陕西省生态保护补偿机制问题探究

胡卫华

摘要：陕西省是我国生态环境重点治理区和重要生态屏障，要实现其生态环境的良性发展，必须建立完善的生态保护补偿机制。文章在分析总结陕西省建立健全生态保护补偿机制实践探索成绩和不足的基础上，提出应从完善生态保护补偿法规体系，健全生态保护补偿机制的关键环节，建立健全横向生态保护补偿机制，建立有效的生态保护补偿监督奖惩机制，发展环境权交易市场、吸引社会资本投入生态环境保护等方面着手，进一步健全生态保护补偿机制。

关键词：生态保护；补偿机制；陕西省

中图分类号：X321241文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）02-0082-04

陕西省是我国生态环境重点建设区域。陕北地区是黄土高原的核心区之一和黄河泥沙的主要来源地，陕南地区是国家南水北调中线工程的主要水源地和陕西省“引汉济渭”调水工程的水源地，秦岭是南水北调中线工程的重要水源涵养区和我国重要生态屏障。2015年2月习近平总书记来陕西视察时指出，“陕西省的生态环境保护，不仅关系自身的发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大格局。”要实现陕西省生态环境的良性发展，完善的生态保护补偿机制是其重要的制度保证。2015年5月出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要“健全生态保护补偿机制”。目前关于陕西省生态保护补偿的研究主要集中在生态保护补偿理论、具体生态保护项目如何合理补偿、生态保护的财政政策等方面，对陕西省整体生态保护补偿机制和市场化补偿机制研究相对较少，本文拟就此问题作一探究。

一、陕西省建立健全生态保护补偿机制取得的主要成效

生态保护补偿机制是以保护生态环境、恢复生态功能为目的，根据生态价值、环境保护和建设成本、机会成本等确定补偿标准，运用行政手段和市场机制等对保护和改善生态环境的行为进行相应的补偿，是一种让生态受益者付费、生态保护者得到合理补偿的一种具有经济激励特征的制度，从而鼓励政府、组织和个人减少对生态环境的损害，使生态环境得以改善。从补偿的方式看，主要有上级政府对生态环境建设区转移支付的纵向补偿；生态受益地区政府对生态产品供给地区的横向补偿；通过生态产权市场交易，运用市场机制对生态贡献者进行补偿，这也是生态保护补偿制度创新的重要方向，可以更高效地激励生态保护和建设行为。陕西省根据本省实际，对生态环境补偿机制建设进行了大量的探索和实践。

（一）针对重点生态建设地区，制定生态保护补偿地方法规

陕西省结合省情，对主要污染物和重点生态地区制定实施了一系列涉及生态保护补偿的地方法规、规范文件和地方环境标准。涉及矿产资源开采的生态保护补偿的法规，有《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》（2008年）、《陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》（2008年）；生态林和退耕还林补偿的法规，有《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（2004年）、《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》（2009年）；秦岭生态保护补偿的法规，有《陕西省秦岭生态环境保护条例》（2009年）、《陕西秦岭生态环境保护纲要》（2007年）；主要河流治理补偿的法规，有《陕西省渭河流域管理条例》（2013年）、《陕西省渭河流域生态环境保护办法》（2009年）、《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》（2010年）、《汉江丹江流域水质保护行动方案（2014-2017年）》（2014年）、《陕西省化学需氧量和氨氮排污权有偿使用及交易试点方案（试行）》（2012年）；大气治理补偿的法规，有《陕西省大气污染防治条例》（2013年）、《陕西省二氧化硫排污权有偿使用及交易试点方案（试行）》（2010年）等。这些法规政策为陕西省进行生态保护补偿提供了依据。

（二）初步形成生态保护补偿机制框架

陕西省在实践中成功实施了一系列生态保护补偿项目，如退耕还林（草）补偿、公益林补偿等，初步构建了生态保护补偿机制框架。

第一，明确生态保护补偿相关主体及补偿标准。一是公益性生态建设项目以政府为补偿主体，明确补偿标准。从2009年开始，陕西省财政以5元/年·亩的标准对国家级公益林进行补偿，补偿对象为公益林的产权所有者或者实际经营者。1999年开始的退耕还林（草）工程的补偿主体是中央政府，农户是直接受偿主体；第一期补偿标准按照退耕地原来平均产出确定，退耕农户普遍能够接受，因此项目进展顺利，生态建设成效明显。二是一些生态环境权可以通过环境产权市场交易确定补偿主体和补偿标准。如碳排放权、二氧化硫排放权等在环境产权市场进行交易，获得排放权的主体补偿放弃排放权的主体，价格由双方在市场交易中确定。

第二，不断创新补偿机制。不同的生态保护项目采取不同的补偿方式。一是对于全社会受益的公益性生态项目，采用财政补偿，包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及征缴生态税费。纵向财政转移支付，主要是2008年国家将陕南南水北调中线水源涵养区确定为重要生态功能区，纳入中央财政转移支付，当年对陕南三市转移支付10965亿元，以后逐年增加，2014年达到183552亿元。横向财政转移支付，主要是2013年3月国务院批复了《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》，南水北调中线工程受水区的天津市对水源区的陕南地区开展对口支持，天津市计划每年投入3亿元，支持陕南三市的污水垃圾处理设施建设、工业点源治理、污染监测能力提升等；2011年陕西省开始对位于渭河上游的甘肃省天水市、定西市各補偿300万元，用于两市渭河上游流域的污染治理、生态建设和水质监测等项目。[1]二是建立生态保护的市场化补偿机制。在市场经济条件下，随着生态资源的产权界定成本降低，可以明晰一些环境产权，在生态环境建设中充分发挥市场机制作用，实现环境产权的增值、可流转性，从而实现生态环境保护的市场化补偿。首先，建立环境产权交易市场，提供交易平台，构建排污权等环境产权有偿使用和交易机制。2010年6月陕西省成立环境权交易所，提供节能环保技术转让，水权、环境排放权交易等服务。[2]陕西省“十二五”期间环境权交易额达72亿元，[3]环境产权交易实现了生态效益与经济效益的统一，充分体现了生态经济化。其次，构建区域间生态补偿机制，按照生态保护效果给予补偿。陕西省构建省内渭河上下游水污染补偿机制，以地级市为单位，每月对渭河过境水质进行检测考核，当月断面出境水体中的COD（化学需氧量）平均浓度每超标1毫克/升，当地市政府需要向陕西省财政部门缴纳污染补偿金10万元，用于渭河流域综合治理的减排工程、群众饮水安全工程和污染补偿项目。[4]

（三）创新生态保护补偿管理体制

通过制度创新保障生态补偿实施和生态建设效果。一是改革财政体制。对天然林保护任务重、财政状况差的县，建立省管县财政的管理体制，加大财政一般性转移支付力度。2007年，陕西省财政对15个这样的省管县转移支付和财政奖励资金共计106亿元，保障了天然林保护工程顺利进行。[5]二是完善组织管理机构。从省到县建立完整的退耕还林（草）工程管理机构，保障了该工程的顺利进行。三是强化考核监督。2014年，中共陕西省委大幅度提高了生态环境保护在年度目标责任考核中的权重。2014年底出台《陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核暂行办法》，规定41个生态文明建设示范区的县在享受中央转移支付、奖罚时与生态建设考评结果挂钩，推动这些国家重点生态功能区的县域强化生态环境建设。

通过生态补偿机制的建立和实施，推动了陕西省生态环境建设。一是生态环境得以改善。1999-2008年，陕西省累计完成退耕还林34495万亩，森林覆盖率由退耕前的3092%增长到2004年的3726%；通过综合治理，渭河干流水质明显好转，出陕水质稳定在Ⅳ类，达到国家考核要求；陕南汉江丹江水质全面达标。二是通过生态保护补偿，增加了农民的收入，提高了生态建设的积极性。三是生态环境改善使得陕西省经济、社会、生态环境之间的关系趋于协调，加快了生态文明建设进程。

二、目前陕西省生态保护补偿机制存在的主要问题

（一）生态保护补偿的法规体系不够健全

我国和陕西省还没有一部统一、系统的生态保护补偿专门法律，没有从整体上规范生态保护补偿的基本原则、补偿标准、补偿方式和监督管理体制等。生态保护补偿分散在有关自然资源开采和环境保护的法律、规章和规范性文件中，更多的是林业、财政、水利等部门立法，立法侧重点不同，不能全面系统地规范生态保护补偿行为。现有生态补偿的法规更多的是对中央的纵向转移支付进行规范，横向补偿处于探索阶段，对横向补偿缺乏明确的法律规范。如流域生态保护补偿等跨省的横向生态补偿立法处于空白状态，没有体现“受益者付费”的生态补偿原则。

（二）生态保护补偿机制有待完善

一是补偿主体比较单一，以政府补偿为主，而且生态补偿整体缺乏统一的管理部门，市场主体补偿处于起步阶段。二是生态保护补偿的持续性、稳定性不足。生态保护补偿大都依托生态建设项目进行，在项目结束后生态保护补偿成为一个难题。如1999年开始的退耕还林（草）工程补偿期限定为还生态林补助8年，还经济林补助5年，补偿期限内退耕农民可依靠补偿生存。但后续产业培育需要较长时间，如果补偿到期后不再补偿，一些退耕农户的生活将面临困难，而且他们提供了生态服务，应给予适当补偿。2007年国家为了稳定退耕还林（草）效果，延长了一个补偿周期，并适当降低了补偿标准，但新的一轮补偿到期后如何补偿政策没有明确。三是生态保护补偿的范围小。陕西省现有生态保护补偿主要集中在退耕还林（草）、公益林、矿区植被恢复等方面，流域、湿地等生态保护补偿处于起步阶段，耕地没有纳入生态保护补偿范围。国家对陕南地区重点生态功能区转移支付主要是弥补因限制发展而造成地方政府财政损失，兼顾给予生态环境保护所需财力。但补偿没有与调水量、水质等生态保护成果挂钩，也没有对水源地生态保护做出贡献的农户的环境建设成本和机会成本直接补偿。退耕还林（草）工程直接补偿退耕农户，但对地方政府有关管理费用没有补偿。如果参与生态保护的主体没有得到应有的补偿，可能会影响生态保护者的积极性和過度使用自然环境的现象。四是资金来源有限，补偿标准偏低。生态保护补偿资金主要来源于中央财政转移支付，地方政府投入不多，难以满足生态补偿的资金需要。如按照国家规划，到2020年陕西省境内仅小流域治理、污水处理、垃圾处理、污染点源治理、环境监测等项目，平均每年就要投入近7亿元。但由于陕西经济尚不发达，资金投入有限，因而补偿标准偏低，补偿资金不足以弥补生态建设和保护所支付的保护成本和机会成本，削弱了保护生态环境的积极性和能力，对生态环境保护的激励作用不足。如退耕还林（草）工程补偿标准是基于退耕地的产出确定，没有对农民发展给予补偿。1999-2007年第一个补偿周期黄河流域的补偿标准是160元/亩·年，2007年开始的第二个补偿周期的补偿标准下降为90元/亩·年，补偿期限为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。[6]2014年陕西省开始根据国家级公益林权属实行不同的补偿标准，国有的国家级公益林平均补偿标准为5元/亩·年、集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为15元/亩·年。而北京市2012年补偿标准是40元/亩·年，并建立了护林员补助制度，每人每月补助480元。[7]2015年浙江省级以上生态公益林补偿标准达到30元/亩·年，其中26元为损失性补偿标准，直接补偿给林农，25元为护林员管护费用，15元为公共管护支出。

（三）生态保护补偿的市场机制发育不足

生态环境建设与保护补偿所需资金巨大，单靠政府财政资金是远远不够的，应积极培育生态保护补偿市场机制，但生态保护补偿的市场机制发育不足。首先，一些环境产权难以界定。生态保护补偿的前提是产权清晰，生态产品的公共产品属性使其在产权界定时面临一些困难，如水资源的流动性增加了水权界定的难度，影响了水资源保护补偿的实施。其次，目前社会对环境权交易的认识不足。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式处于探索和试点阶段，交易机制不够完善，还没有全国统一的环境产权交易市场。另外，由于传统观念影响、缺乏有效的协商平台和机制等原因，已有政府间横向生态补偿规模小，与生态保护地的实际投入和机会成本相差很大。

三、大力健全陕西省生态保护补偿机制的对策思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。”[8]2016年5月国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制。这些政策为陕西省健全生态保护补偿机制提供了基本遵循。

（一）不断完善陕西省生态保护补偿法规体系

在深入进行理论研究、总结实践经验的基础上，不断完善陕西省生态保护补偿法规政策。首先，国家应制定“生态补偿法”，规范生态补偿主体、补偿方式、补偿标准、资金筹集、管理监督等内容。陕西省应制定“陕西省生态保护补偿条例”，对生态保护补偿的相关环节进行具体规范，明确各主体的权利与责任等。其次，结合陕西省实际，进一步完善生态保护补偿相关法规政策，形成完整的生态保护补偿法规体系。如制定“耕地保护和补偿办法”“生态保护监督管理办法”等，对退耕还林农户、重要生态功能区农户根据其生态保护贡献实行永久性生态保护补偿等。

（二）进一步健全生态保护补偿机制关键环节

1进一步明晰生态补偿主体。第一，明确界定林权、土地承包经营权、矿山开采权、水权等产权，进行产权登记，建立有效、明晰的产权制度，明确各产权主体在生态保护补偿中的权利和责任。第二，明晰生态保护补偿主体。按照“谁受益，谁付费”的补偿原则，生态保护受益者应明确为补偿主体。在生态保护受益主体清晰、生态效益可以计量的情况下，应该由受益者补偿。如“引汉济渭”引水工程中，关中用水的居民、单位和企业，用水多少、水质如何等都是可以计量的，可以在终端水价中包含生态补偿费用，通过用水户有偿使用的方式实施生态补偿。若生态保护是社会整体受益、生态效益无法具体计量的情况下，应该由受益地方政府实施补偿，如生态林建设补偿。第三，明晰生态保护受偿主体。按照“谁保护，谁受益”的原则，应对生态保护的直接贡献者进行直接补偿，如退耕还林的农户、生态公益林的所有者或经营者、生态保护红线区的土地所有者或经营者等，根据面积、生态保护和建设成效等进行直接补偿。地方政府在生态保护中做出贡献，也应该通过转移支付进行补偿。

2逐步扩大生态保护补偿的范围，提高补偿标准。第一，逐步实现禁止开发区域、重点生态功能区等生态保护补偿全覆盖。陕西省有国家级重点生态功能区81202Km2，占全省国土面积的394%，禁止开发区22949 Km2。[9]禁止开发区域若按照陕西省15元/亩·年的生态公益林补偿标准全面补偿，需要财政支出约516亿元，仅为2015年全省财政支出的012%。这些资金应直接补偿给土地所有者或经营者，条件是这些受偿主体要按要求保护、建设好所属区域的生态环境。若生态保护补偿同这些区域的扶贫开发相结合，则既提供了有效生态保护，也可解决禁止开发区域的贫困问题，推进“生态脱贫”和“生态致富”。另外，还应对生态农业进行补偿。现代农业生产中农药、化肥的大量使用对生态环境的影响很大，成为一个重要的环境污染源，应鼓励农民发展生态农业，减少农药、化肥的使用。有条件的县区按生态农业生产面积对农业生产者进行补偿，中省也可以进行试点，积累经验。第二，合理确定生态保护补偿标准。科学合理地核算补偿标准是建立生态保护机制的关键。2016年5月国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，根据各领域、不同类型地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。合理的生态保护补偿标准至少包括：一是生态建设和保护的成本，如陕南生态保护的成本至少包括水源涵养区植被恢复、水土流失治理、污染防治、日常性管理支出等直接成本。二是因保护生态环境而损失的机会成本。三是生态保护的成效大小，如对江河源头地区和重要水源涵养区以水量、水质为基础进行补偿。陕南地区根据南水北调中线规划，丹江口水库年调水约95亿m3，若按照水资源费02元/m3的补偿标准，仅这一项一年应补偿水源区19亿元。同时补偿标准应随着经济发展进行动态调整。在生态环境恶劣、经济落后、贫困程度深的重要生态区，应该给予更高标准的补偿。在确定具体补偿标准时相关主体还要协商同意，才能真正得到较好执行。

3 拓展生态保护补偿资金来源渠道。生态保护补偿必须有足够、稳定的资金投入来支撑。一是积极争取国家对陕西省生态保护更多的转移支付。二是地方政府设立生态保护补偿专项资金，如生态受益地区每年按财政收入的一定比例提取生态补偿费，设立生态补偿专项资金，对生态保护地区进行补偿。三是国家应拓宽资源征税范围，向水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业，水资源用户，排放废弃物等主体征收生态环境资源税，作为生态保护补偿稳定的资金来源。四是鼓励社会捐助等社会资金投入。

（三）建立健全横向生态保护补偿机制

建立健全生态受益地区对生态保护地区的横向生态保护补偿机制。陕西省生态保护对全国、省内都有贡献，这就需要建立省际、省内生态受益区对省内生态环境建设者进行横向生态补偿。如省内“引汉济渭”调水工程的受益区——关中特别是西安市，对水资源调出区——陕南应按调水量、水质等给予生态保护补偿，该工程规划调水15亿m3，若按照水资源费02元/m3的补偿标准，仅这一项一年应补偿陕南水源区（主要是汉中市）3亿元。横向生态补偿的主体有明确的生态受益、生态服务主体，相关地方政府共同协商补偿标准和方式，上级政府应协调、推动生态建设区和受益区之间构建横向生态保护补偿机制。

采用多元化補偿方式。除了资金、物资等直接经济补偿外，生态保护补偿可以选择更合适、针对性更强的方式。如可以对生态保护地区采取扶持绿色产业发展、技术支持、人员培训、生态移民、改善基础设施等措施，提高生态保护区自我发展能力，使生态补偿地区经济、社会能够同步发展，缩小与发达地区的差距。

（四）建立有效的生态保护补偿监督奖惩机制

有效的生态保护补偿监督奖惩机制是实施生态保护补偿的重要保障。第一，构建科学的生态环境建设考核机制。首先，健全各级政府的生态环境建设考核评价体系，特别是以县域为单元，按照主体功能区规划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类，根据不同县域的主体功能定位建立差异化考核评价体系，分门别类进行考核。对重点开发区、限制开发区要加大生态环境考核比重；禁止开发区要突出生态环境考核，取消GDP考核。其次，健全考核方式，将上级部门考核、公众考核、专家考核、第三方评估有机结合，强化公众认可度，合理确定比重，综合考核，并将考核结果作为财政转移支付和干部任用奖惩的重要依据。最后，评价生态保护补偿的效益、补偿机制的适当性与合理性，对不合理的政策及时进行调整。第二，建立严格的生态环境建设奖惩机制。按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求，明确领导干部的环境建设和保护责任，不断完善责任追究制度体系。对不能达到生态环境指标要求的地方政府要进行通报批评，实行问责制；对违反有关生态环境保护法律法规和政策，不履行或不正确履行职责造成严重环境后果的领导干部，要终身追究其责任；对单位和个人损害生态环境的行为，要承担相应的责任；对生态环境造成严重后果的个人，要依法追究刑事责任；对生态环境建设做出贡献的主体，给予相应奖励和补偿。

（五）大力发展环境产权交易市场，吸引社会资本投入生态环境保护

充分发挥市场机制优势，逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿机制，让生态受益者直接参与到生态补偿中，才能更好地推进环境与经济、社会的可持续发展。这既可以拓宽生态补偿资金来源的渠道，又可以让社会力量参与生态保护，更有效地配置资源。一是进一步完善环境产权市场的交易规则、市场监管等环节，使得排污权、碳排放权、水权等环境产权能够进行市场合理定价。企业通过减排获得剩余排污权，在产权市场出售剩余排污权，这是对企业环保行为的补偿，提高了企业环境保护的积极性。二是政府通过政策引导，如减免税、贷款贴息、财政补贴等优惠政策，引导社会各方面力量积极研发、应用环保新技术，有效减少污染物、碳等排放量，减少水、矿产品等资源使用，推进生态环境保护。

参考文献：

[1]武卫政.渭河生态补偿开了个好头[N].人民日报，2012-04-05（20）.

[2]交易所概况[EB/OL].http：//wwwsxerexcom/JianJieasp.

[3]“辉煌‘十二五数字看环保”之绿色减排篇[N].陕西日报，2015-12-16（12）.

[4]李静.陕西生态文明建设步伐坚定[N]. 中国环境报，2016-02-02（07）.

[5]陕西省财政厅.保护天然林 建设绿色陕西[J].中国财政，2008，（11）.

[6]国务院关于完善退耕还林政策的通知[EB/OL]. http：//wwwforestrygovcn/main/3031/content-860180html.

[7]徐绍史.国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告[EB/OL].http：//wwwnpcgovcn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568htm.

[8]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013：54.