低碳农业补偿机制研究

古南正皓 李世平

内容提要 随着低碳农业这一概念的提出，低碳农业的外部性及其补偿机制问题就成为低碳农业研究的重要突破口和立足点，但现有的研究不够深入也缺乏明确的目的性。文章梳理检讨了中国农业生态补偿的探索与研究，分析提出在原有的农业政策基础上建立一个全面的、层次分明的种植业低碳补偿机制。

关键词 低碳农业 补偿机制 外部性

〔中图分类号〕F322 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0125-04

一、引言

全球变暖日益威胁到人类社会的生存发展，2014年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《第五次评估报告》肯定地指出人为活动导致的温室气体浓度增加是导致气候变化的主要原因。IPCC的报告还显示，2010年49（±4.5）总吨（gross ton）的温室气体排放量中，来源于农林业的排放当量占到了24%（其中直接碳排放占23%，间接碳排放占0.87%），仅次于工业（31%），但却大于建筑业、交通运输业和能源供应部门的碳排放当量，因此农林业是全球气候变暖的重要贡献者之一。

低碳耕作方式与传统耕作方式相比，土地固碳效果明显，据估计低碳耕作的土地含碳量比传统耕作高20%，年均减排CO2 0.61～1.27吨/公顷。虽然低碳农业对改善生态环境贡献巨大，但农业生产者更多追求的是经济效益，加之低碳农业存在外部性，激励机制缺乏会导致低碳农业难以持续发展，因此建立低碳农业补偿机制就成为发展低碳农业的必然要求。本文选取低碳农业外部性这一全新切入点，讨论我国低碳农业补偿机制的构建，为实现我国农业可持续发展的目标提供思路和参考。

二、文献综述

根据麦肯锡公司的一项研究，2030年我国农业部门技术上可行的减排潜力达6.4×108吨CO2当量，占我国总减排潜力的近10%。陈泮勤根据经验模型推算，我国施用化肥、秸秆还田、施用有机肥和免耕措施对农田固碳的贡献分别为4051×104 tC/a、2389×104 tC/a、3583×104 tC/a、117×104 tC/a，如果这些措施进一步得到推广和应用，其固碳能力将得到进一步提升，总固碳能力能达到1.821×108 tC，占2008年我国能源活动碳排放的9.7%。①李迎春采用GAINS模型，模拟了减少氮肥施用量、优化施肥、使用消化抑制剂和精准农业四种减排措施的农田N2O减排潜力。根据他的测算，到2030年，通过减少施肥可减排N2O约85kt，通过施用缓释肥、长效肥可减排70kt，通过使用消化抑制剂可减排320kt，通过精准农业可减排140kt的N2O。李迎春：《中国农业氧化亚氮排放及减排潜力研究》，中国农业科学院博士学位论文，2009年，第87页。

低碳农业能够带来巨大的生态效益，在国际上通常使用生态补偿来激励农户实践低碳农业的积极性。张诚谦在我国最早提出生态补偿的概念，认为资源在开发利用的同时，必须对其进行物质、能量投入以维持生态系统的平衡，并进一步根据这一特点探讨了生态补偿的理论基础和具体方法。张诚谦：《论可更新资源的有偿使用》，《农业现代化研究》1987年第5期。在生态补偿的理论基础研究方面，郑海霞提出环境外部性理论、生态资产理论、生态服务功能价值理论和公共物品理论是生态补偿的理论基础。郑海霞：《中国流域生态服务补偿机制研究》，中国农业科学院博士学位论文，2006年，第15页。在生态补偿机制研究方面，曹明德站在环境法学的角度提出，生态补偿是环境资源的受益人、国家、社会组织对因保护生态环境而遭受损失个人或组织支付的一定的经济补偿。曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，《政法论坛》2005年第1期。章家恩论述了生态系统服务的表现形式，指出生态系统服务研究必须同农业生态服务价值评估与生态补偿统一起来。章家恩：《农业生态系统的服务功能与可持续利用对策探讨》，《生态学杂志》2004年第4期。可见，国内研究多从宏观政策角度分析问题，缺乏针对性、系统性的补偿研究，鉴于此，本文尝试从农业生产节能减排的角度来构建低碳农业补偿机制的整体框架。

三、低碳农业的外部性

1.低碳农业外部性的界定

外部性又称外部成本或溢出效益，它包括外部经济与外部不经济。从产生领域划分，外部性包括生产外部性和消费外部性。一系列农业生产活动导致低碳农业外部性的产生，因此低碳农业的外部性属于生产外部性。从影响效果来看，低碳农业的外部效益属于正外部效应，低碳农业的生产者在生产过程中降低的碳排放量，减缓了温室效应，给整个社会带来福利，从中并未获得补偿。从产生的时空角度来看，外部性分为代内外部性和代际外部性。低碳农业不仅对当代社会产生有益影响，同时这种有益影响向未来延伸，属代际外部性。

2.低碳农业外部性的表现

（1）农业收益外溢

农业作为国民经济的基础，其贡献包括四个方面：产品贡献、要素贡献、市场贡献、外汇贡献。谭崇台：《发展经济学概论》，武汉大学出版社，2008年，第76页。其中要素贡献最重要，即通过工农产品间的价格“剪刀差”为工业提供资本以及大量廉价劳动力。这种贡献真实存在却无法计量，也就没有相应的补偿。就此而言，我国农业存在明显的收益外溢现象。

（2）保护生物多样性，无偿“提供”生态环境

采取低碳耕作的方式能有效避免传统生产方式带来的土壤肥力下降、侵蚀酸化严重、土壤微生物数量下降等诸多危害，从而间接起到保护生物多样性的作用。生态环境属于公共物品，不论湿地、林地或者耕地等都具有净化环境、防止水土流失的重要作用，社会公众也从中无偿受益。

（3）提高农产品质量，保护粮食安全

低碳农业促进了农业生产过程中资源的高效利用，有机肥替代化肥以及农药使用量的降低都会提高农产品质量，从而推动绿色农产品的发展。优质耕地不断减少一定程度上威胁着农产品的供给，而推动低碳农业的发展，保护现有耕地资源，有利于粮食安全，维护社会稳定。

四、现有补贴机制对低碳农业发展的制约

1.现有的粮食补贴机制

农业生产过程中的碳排放属于外部性问题，其解决途径有两种：庇古机制或科斯机制。庇古机制通过征税或补贴使外部性内部化处理，科斯机制是通过界定产权并允许产权交易来解决外部性问题。目前世界上大多数国家都采用较为灵活的庇古机制，采取征税和补贴的方式来提高农业正外部效益。

补贴的方式一般有三种：直接补贴、投入补贴和产出补贴。李扬：《财政补贴经济分析》，新知三联书店，1990年，第34页。直接补贴是指不经过市场等中间环节，政府直接将补贴款支付给农民。这种补贴既能直接增加农民收入，还能限制农产品的生产。投入补贴是政府对农产品生产过程中的投入环节进行补贴。一般有两种途径，其一是对降低内部成本进行补贴，例如农机购买补贴、良种补贴等；另一种是通过间接手段降低外部成本，例如提高对农业科技研发的投入、加强农业服务体系建设等。产出补贴，即政府对农业产品的价格给予补贴。产出补贴能有效提升农产品供给量，增加农民收入。

2.粮食补贴机制存在不足

农业显著的外部性决定了农业可持续发展必须突破现有粮食补贴机制。当农业活动对自然环境造成的影响无法通过市场进行调节、外部经济行为无法获得经济补偿时，经济主体会采取外部不经济行为，造成生态环境恶化等后果。因此，使外部性内部化处理，激励外部经济行为成为问题化解的关键。

现有粮食补贴政策只考虑到了促进粮食生产和增加农民收入，并未考虑到农民生产行为对粮食的影响。既要保证农民的种粮积极性，又要最大限度调动低碳农业发展的主动性，最为有效的方式就是将强制征税变为适当补贴，降低农业成本，激励低碳农业生产行为。

五、低碳农业补偿制度的构建

1.低碳补偿的内涵

我国在向低碳经济转型过程中面临一系列困难，这主要是由于我国发展低碳经济的目标和能力存在矛盾。李猛：《中国模式与中国低碳经济困难》，《人文杂志》2011年第1期。解决矛盾的关键点就是低碳农业补偿机制，它是以保护生态环境、促进人与自然和谐共处为根本目的，根据生态服务功能的价值评估结果，通过政府和市场两种调节手段对那些因为保护生态环境而使自身利益遭受损失的主体进行补偿的一种将环境外部效应内部化的经济手段。建立健全低碳补偿机制，就是要将低碳农业产生的正外部效益进行内部消化，形成一套合理有效的良性机制，确保各环节中生态环境的受益者付费、保护者得到合理补偿。

2.低碳补偿的原则

（1）因地制宜的原则

我国幅员辽阔，人口众多，地区经济发展水平、生态环境质量差异较大。地区间差异决定了低碳补偿不能“一刀切”，要根据不同地方的具体情况因地制宜提出相适应的补偿措施、补偿目标和补偿方式。

（2）谁贡献、谁受益原则

对于生态环境的维护，我们应该以预防为主，从源头上减缓温室气体污染，运用市场经济手段对环境进行保护。当集体或个人用低碳方式从事农业活动，对低碳环保做出贡献时，环境获益者应对其进行资金、技术上的补偿，政府也应给予其政策优惠。

3.低碳补偿的主体与客体

低碳补偿法律关系的主体是指低碳补偿法律关系中权利的享有者和义务的承担者，根据产生依据和执行职能可以分为补偿主体、受偿主体和实施主体。补偿主体即低碳补偿的供给方，具体指从他方促进碳减排的生产生活行为中获益的地区、企业和个人，其界定和执行的基本原则为：国家为主、补偿能力优先、谁受益谁补偿；曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，《政法论坛》2005年第1期。受偿主体即低碳补偿的接受主体，具体指低碳生产建设过程中因为个体行为而给他方带来利益或致使自身应得利益受损的一方；实施主体，是指实现低碳补偿供给和接受的中间操作者。生态环境具有“公共物品”的属性，加之补偿参与主体众多、生态受益和经济受损不易定量化，导致补偿直接通过市场交易的成本过大、操作性较差，因此需要引入中间环节的实际操作者，最佳实施主体就是公共利益的代表者——政府。

低碳补偿法律关系的客体是低碳补偿法律关系权利和义务所共同指向的对象，张文显：《法理学》，高等教育出版社，2011年，第113页。应包括两类：一是物，即自然资源和生态环境；二是行为，即农业生产活动中保护和改善自然生态、削减碳排放的行为。

4.种植业低碳补偿的范围

种植业低碳补偿的范围是指因主体采取低碳生产方式对环境的修复、保护作用以及对低碳农业技术的研发投入和推广而应给予补偿的活动总称。这主要包括：（1）经济主体因保护、修复生态环境而产生的实际费用；（2）因保护生态环境而承受损失的主体；（3）他人依法使用生态环境权利却没有向权利人提供报酬补偿的部分；（4）低碳补偿主体间按照合同约定所需支付的补偿金额；（5）低碳农业的科研与推广投入费用；（6）对农户使用节能减排技术或采取低碳生产行为应当给予的奖励。

5.种植业低碳补偿的方式

国际通用的补偿方式主要包括政府补偿与市场补偿。我国现阶段主要以政府补偿为主，这种方式在补偿实施的初始阶段扮演着至关重要的角色，随着市场机制的逐渐成熟，可逐步引入市场补偿方式。

政府补偿包括：（1）货币补偿。这是最直接的补偿方式，主要通过财政转移支付和专项基金这两种途径来实现，其中前者是我国目前生态补偿和低碳补偿的主要手段。（2）政策补偿。政府在其职权范围内给予一些政策上的优惠待遇，促进低碳农业的发展。（3）技术补偿。补偿主体向受偿主体免费提供技术上的指导，提高其管理水平和生产效率。

市场补偿是通过市场经济手段调节，从而改善生态环境质量。它包括：（1）征收生态环境税费，通过向生态环境的享用者和受益者征收附加税，补贴低碳生产行为的群体或个人，刺激农户降低农业生产污染，改善生态环境。（2）打造农业碳汇交易市场。利用国际碳市场，改变传统的农业组织形态，发展农林混合作业，达到双赢的局面，从而对生态环境进行补偿。（3）绿色产品标识。对使用环境友好型生产方式所生产的产品加以权威第三方认证的绿色产品标识，且将此类产品的定价标高于市场上的普通产品，而消费者在购买时实际已经支付了所享受到的生态服务费用。

六、种植业低碳补偿的现实路径

1.在原有补贴机制中纳入低碳生产的考量

农业生产中无法避免碳排放，对于生产过程中正常的碳排放应当予以免责。对运用低碳生产方式促进低碳农业发展的农户应给予一定的奖励，例如采取滴灌、免耕等方式对他们进行合理补贴。对种植蔬菜、瓜果与花卉的农户来讲，由于生产方式的不同，对自然环境的碳排放影响也大不相同。鉴于此，建议政府采取征税和补贴双管齐下的调节手段，在制定化石能源投入标准后，对于超过标准的适当征税，对低于标准的进行补贴，但补贴的强度不宜太大，可以采取技术指导等方式。

2.大力开展低碳补偿试点工作

从2011年开始，我国设定了各省的具体减排目标并通过建立碳交易试点来承担减排责任，并大力推动各省的低碳工作试点的发展工作。冯宗宪：《基于影响因素分析的中国出口减排重点部门选择和减排途径研究》，《人文杂志》2013年第8期。许多地方进行了积极并卓有成效的实践探索，积累了宝贵的经验。但就实际来看，对于低碳补偿的研究以理论探讨、基础共性问题研究居多，而对不同地区、不同流域等具体区域的差异性研究不足，尤其是差异性基础之上的低碳补偿技术和低碳补偿政策的研究极为缺乏，这导致目前低碳补偿机制的相关研究存在着可操作性、可推广性不足的弊端。因此，有必要在共性的基础理论构建之上，进一步在低碳补偿的重点领域，开展以建立系统性、全方位的低碳补偿机制为目标的试点工作。

3.种植业低碳补偿法制化

农业低碳补偿制度是环境经济政策的法律化，是对保护资源环境的行为进行补偿，以激励经济主体采取环境友好型生产方式，达到保护生态环境的目的；其实质是补偿主体通过征税或补贴的方式，使环境资源外部性内部化，维护生态环境的服务功能。

在低碳环保的时代背景下，低碳农业补偿机制作为一项环境资源领域新兴的重要制度，它旨在实现不同区域、不同流域、不同产业、不同阶层以及不同国家间经济利益和环境利益的再分配，促进各方博弈主体友好协作、利益共享与成本共担。从本质上说，低碳农业补偿机制就是对环境不均衡的一种矫正。目前，我国环境资源保护法仍然存在较多缺陷，对低碳补偿机制的研究也处于起步阶段，立法上缺乏系统性和完整性。尹海员、刘妍：《“后京都”时代我国碳金融市场发展的层次设计研究》，《人文杂志》2014年第7期。为了解决日益严重的生态危机，应该尽快将低碳补偿机制的原则、范围、方式、标准等内容以法律条文的形式予以明确，促进人与自然和谐发展。

作者单位：西北农林科技大学经管学院