中国城镇化面临的非传统安全挑战

姚远

内容提要 城镇化作为中国发展的关键推动因素之一，既给中国发展创造了无限机遇，又给中国的国家安全带来复杂而全新的考验。从中国的可持续发展和国家安全的角度看，目前中国城镇化面临的各种非传统安全挑战中，在能源安全、环境安全、文化安全、社会安全四个方面存在的问题尤为突出和紧迫。这就需要以“强烈的城市意识”和“高度的城市自觉”，不断创新建设模式和管理机制，积极探索并且丰富完善中国特色的新型城镇化之路，以应对好城镇化进程中的非传统安全挑战。

关键词 城镇化 非传统安全 城市自觉

〔中图分类号〕F299.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0102-07

2013年底召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化作为中国发展的关键推动因素之一，既给中国发展创造了无限机遇，又给中国的国家安全带来复杂而全新的考验。2014年4月15日习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上发表重要讲话，指出要构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。从非传统安全的视角看，中国的城镇化面临着能源安全、环境安全、文化安全、社会安全等领域的新挑战。我们需要用新的发展理念、建设模式和管理机制，应对好非传统安全挑战，走出一条中国特色新型城镇化道路，维护国家安全。

一、非传统安全视野下的中国城镇化

改革开放以后，中国城镇化以空前的速度和规模展开。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。这表明中国已经告别以乡村型社会为主体的时代，进入到以城市型社会为主体的新时代。数据显示，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到218万平方公里，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万平方公里，增长85.5%。从倍数来讲，2010年是1990年的两倍以上。①短短几十年间，“乡村中国”成长为“城市中国”，中国的发展成果令世人瞩目。如果说六十多年前，“农村包围城市”的革命，使中国走上了独立自主谋求发展的新道路，而改革开放之后，另一场“城市包围农村”的变革，开启了“人类历史上最大规模的城镇化”，为中国经济高速增长注入了持续的动力，成为成就“中国模式”、“中国道路”、“中国奇迹”的重要基石。

非传统安全理论为我们从国家安全的高度审视中国城镇化提供了新视角。早在20世纪70年代，基本完成工业化、城镇化的西方国家就已注意到非传统安全问题。1972年罗马俱乐部的《增长的极限》一文率先指出了发展的不平衡将导致一系列问题，预警了人类社会将要应对的非军事性的灾难，从而将非传统安全纳入人类的视野。冷战结束后，非传统安全问题在国际政治议程中的地位不断提升。1998年，美国布鲁金斯学会与日本国际交流中心合作出版的《新安全议程》被认为是非传统安全研究中的权威文献，该书将恐怖主义、种族冲突、环境恶化、粮食和能源短缺、毒品交易、跨国犯罪、人口增长和非法移民等不同于传统的外部军事威胁的问题称为非传统安全。 翟坤：《美学者论全球非传统安全问题》，《国际资料信息》2000年第3期。巴里·布赞在《新安全论》中为非传统安全设定了经典的分析框架，包括了经济安全、社会安全和环境安全的内容。他指出，经济安全涉及国家在参与全球市场、全球贸易、全球金融等过程中的安全内容；社会安全包括移民问题、宗教信仰、分离主义等方面；环境安全包括生态系统的破坏、能源问题、人口问题、食物问题等方面。 [英]巴里·布赞等：《新安全论》，朱宁译，浙江人民出版社，2002年，第10～11页。在罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈提出的“复合相互依赖”分析框架下，“国家间关系的议题包括许多无明确或固定等级之分的问题”，国家“在处理传统的议题上取得的进展已经不够了。当今能源、资源、环境、人口、海洋和空间利用等崭新的、前所未有的问题，与军事安全、意识形态和领土争端等传统的外交议题处于同等地位。” [美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖——转变中的世界政治》，门洪华译，中国人民公安大学出版社，1991年，第29页。2001年9·11事件以来，中国政府明确了非传统安全问题的重要性，将非传统安全提到国家战略安全的角度。2003年《人民日报》发表王逸舟的《重视非传统安全研究》，标志着非传统安全议题进入了中国学者的论述范围。此后，蔡拓的《全球问题与当代国际关系》、陆中伟编的《非传统安全论》、査道炯主编的《中国学者看世界：非传统安全卷》对非传统安全展开研究，囊括了经济安全、金融安全、能源安全、环境安全、水资源安全、公共卫生安全等诸多议题。 近年来关于非传统安全的著作有：蔡拓：《全球问题与当代国际关系》，天津人民出版社，2002年；陆忠伟编：《非传统安全论》，时事出版社，2003年；査道炯主编：《中国学者看世界：非传统安全卷》，新世界出版社，2007年。但这些成果中，将城镇化纳入非传统安全讨论范畴的研究尚不多见。

在上一轮的城镇化进程中，已经出现了一些不容忽视的问题，值得从非传统安全角度予以关注。中国科学院《新型城市化报告》总结城镇化存在五大战略性弊端。其中包括：一是在世界格局中，中国的城市化明显滞后于工业化所对应的非匹配；二是中国的城市化进程中，明显地表达出土地城市化快于人口城市化的非规整；三是中国的城市化亟需克服“城市和农村、户籍人口与常住人口”的非公平；四是中国的城市化偏重城市发展的数量和规模，忽略资源和环境的代价，呈现出粗放式生产的非集约；五是中国的城市化必须解决如何进入现代管理制度、消除城市病的非成熟。 牛文元主编：《中国新型城镇化报告（2012）》，科学出版社，2012年。李书磊认为，在城镇化进程中，城市扩张的速度在一定程度上超过了我们对城市认识和理解的水平，城市发展中伴随着相当的盲目性、扭曲与“建设性破坏”，第三世界普遍存在的“城市病”与“城市危机”在中国也见出苗头。 李书磊：《“城镇化新阶段”札记》，《理论动态》（第1945期），2012年12月30日。在城镇化进程中选择怎样的路径，是既关系到中国经济的可持续增长，也关系到中国国家安全的重要命题。笔者认为，目前中国城镇化面临的各种非传统安全挑战中，在能源安全、环境安全、文化安全、社会安全四个方面存在的问题尤为突出和紧迫。

二、城镇化与能源安全

近三十年来，能源安全已不局限于为经济社会发展和国防安全提供能源特别是石油的可靠充足且价格合理的供应的层面，而是更加注重能源安全与气候变化、节能减排、低碳经济等问题的关系。1997年《京都议定书》的签订，世界各国重新界定了能源安全的概念，增加了能源的使用不应对人类自身生存与发展的生态环境构成大的威胁的要求。人们日益将能源安全和气候变化联系起来，强调低碳经济在可持续发展中的作用。

伴随城镇化的推进，“汽车城市”在中国的出现和扩张，给中国城镇化带来了更大的能源安全压力。上一轮中国的城镇化与低碳经济、节能减排的要求仍然相距甚远，其中“汽车城市”的出现尤其值得关注。2013年政府工作报告显示，随着城市居民消费结构加快升级，2013年城镇居民每百户拥有家用汽车21.5辆，比2007年增加15.5辆。 《2012年国务院政府工作报告》，新华社2012年3月15日电。据国家统计局2012年统计公报，中国2012年末全国民用汽车保有量已达12089万辆。 《我国2012年末全国民用汽车保有量达到12089万辆》，新华社2013年2月22日电。在汽车保有量急剧上升的同时，中国出现了大批为汽车而建的高能耗、低密度的“汽车城市”。目前的中国城市规划，在很大程度上仍在继续20世纪上半叶西方人士为适应汽车发展而提出的扩大街坊和道路分等级学说。在1993年和1994年，建设部相继发布《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》，以国家强制性标准的形式，制造出一个个必须车进车出、“与国际接轨”的“现代化城市”。 王军：《城市的救赎》，《财经国家周刊》2010年第10期。很多中国城市的规划奉行单中心格局，形成“摊大饼”城市扩张模式。例如北京就是单中心的城市发展的典型，它以二环内的旧城为中心，依赖快速环行路向外扩张，形成了俗称“摊大饼”的格局，城市中心区的聚焦效应严重。伴随这条思路的是小汽车优先的交通战略，造成了公共交通滞后、交通拥堵严重，依靠小汽车的通勤还带来了巨大的石油消耗。“摊大饼”式的城市扩张，也给城市电力、污水、供暖等市政系统带来更大的能源压力。

为小汽车服务的“汽车城市”思路，也曾主导过战后西方的城镇化浪潮，而这种发展模式，又是以巨额的能源消耗量为基础的。汽车的发明，为设计人类生活的“汽车城市”提供了新的技术可能。服务汽车的高速公路成为连接城市的主要工具，随后，城市迅速以空前的尺度绵延展开。在洛杉矶或凤凰城这样的美国西部城市，几乎一切城市生活都依赖于汽车。据统计，北美地区的城市所消耗的能源，是所有非洲国家城市消耗量的16倍之多，也是亚洲或南美城市消耗量的8倍以上。 [英]迈克·詹克斯等：《紧缩城市——一种可持续发展的城市形态》，周玉鹏等译，中国建筑工业出版社，2004年，第6页。一些来自第三世界的批评声音认为正是那些最发达的城市造成了全世界范围内的环境恶化，因为它们的发展是建立在对资源的不可持续性利用和消耗的基础之上的。

在城市化如何解决交通的问题上，至少存在美国式“汽车城市”和日本式着力发展轨道交通的“电车城市”的不同。在人均资源相当匮乏的日本，拥有一个尺度不逊洛杉矶的“首都圈”东京都市带。它横亘日本关东地区的东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县，涵盖人口达3000多万，2008年GDP达到了15200亿美元，是世界第一经济都市带。 Emilia Istrate， Carey A. Nadeau， Global MetroMonitor， http：//www.brookings.edu/research/interactives/global-metro-monitor-3， 2014年9月12日浏览。 但东京都市圈，通过上百条国营铁路（JR）、私营铁路、地铁线路，总计近2000公里里程组成的轨道交通网迅速疏解人口，避免了小汽车通勤带来的拥堵和低效率的能源消耗。借助轨道交通网的便利，日本城市既有较大的汽车保有量，又有较低的使用率，从而在既不伤害汽车产业的发展，又减少能源压力之间达到了平衡。日本大力发展城市快速公交的城镇化思路，用“电车城市”对接“步行城市”，实现了现代城市之效率和人居城市之魅力之间的结合，值得中国借鉴。

目前，中国已成为世界第二大石油消费国，汽车保有量的快速增加是中国能源需求增长的重要原因。国家发改委报告显示，2012年中国进口原油27109万吨，对外依存度已达564%。 《发改委：2012年我国原油对外依存度564%》，新华网2013年2月5日电。汽油消费增长迅速的主要原因之一是家庭轿车的逐步普及。随着城市化的进步发展，对能源的需求也将进一步增长。长期以来，一些中国城市在发展中盲目模仿美国，简单地把加州式的西部生活方式作为了美国城市化的全部，甚至成为中国现代化的参照系。我们不妨试想，要确保美国城市的能源需求，是否要依赖于饱受批评的美国世界霸权地位？对比整日川流不息的洛杉矶高速路网所消耗的巨额能源量，中国是否有能力建起这种高能耗的城市？近三十年来，在中国高度依赖外部能源的背景之下，能源安全的战略意义日益突出，石油外交、能源外交成为中国外交战略的重要环节，中国不断在全世界寻求重要而稳定的能源进口地。中国的国情和国力，不允许我们的城镇化盲目效仿美国的城镇化路径。中央城镇化工作会议已经提出，要“切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度”。从能源安全的角度看，在城市规划上加强集约用地，发展快速公共交通，以改变对“汽车城市”的依赖，降低能源消耗，应是中国城镇化的必由之路。

三、城镇化与生态安全

人们讨论生态安全（或称环境安全），是为了避免由于人类不当活动和自然因素造成环境破坏而导致的对人类健康、生物多样性、社会经济发展的威胁，确保公众安全。 解振华主编：《国家环境安全战略》，中国环境科学出版社，2005年，第3页。 环境政治理论将环境安全引入了安全研究，使环境安全成为非传统安全研究的一个重要领域。早在20世纪50年代，环保运动的先驱费厄尔德·奥斯波恩和哈里森·布朗就表述过环境和安全的关系。在20世纪70年代以后，环境政治理论对环境安全的内涵进行了探讨，如马修斯的《重新定义安全》一文强调国家安全和国际安全应当包括世界资源、环境和人口问题。冷战结束后，环境安全问题的研究更为深入，强调环境问题在气候变化、人口增长、资源匮乏与国际冲突之间的关系等方面，对非传统安全具有举足轻重的影响。

在西方国家的城镇化进程中，生态环境保护也曾是国内政治和国际政治的重要议题。例如20世纪60年代，日本政府奉行“开发主义”，以GNP来折算经济发展，实现国民的物质需求，国家集中动员人力物力，推进管理。在日本城镇化进程中，产生过诸如生活环境恶化、大气污染、水质污染、噪音污染、地盘下沉为代表的公害问题，引起了尖锐的社会矛盾。日本社会掀起了持续多年的市民抗议运动，以抗议破坏环境的“开发政治”。其中代表性的案例有著名的“四大公害诉讼”，即四日市哮喘病、熊本水俣病、痛苦病、新潟市水俣病的诉讼，经过住民运动的抗争和左翼政党的支持，到70年代前期最终以社区受害居民的胜诉而告终。 张亲培：《日本社区住民政治概说》，《东北亚论坛》2003年第2期。由此可见，城镇化进程中的生态问题，不仅关系到一个国家的可持续发展，也对社会稳定乃至政治格局有重要的影响，日本的市民运动以及致力于环境保护的绿党在欧洲的兴起即为佐证。

在中国上一轮城镇化过程中，由于过去实行粗放型、外延型、数量型的经济增长方式，加之城市人口膨胀、汽车增加、工业发展等原因，使得城市资源紧张、环境恶化。例如公众关注的PM2.5问题，与城镇化进程中小汽车的大量使用密切相关。中国一些大城市大举建设“汽车城市”，带来的污染和排放问题已使中国城市环境不堪重负。城市的盲目扩张，还带来地质沉降、地质灾害、水土流失、生态环境破坏等诸多问题，资源环境负担日益增加。例如，北京市人均年用水量由2004年的246立方米降低至目前的100多立方米，为此，北京不得不启动新一轮城市总体规划修编，寻求破解之路。 《北京总体规划修改将突出“瘦身”》，《新京报》2014年8月5日。

中国城镇化面临的突出的生态安全挑战，至少有以下几个方面值得关注。（1）污染问题。中国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍。⑤ 《北京建特大城市研究院》，《新京报》2012年9月4日。在上一轮城镇化中，城市大气中悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化物持续增长，空气质量严重恶化。中国日趋严重的污染不仅破坏了本土的山川河流，而且也损害了中国的形象。如沙尘暴、PM25悬浮颗粒物随季风被带到东北亚邻国，引起日韩对东北亚环境治理合作的关注。一部分则通过水域流往他国，如2005 年松花江流域发生的化工厂污染事件，俄罗斯就强烈要求中国解决水安全危机。（2）能耗和温室气体排放问题。中国温室气体排放量已居世界前列，人均排放量相比过去也成倍增加；单位GDP的能耗是日本的7倍、美国的6倍，甚至是印度的2.8倍。⑤节能减排的目标不仅是出于中国保护自身生态环境的需要，而且还关系到中国在国际政治中的承诺和形象。（3）耕地保护问题。一些地方的城镇化粗放盲目，大量圈占耕地，土地闲置和低效利用十分严重。中国固定资产投资的建设用地消耗系数是美国的2倍，德国的6倍，日本、英国与荷兰的几十倍。 国土资源部信息中心编：《中国国土资源安全状况分析报告（2004-2005）》，中国大地出版社，2006年，第188页。城镇化土地利用效率的低下，使坚守18 亿亩耕地红线，立足国内实现粮食基本自给的基本国策面临重重压力。城镇化的粗放盲目也是中国土壤重金属污染恶化的一个原因。据环保部2011年披露，中国受污染耕地约有15亿亩，占18亿亩耕地的8.3%，土壤重金属污染已威胁到粮食安全这一民生命脉。 《第二次全国土地调查：土壤污染危及18亿亩耕地红线》，《中国青年报》2014年6月6日。

中央城镇化工作会议将生态安全放在了突出位置，提出“高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量。”环境安全既是关系到中国可持续发展的重大问题，又是国际政治领域的焦点问题，关系到中国的国际形象。在全球环境治理体系下，中国既要承担更多的国际责任，加强环境问题治理，又应通过借助城镇化契机，促进经济增长结构转型，以创造更具可持续性的发展空间。

四、城镇化与文化安全

通常文化安全包括意识形态安全、民族文化安全、公共文化安全等方面的内容。国际关系的建构主义理论强调社会建构和观念分配对行为体的影响，因此将文化安全也引入了安全研究。彼得·卡赞斯坦就指出国家的安全环境不仅依赖于物质内容，也深受文化和制度内容的影响。 Peter Katzenstein， The Culture of Security： Norms and Identity in World Politics， New York： Columbia University Press， 1996.当前，城镇化面临的文化安全挑战，主要集中于民族文化安全领域，在民族文化遗产保护、传统文化传承问题上显得尤为突出。民族文化及其认同是国家认同的基础以及维系民族和国家的重要纽带，也是民族国家的合法性来源。 [英]厄内斯特·盖尔纳：《民族与民族主义》，韩红译，中央编译出版社，2002年，第183页。如果民族文化遗产受到侵蚀和损害，将影响民族的凝聚力和文化认同，从而损害国家文化软实力，乃至孕育国家危机。2005年国务院下发的《关于加强文化遗产保护的通知》强调保护文化遗产和保持民族文化传承，是“连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社会稳定的重要文化基础，也是维护世界文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提”，并提出“要从对国家和历史负责的高度，从维护国家文化安全的高度，充分认识保护文化遗产的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，切实做好文化遗产保护工作。”

然而，十多年来中国城镇化进程中的大拆大建，对中国文化保护带来严重冲击。一些城市在所谓的“旧城改造”、“危旧房改造”中，采取大拆大建的开发方式，致使一片片积淀丰富人文信息的历史街区被夷为平地，一座座具有地域文化特色的传统民居被无情摧毁，一处处文物保护单位被拆迁和破坏。由于忽视对文化遗产的保护，造成这些历史性城市文化空间的破坏、历史文脉的割裂，社区邻里的解体，最终导致城市记忆的消失。 单霁翔：《城市文化遗产保护与文化城市建设》，《城市规划》2007年第5期。在北京，1990年代末以来胡同的数量在以每年600条的速度减少，取而代之的是西城区的“金融街”、东城区的“金宝街”、崇文区的“新世界”等大型房地产项目。在南京，秦淮河两侧的历史街区遭到持续拆除，43平方公里的南京老城现在仅剩不到1平方公里。据第三次全国文物普查统计，改革开放三十年来，中国有4万多处不可移动文物消失，其中一半以上毁于各类建设活动。 《国家文物局：全国四万处不可移动文物消失》，《新京报》2011年12月30日。非物质文化遗产也因历史街区的拆除，传统社区的消亡，而使传统民俗、礼仪、技艺等的传承面临“无本之木、无源之水”的局面。地方政府一味追求经济增长指标的不当政绩观和缺乏应有的城市文化自觉，是造成这一严峻局面的重要原因。

欧洲国家快速城镇化时期，也经历过对历史城市从破坏到保护的曲折历程，但最终意识到了文化遗产不可再生的特殊价值，纷纷采取措施保护历史城市。上世纪六七十年代，不少欧洲国家都通过立法来保护历史城市，如法国制定《马尔罗法》，英国制定《城市宜人环境法》。陈乐民先生曾说：“我们经常形容我们的文化是博大精深，欧洲也是博大精深的。我感到你不了解欧洲，很难说了解了世界。它不仅仅是地理的欧洲，还是文化的欧洲。” 陈乐民：《欧洲文明的源头》，《博览群书》2003年第1期。文化的欧洲，并不只存在于雨果的小说、黑格尔的哲学、莫扎特的音乐之中，它也活在被列入世界遗产名录的塞纳河、吕贝克、萨尔斯堡等地的风景和街道里，活在内部不断现代化而外观亘古不变的民宅、咖啡馆、画廊、博物馆所构成的城市生活里。经过几十年的努力，在整体上原封不动地保护历史城市的风貌，又在微观层面实现了住房条件和基础设施的改善与更新，已成为许多欧洲国家的文化自觉。对城市遗产的保护，既促进了各国家的共同认同，也展现了文化多样性，提升了欧洲各国的文化软实力。

城镇化中缺乏应有的文化自觉，是造成中国城市文化遗产屡遭破坏的重要原因。今天城市建设中文化自觉的缺失，固然与民族历史上的贫穷、落后的屈辱有关，但是一些决策者将文化全球化错误等同于以西方化、美国化为主的文化同质化，也是其重要因素。为此，城镇化亟需以高度的文化自觉，坚持中国的文化自信，走出大拆大建的惯性，切实保存城市文化记忆。

五、城镇化与社会安全

这里所说的社会安全（social security）并不仅限于社会保障领域，而是指其广义内涵，即为使整个社会系统能够保持良性运行和协调发展，而把妨碍社会良性运行与协调发展的因素及其作用控制在最小范围内。 关于社会安全的广义与狭义内涵，参考郑杭生、洪大用：《中国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》2004年第2期。在非传统安全研究中的批判理论看来，“安全主体只能是民众，不是国家，不是精英，也不是富人，不是强者。” R.B.J. Walker， One World， Many Worlds： Struggles for a Just World Peace， London： Lynne Rienner， 1988， pp. 119～128.布斯指出，真正的安全只有通过人民和集体才能获得，只有他者获得了安全，自己才能有安全。 Ken Booth， “Security and Emancipation，” Review of International Studies， vol.4， 1991. 目前，中国城镇化在城市扩张和旧城改造中，已经出现了贫富居住区域相对割裂、传统社区解体等现象。由于城市资源分配体系的不尽完善，不同阶层和群体之间缺乏有效的利益整合机制，诱发和加剧了社会风险，如贫富差距过大、道德失范、信任危机和控制失灵等。

由于中国尚未建立物业税的税收机制，严重制约了地方政府的税源，使得城市的公共服务投入不能正常回收。当前常用的回收途径就是拆房卖地，通过土地财政的方法，用土地出让的收益支撑起公共服务的巨额投资。土地财政驱动的城镇化模式下，城市中心区的更新中，自然出现了高收入阶层的新居民到来，原住居民被强制迁出的“绅士化”（gentrification）现象。中国城市大多是单中心的空间格局，住房价格自边缘到中心逐级递增。这就使老城市中过去的“贫富混居”开始转向较为明晰的“贫富分居”，社会阶层依城市空间中心和外围次第分布，低收入及弱势群体不得不选择居住于城市郊区或边缘地带。保障性住房又往往建设于偏远郊区，由于周边教育医疗、养老等配套设施和就业机会相对不足，低收入阶层的“住有所居”虽相对改善，但“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”的条件并未显著改观，甚至有所恶化，产生了社会风险的隐患。同时，一些城市的少数民族聚居区也面临“绅士化”改造的冲击，如何保存民族传统社区，巩固民族团结，是保障社会安全的另一大命题。

中国的城镇化有必要借鉴国外的经验教训，防范“绅士化”和“贫富分居”等现象带来的社会风险。19世纪中期的巴黎改造，将穷人迁出巴黎中心区，贫富分居，成为今天法国巴黎暴乱的历史根源。当时的法国，在工业化过程中城市急剧扩张，巴黎从58万人口增至170万，在市区出现了拥挤破落的“贫民窟”。为了“美化”城市，1852年拿破仑三世委派巴黎警察局长欧斯曼，动用国家权力成片拆迁，17年间巴黎43%的房屋被强制拆除。 秦晖：《城市新贫民何去何从》，参见http：//www.aisixiang.com/data/58375.html.19世纪以来，对欧斯曼的巴黎改造的批评声就不绝于耳，如恩格斯称将“巴黎变为一个纯粹的豪华都市”的做法为“欧斯曼的幽灵”；马克思则斥责：“欧斯曼为了给游手好闲者的巴黎腾出地盘而把历史的巴黎夷为平地的那种汪达尔行为”。 恩格斯：《论住房问题》，《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社，1995年；马克思：《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995年。马克思所谓的“汪达尔行为”，源自是古代日耳曼民族的一支“汪达尔人”，他们曾于公元445年洗劫了罗马，后来“汪达尔”变成了对文明肆意破坏的同义语。直至今日，巴黎的“富人区”和“廉租区”仍泾渭分明，阶层对立、族群矛盾激化、暴力犯罪等问题层出不穷。在拉美、非洲、南亚的一些发展中国家，也出现了城市中心分布着拥有巨额财富及受过教育的中产阶层，但城市边缘充斥着庞大贫民窟的现象。如果在城镇化过程中形成相对固化的社会-空间性的阶层隔阂和冲突，将会带来严重的社会风险。这种情形虽然在中国尚未出现，但其他国家的教训值得我们高度警惕。

日本的“社区营造”在增进社会凝聚力，提升社区自治能力和公共服务水平方面，是一种颇具参考性的模式，它在东亚的韩国和台湾地区也产生了不小的影响。社区营造作为日本独具特色的一种地域治理模式，是指居住在一定地理范围的人们为保护生活环境，提高生活质量，持续以集体行动来处理共同面对的社区生活议题，在解决问题同时创造共同的生活福祉。在此过程中，居民与社区环境、居民相互之间建立起了紧密的社会和心理联系。 胡澎：《日本“社区营造”论——从“市民参与”到“市民主体”》，《日本学刊》2013年第3期。日文“社区营造”的字面意思，直译是“城市建设”，但它与汉语中偏重政府主导的“城建”一词有着本质不同。它不单是冷冰冰的硬件建设，而是以居民为主体，通过行政和居民的协调合作，从硬件、软件两个方面解决地域、社区特定课题的过程。中国的城镇化可以借鉴日本及台湾地区的社区营造经验，鼓励居民参与，维护社区团结，通过在共同建设美好家园的努力中化解社会冲突和风险。

六、城镇化新阶段的展望

走新型城镇化道路已经被提上执政党的重要议事日程。中央城镇化工作会议将城镇化定位为“现代化的必由之路”，认为“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”李书磊认为，在中国城镇化已进入全新阶段的当下，执政党要唤起强烈的城市意识，唤起高度的城市自觉。“从某种意义上说，这是又一次‘进城”，“应对当前城镇化的形势，用毛主席的话说，也是一次‘赶考”。 李书磊：《城镇化新阶段”札记》，《理论动态》（第1945期），2012年12月30日。面对城镇化面临的能源安全、生态安全、文化安全、社会安全等非传统安全的新挑战，我们需要“强烈的城市意识”和“高度的城市自觉”，不断创新建设模式和管理机制，积极探索并且丰富完善中国特色的新型城镇化之路，以应对好城镇化进程中的非传统安全挑战。首先，在发展理念上，要以高度的道路自信，建立中国的“城市自觉”。要善于汲取外国的经验教训，立足国情，从中国的资源环境、经济社会、历史文化的现实出发，探索城镇化的“中国道路”，决不能盲目照搬西方发达国家的城镇化模式。其次，在建设模式上，要坚定不移地走中国特色的城镇化之路，坚持集约发展，建设资源节约型、环境友好型的城市。应当抓住不动产税开征的机遇，转变城市政府过度依赖土地开发实现发展的增长方式。通过“精明增长”， 改变城市浪费资源的不可持续发展模式。在扩大城市规模的同时，必须坚决保护农地、生态和人文环境，实现高质量、可持续的增长。第三，在管理机制上，要坚持以人为本，建立以物权保护、社会协商、市民参与等为基础的城市更新与发展新机制。在城市拆迁改造、环境保护、文物保护、社区维权等问题上，要用更具弹性和活力的城市管理机制体制，发展协商民主，吸纳社会各界的广泛参与。

作者单位：南京大学政府管理学院

责任编辑：秦开凤