社会关系特征，而且还具有独特的人口结构特点，其社区治理也和这一特点相适应。深圳的人口结构非常独特，甚至可以说是中国独一无二的。以下人口数据除特别说明外均来自《深圳市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，http：//www.sztj.gov.cn/xxgk/tjsj/pcgb/201105/t20110512_2061597.htm，2014年5月6日访问。第一，人口普遍年轻。深圳市常住人口1035.79万人，其中，0～14岁人口为101.87万人，占9.84%；15～64岁人口为915.64万人，占88.40%；65岁及以上人口为18.28万人，占1.76%。平均年龄在30岁左右。第二，性别比例失衡。在全市常住人口中，男性为561.4万人，占54.2%；女性为474.39万人，占45.8%。总人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）由2000年第五次全国人口普查时的97.74上升为118.34。第三，低学历人口占较大比例。在全市常住人口中，具有大专以上文化程度的为177.9万人，占17.2%；具有高中（含中专）程度的为248.23万人，占24.0%；具有初中或以下文化程度的为609.7万人，占58.8%。第四，户籍人口和非户籍人口比例严重倒挂。2010年，深圳户籍人口237.8万人，非户籍人口798万人。根据公安部门的估计，非户籍管理人口实际达到1200万人，非户籍与户籍人口之比高达5∶1。2013年全市这一比例降到4∶1，但是部分区仍高达20∶1。第五，近一半人口不过家庭生活。2010年，全市常住人口中共有家庭户350.3万户，家庭户人口为740.2万人，按实际管理人口1400万计并假定家庭户人口均过家庭生活，那么深圳也有近一半的人口不过家庭生活。第六，人口密度较大。按常住人口计，全市人口密度为5201人/平方公里，最高的福田区达到16756人/平方公里。

上述任何一个特点的单独存在都会给城市的社区治理带来压力，何况这些特点同时具备并相互作用，极大地增加了社区治理的复杂性，给社会治安和社会稳定带来巨大冲击。近年来，经严格整治，深圳社会治安状况持续好转，但总体状况仍不容乐观。以深圳某区为例，2011年，全区接报刑事警情19581起，刑事案件立案11749宗，其中立“两抢”案件2741宗，“两盗”案件2905宗，平均每天刑事立案32宗，“两抢”案件立案7.5宗，“两盗”案件立案8宗。“两抢”案件是指抢劫和抢夺案件，“两盗”案件是指入室盗窃和盗窃机动车案件。相关数据由笔者在调研中获得。多年来，深圳市劳动纠纷案件居高不下，群体性劳资纠纷时有发生。2013年，全市各类劳动人事争议调解组织共处理案件40528件，各级劳动人事争议仲裁机构共受理劳动人事争议案件28497件，处理群体性劳资纠纷突发事件404件。《深圳市人力资源社会保障统计公报（2013）》，http：//www.szhrss.gov.cn/tjsj/zxtjxx/201405/t20140506_2367665_14940.htm，2014年5月6日访问。社会治安和社会稳定的现实状况客观上需要行政权力的强势介入，网络化管理和织网工程正是在这一背景下实施的。另一方面，城市居民深受社会治安混乱之苦，非户籍居民对公共服务的户籍区隔深感不满，居民对政府用行政手段解决这些问题充满期待，因此，社区治理的行政化趋势也有某种程度的合法性基础。

社区治理的行政化除受社会因素影响外，还与政府行为和政府自身的制度环境密切相关。经过多年改革，政府行为与计划时代相比已经发生了很大改变，但是这种改变是相对的、有限的，政府行为必然残留过去的痕迹。经济学家诺思在解释“低效的经济制度为什么在一定的历史阶段持续存在”时引入路径依赖的概念，他认为“路径依赖性是分析理解长期经济变迁的关键”。[美]道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994年，第150页。实际上，政府行为也会受到路径依赖的影响。有学者认为，在中国，具有路径依赖特点的政府行为包括：高度动员，追求一致，政府习惯于运用行政权力调动体制内和体制外的资源去实现预定的工作目标；差别待遇，以示倾斜，即政府根据自己的意愿分配资源、区别对待；广泛控制，强化归属，政府通过广泛的控制，使个人和社会组织对政府产生依赖。李强：《社会管理创新视角下的政府行为路径依赖》，《湖北经济学院学报》（人文社科版）2011年第10期。除上述行为外，笔者认为还有一种普遍存在的行为是“试点先行，检查验收”。中国的许多改革走的是“基层出经验，上级出文件”的路径，一旦某一基层经验受到上级重视，即有机会试点推广，然后层层检查验收，检查的结果作为政绩的依据。上述路径依赖行为得以存在的基础是政府对权力的垄断和对大部分社会资源的控制，只要这个基础还存在，社会管理的行政化就很难避免。

除了路径依赖，政府行为还有自利化的倾向。传统的公共行政理论认为，公益性是政府存在的依据，政府行为的目的是提供公共服务，实现公共目的。公共选择理论把“经济人”假设引入公共行政领域，认为政府行为既有公益性特征也有自利性特征。有学者把政府自利性分为合理的自利性和不合理的自利性，王桂云、李涛：《政府自利性与合法性危机——一种基于公共选择理论的分析》，《社会科学家》2010年第8期。也有学者认为，政府自利性主要是指政府的不合理利益及其实现，可分为政府官员自利、政府部门自利和政府整体自利三个层面，主要表现为公共政策失效、公共物品供应低效和政府扩张诸方面，最终导致政府失灵的结果。周建国、靳亮亮：《基于公共选择理论视野的政府自利性研究》，《江海学刊》2007年第4期。本文在后一种意义上使用政府自利性。社区治理的行政化符合政府扩张的自利性倾向，从而成为部分政府官员和政府部门的理性选择，这一点在“居站分设”改革中表现得尤为明显。在街道办下面再设社区工作站作为一级行政管理层级，扩大了基层行政管理队伍，强化了街道办、民政等部门在基层的影响力，实际上这一改革也是在民政部门、街道办的推动下实施的。

社区治理的行政化还与中国地方政府的“压力型”运作体制有密切关系。早在1997年，就有学者把县、乡政府的运作体制总结为“压力型体制”，并将其定义为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1998年，第28页。该概念提出后得到学界的广泛认可，并逐步从经济发展领域扩展到社会管理领域，从而具有越来越强的理论解释力。社区治理改革中的许多现象可以运用压力型体制加以解释。压力型体制包括三个结构性要素：数量化的任务分解机制；各部门共同参与的问题解决机制；物质化的多层次评价体系。杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012 年第11期。在任务分解机制作用下，基层社区必须准备几十个牌子、花费大量的精力作出光鲜的“台账”，以应付各级各部门的检查。基层社区疲于应付上级检查，疏于回应居民的真实需求，导致“可计量的任务驱逐不可计量的任务”现象，即所谓“选择性关注”现象。[美]詹姆斯·威尔逊：《官僚机构：政府机构的作为及其原因》，孙艳等译，三联书店，2006年。多部门共同参与的问题解决机制注重的是结果而不是过程，其基本理念是“目的证明手段”，这就是基层流行“搞定就是稳定，摆平就是水平”的原因。在物质化的刺激机制作用下，地方政府有强烈的改革冲动，为创造政绩往往不惜成本。但是囿于立法权限，地方政府特别是基层政府改革的空间其实很小，因此，基层政府的许多“创新”与其说是改革还不如说是折腾。总之，社区治理行政化有效地适应了压力型体制中的各种机制，是这种体制中解决问题的最有效手段，从而成为地方政府的理性选择。另一方面，压力型体制得以存在，也是因有强大的行政权力作支撑，社区治理行政化也是压力型体制的自然延伸。

四、超越行政化陷阱

客观地说，社区治理行政化既有正功能，如维护社会稳定，提供社区服务，也有负功能，如压缩了居民的自治空间，抑制了社区参与；既有显功能，如社会治安好转，公共服务改善，也有隐功能，如行政成本上升，面临巨大的信息滥用风险。之所以要超越行政化陷阱，主要原因有三：第一，行政化的正功能和显功能被广泛宣传，而负功能和隐功能被有意无意忽视；第二，行政化与“小政府、大社会”的社区改革方向背道而驰，社区改革的最终目标是回归自治；第三，社区治理网络化标志着以行政权力下沉为方向的改革已经走到尽头，社区治理体制改革必须寻找新的突破口。社区治理的行政化自有其存在的社会基础和制度环境，但是，这并不意味着社区治理体制无法超越行政化陷阱。新制度主义把制度变迁分为自下而上的诱导型制度变迁和自上而下的强制型制度变迁。还有学者提出“路径创造”的思想以弥补路径依赖理论的不足，认为有三种“构造理想路径”的方式：通过蛮横的力量来构造路径，也就是通过设计新的系统和克服实现理想路径的障碍来构造理想路径；通过使用经济奖励和惩罚来影响路径发展过程，以使一些路径更有吸引力和更可行；通过共同演化的过程和调整来构造理想路径。刘汉民等：《国外路径依赖理论研究新进展》，《经济学动态》2012年第4期。这说明通过政府和民间的共同努力，社区治理体制完全有可能逐步超越行政化陷阱。这里所说的“超越”是指对行政化的扬弃，即通过社会体制创新，改革社区权力运作模式，减少行政干预的因素，增加社会自治的因素，逐步实现社区参与治理和合作治理。

超越行政化陷阱可从三个层面着手。第一个层面是政府，即改革街道办体制。现行的街道办体制确立于20世纪50年代，其法律依据是《城市街道办事处组织条例》。该条例全文仅7条502字，早已不适应时代发展的需要，对街道办的运作已失去规范作用，因此被全国人大常委会于2009年6月废止。废止《城市街道办事处组织条例》被认为是高层释放取消街道办的改革信号，实践中也确实有少数城市（如铜陵市）取消了街道办。那么，街道办能否取消呢？显然，这个问题不能一概而论。铜陵市可以取消，但是像深圳这样的特大城市却未必能取消。铜陵市总面积1113平方公里，全市人口约74万，该市铜官山区政府需要对接的社区仅为18个。深圳市场经济比较发达，各街道的人口结构和产业结构远比中小城市复杂，具体情况见表1。根据表1，宝安、光明、坪山、龙华四区非户籍人口是户籍人口的10倍以上，各街道平均GDP最高的达到300亿元，最低的也近100亿元，街道平均管理人口最高的达60多万人。在这种情况下，街道办的经济管理和社会管理职能在短期内难以被替代，因此，在深圳这样的大都市取消街道办并不现实。

废止《城市街道办事处组织条例》并不意味着要取消街道办，就如同废止《公安派出所组织条例》并不是要取消公安派出所一样。在笔者看来，废止《城市街道办事处组织条例》的意义在于，为改革街道办体制消除法律障碍并提供创新空间。目前，街道办体制确实存在许多问题，主要有：第一，街道办职能过多而且混乱，越位和缺位并存。例如企业欠薪，发包单位拖欠工程款等事项，街道办为了维稳也不得不介入，而对业主要求成立业委会的合法诉求则不积极，甚至暗中阻挠。第二，街道办的运作缺乏法律依据。街道办事权较多，但由于管理权和执法权缺乏法律依据在实践中捉襟见肘。例如，街道执法队就依法无据。第三，街道办科层化现象严重，管理效率不高。随着社区改革行政化的推进，街道办机构庞大、文山会海、上传下达、迎来送住的作风被许多基层社区人员所诟病。第四，对街道办的监督机制不健全。街道办作为政府的派出机构只对上级政府负责，缺乏国家权力机关的监督。解决这些问题的唯一途径是，通过立法重新界定街道办的性质、职能、管理体制和运行机制。立法的基本方向是，淡化街道办的经济职能，强化其在公共服务和社会管理方面的规划和监督职能，最大限度吸纳社会组织承担公共服务和社会管理工作。

第二个层面是社区自治。十八大报告指出“要完善基层民主制度”。十八届三中全会提出“发展基层民主”。从“完善”到“发展”，表明基层民主需要突破传统的民主方式。实际上，许多城市正在把传统的居民自治发展为社区自治。例如，深圳市南山区花果山社区取消社区工作站，成立社区综合党委、社区居委会、社区社会组织联合会以及由居民、社会组织和驻区单位代表组成社区共建共享理事会；建立社区服务中心和社区家园网两个服务平台，通过政府购买服务，聘请社会组织管理和运营社区服务平台，承接原社区工作站的管理和服务工作，形成社区党委领导，居民、业主、社会组织、驻区单位多元参与的社区治理新格局。新的治理模式也面临一些问题。比如，社会组织能否承接政府的管理职能，即使能承接，像安全生产、计划生育等专业性较强的工作社会组织也未必能做得了；再如，社区成立的所谓自治组织，其法律地位不明，行为方式和行为后果也需要进一步厘清。另外，深圳人口户籍结构严重倒挂，社会融合的任务非常繁重，如何吸纳非户籍人口参与社区自治也是一项紧迫的课题。解决这些问题的途径首先还是要靠立法。社区治理改革不能总是走“基层出经验、上级出文件”的路子，是到了需要顶层设计的时候了。

在社区治理体系中，业主委员会是社区自治的一支重要力量。业主委员会是传统体制外的新生组织，是以财产关系为纽带的“财合”组织，而非基于地缘和情感的“人合”组织；它的产生对政府的治理理念和治理方式提出了新要求，对社区内部的组织关系和社区治理结构产生了深远影响。但是，目前业主自治面临业主委员会成立难、成立以后运行难的尴尬境地，个中原因主要是政府对业主维权活动有戒备和防范心理，认为业主维权是社区的不稳定因素，所以在制度设计时对业主委员会设置诸多限制。其实，业主维权是以财产权为基础的利益诉求，具有经济性，不具备提出政治诉求的依据。从实践看，深圳市景洲大厦、长城花园、南天一花园、天然居等小区通过业主维权成为小有名气的和谐小区。事实证明，业主委员会的成功运作有利于理顺社区组织之间以及社区组织与政府部门的关系；业主维权不是给政府添乱，而是在帮助政府建设和谐社区。因此，政府应该改变对业主维权的态度，放松对业主组织的管制，赋予业主组织法人地位，充分发挥业主组织在社区治理中的作用。

第三个层面是社会组织。近年来，中国社会组织发展很快，但社会组织总数仍然偏少，而且结构不合理。截至2013年9月，全国共有社会团体27.4万个，民办非企业单位23.4万个，基金会3300个，数据参见http：//files2.mca.gov.cn/cws/201310/20131022180855268.htm，2014年5月17日访问。每万人社会组织不到4个，三类社会组织分别占53.59%、45.76%、0.65%，基金会数量明显偏少。深圳市的情况也大致如此。截至2013年底，深圳共有社会团体2235个，民办非企业单位3318个，基金会76个，数据参见http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/tjsj/zxtjbg/201405/t20140513_2393896.htm，2014年5月17日访问。每万人社会组织5个，三类社会组织比例分别是39.7%、58.9%、1.4%。为了增加社会组织数量，许多地方对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行直接登记政策，对社区社会组织实行备案管理，但是政策的实施情况主要依赖于政府部门的偏好，即上述社会组织能否获准登记取决于自上而下的选择，而不是社会组织是否满足登记的条件。因此，社会组织登记政策必须制度化，应向社会组织发起人提供救济途径，变政府自上而下的选择为社会组织自下而上的选择。此外，政府有必要进一步降低社会组织准入门槛，特别要降低社会行动类、政策倡导类社会组织的准入门槛。发展社会行动类和政策倡导类社会组织对调整社区权力运作方式、完善社区治理结构具有重要意义。

除降低准入门槛外，发展社会组织还需要政府的大力扶持。目前，许多地方政府成立了社会组织孵化基地，采取“政府资金资助、民间力量运作、民政部门管理、政府公众监督、社会民众受益”的运营模式，对处在成长过程中的社会组织进行系统地培育和扶持，促进其实现持续健康发展。这种方式有利于社会组织的快速发展，也符合国际潮流，问题是，实践中有些地方的孵化基地成立时领导出席，媒体云集，好不热闹，但是其可持续性令人担忧。据《羊城晚报》报道：《佛山社会组织孵化基地开张两月为何大门紧锁》，http：//www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2012-12/27/content_54280.htm？div=-1，2014年5月6日访问。为防止孵化基地成为新的“面子工程”，可以与社会企业或基金会合作，引入民间资金和专业人才参与社会组织孵化基地建设。此外，政府对社会组织的扶持并不限于建立孵化基地，还可以在税收、培训和政府购买服务等方面提供政策和资金支持。

社会组织在社区治理中固然能发挥重要作用，但是与政府、市场一样，社会组织也有失灵的时候，因此加强对社会组织的监管非常重要和必要。监管的目的不是要社会组织对政府“俯首称臣”，而是为了增强社会组织内部治理能力、筹资能力和服务能力。在内部治理方面，建立以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的社会组织法人治理结构，完善理事会、监事会制度，明确理事和监事的权利和职责，改变目前理事“不理事”的虚置状况。还要建立社会组织信息披露制度。社会组织应当在网站等媒体或服务场所公布其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、账务收支和年检情况等信息。在筹资能力方面，要拓展社会组织与政府、企业以及其他社会组织的合作渠道，为社会组织和金融机构牵线搭桥，允许社会组织在社区范围内募捐，通过项目购买、项目奖励、项目补贴、公益创投等方式，支持社会组织参与社会建设和社区治理。在服务能力方面，要把社会组织人才队伍建设纳入政府人才发展规划，让社会组织人才在住房、社保、职称等方面享受与其他专业人才同等待遇。建立科学的评估指标体系，规范评估制度和流程，真正发挥评估对社会组织的引导、约束和促进作用。

五、结语

本文主要分析了深圳社区治理改革的行政化特点，对深圳在社区自治方面的探索涉及较少，实际上深圳在社区自治方面也有不少举措，如设立社区理事会、社区议事会、社区听证会、社区论坛、社区楼栋长等。从表面上看，在行政权力扩张的同时，社区自治空间也在扩大，形成所谓“强国家-强社会”的格局。但是实际上社区中的行政权力和自治权利是不对称的，行政权力占支配地位。政府占有大量资源，通过招标、评估、评奖等手段对社区进行全面控制；社区也有资源，但是社区资源是分散的、有限的和多形态的，很难被有效利用。“强国家-强社会”模式是国家和社会关系的理想类型之一，但是只有在行政权力和社区自治界限分明的背景下才有意义，否则，强国家和强社会在同一社区空间内是不可能同时存在的。在许多城市（包括深圳），政府通过向社会组织购买服务的方式逐步退出服务领域，促进了社会组织的发展，同时又在每个社区建立综合党委，统一领导社区工作，从而形成“一元领导，多元参与”的社区治理格局。在这一格局中，政府的身影可能少了，干预的手段也不那么刚性了，但是政府在社区的角色就像一个“千手观音”，各种社区自治组织和社会组织只是观音的手而已，而手是无法独立存在的。因此，“一元领导，多元参与”的治理格局与学者们心中的合作治理还相去甚远。

作者单位：深圳大学法学院社会学系

责任编辑：秦开凤