我国行政问责中价值理性缺失问题及其破解之道

邢振江++刘太刚++田黎

摘要：价值理性事关行政问责的公平性、民主性、公共性，影响问责的效率和效果。当前，我国行政问责中价值理性缺失问题还比较突出，直面现实，行政问责价值理性建构应着眼于增强问责的公平性、完善问责的民主性，提高问责的公共性和加强问责的伦理建设四个方面。

关键词：行政问责；价值理性；公正性；民主性；伦理建设

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）02-0013-06

2003年 “非典”事故中，某些行政人员的失职、过错、无为等行为，促使人们再次聚焦行政人员行政行为问责问题。近些年，行政问责在我国逐步实施，取得了良好的效果。然而，从问责在各种公共安全事件中的推进与实施的效果来看，还远远达不到当前要建设的公平公正、民主高效的现代公共行政管理的目标。这其中，由于对行政问责的伦理价值方面的认识还不到位，给问责的实施及其效果带来了一些不良的影响。因此，我们有必要从问责的价值理性方面来深入研究行政问责，努力实现行政问责制的不断发展和完善，以达到我们建立服务型、责任型政府的目标。

一、行政问责和价值理性相关理论概述

对于行政问责，学者们从不同的方面和层次作了探讨。宋涛指出，行政问责即指公务员对与其工作职责有关的工作绩效及社会效果负有责任，责任授权人有权对公务员就此开展质询活动，公务员对处理结果负承担相应责任的义务。[1]周亚越认为，行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。[2]我们认为，行政问责是指因行政系统中的领导者和行政工作人员在自身职责权限范围中，没有承担或正确承担自己的职责和履行相应的义务，导致行政相对人的合法权益受到侵害，而依法定程序对相关行政人员追究责任的行为。

就价值理性而言，德国社会学家马克思·韦伯提出了“工具理性”和“价值理性”的概念。他认为工具理性是指，“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动 ，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件或‘手段 ”。[3]31-32价值理性是指，“通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他形式的——自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动 ”。[3]32就我国目前的公共管理来看，对于价值理性的追求和重视比对工具理性的追求少得多。我们应该知道不注重价值理性的思考，忽视公共行政的民主性、公平性和公共性必然会导致公民的权益受到损害，影响国家和社会的安定团结。因此，我们应重视价值理性的思考和运用，使得价值理性的内涵和作用能够为公共行政服务。

价值理性在行政问责中的作用可归结为两点：其一，价值理性有利于强化责任主体的责任意识。价值理性能够使行政人员依据内心的道德标准作出合乎公共利益的行为，从而增强他们的责任精神和责任意识。行政人员了解和认识了价值理性的内涵，一方面能够在自己出现过错行为时，主动接受问责并承担责任；另一方面当所属组织及成员出现过错时，自己能够严格依法办事，维护制度的权威和公共的利益。其二，价值理性具有对法律责任的补位功能。公共管理中，法律可以对人们的思想和行为进行规范和调节，使他们能够依法办事、依法行政。但是我们知道法律并非万能，它也有自身的弱点和缺陷。世界上没有哪个国家的法律能够涉及所有领域中的任何事项、任何细节，由此法律出现了责任的“盲区”，降低了法律的作用。价值理性的思考和追求能够很好地对法律责任起到补充作用，从而使法律和道德共同发生应有的效用。

二、我国行政问责中价值理性不足问题分析

我国行政问责由于起步晚、发展快、对价值理性的重视程度还不够，导致在行政问责的运行过程中出现了一些问题，严重影响了问责的效率和效果，问责的公平性、民主性、公共性降低。因此，我们有必要从价值理性的角度对这些问题进行深入的剖析。

（一）行政问责中价值理性的公正性缺乏

1存在“情理问责”现象，影响问责的公正性。“情”是中国传统交往伦理的基础，传统社会人们的交往关系是由情与义组成的，“仁义礼智信”作为一种交往的特殊“情理”，是人们价值理性的重要组成部分。法律的高度概括性和稳定性，使之常常与“情理”的具体性和灵活性一起来调整社会关系。但在我国实际的问责实践中，出现了一些重视“情理问责”而忽视“法理问责”的现象。“情理问责”依据问责主体的个人主观好恶而为之，对出现重大事故的问责往往依靠个人主观价值判断进行问责，这不利于行政问责公平与正义的实现。“情理问责”是个人情绪化倾向的展现，由于行政组织的领导者具有较大的裁定权，他们可以利用手中的权力，依据自己的想法和意志，决定是否需要问责、问谁之责、问责的力度如何、应当承担何种责任。由此可见，我国的行政问责还存在一定的随意性和自主性。某些行政领导没有按照法律的明确规定对过错人员进行问责，使其承担应受惩罚，而是在适用的过程中出现情大于法、以情代法、避重就轻等现象，使得某些失职过错人员逃避了处罚。与此同时，当出现突发安全事故时，一些地方政府组织为了表示为民服务、以民为本的毅力和决心，在没有了解实际情况下就一律让过错人员承担责任，对他们的法律责任、道德责任和岗位责任不加区分，使得行政组织领导者和相关行政人员承担了一些原本不应承担的客观责任。这些责任追究不符合行政问责的基本要求，侵犯了被追究者作为公民所享有的工作权、财产权等合法权益。这样的情理问责，影响了问责的公平性和公正性。

2对问责的原则缺乏公正考量。目前，在问责的原则上也存在缺乏公正考量的现象。我国法律对行政人员失职过错责任进行了规定，即他们应该承担过错责任。然而在问责实践中，存在一些要求行政人员承担无过错影响责任的无理现象。即只要某官员在自己的职权范围内出现了严重事故或重大特大事件，在公众舆论的影响之下，不论该官员是否已经竭尽所能努力工作，也不论该事故或事件能否通过该官员的个人努力而避免，该官员都会被追究法律责任，并且往往会被要求引咎辞职或予以免职，以达到平息众怒的作用。而这种问责在安抚了事故或事件的受害者的同时，又制造出新的受害者。这种缺乏对官员的政绩、能力和尽职程度进行客观公正的考量而要求官员承担无过错责任的问责，对行政人员而言无疑是不公平的，也使行政问责欠缺公正性。同时，对某些官员的过错行为，处罚过程过于简单和粗暴，没有将该官员的过错行为和平时绩效结合起来进行考量，在對当事人施以惩戒时没有以当事人是否具有主观过错为前提，从而导致对过错官员的问责也缺乏公正考量，使问责的公正性欠缺。

3“重责人，轻责制”问责 ，导致问责公正性缺失。行政问责是对行政人员不良行政行为的合理追究，其目的不仅是对行政人员的失职过错行为追究责任，而且兼负发现制度本身所存问题的责任。当前的行政问责被简单理解为对过错失职人员的追究行为，重视追究个人责任而轻视对制度本身存在的弊端的检讨。选择“重责人，轻责制”的问责方式，存在诸多的弊端，一方面这样的问责方式对行政人员来说是极不公平的，忽视了对他们应有权益的保障；另一方面过度重视问责人就会轻视对问责制度本身的完善，使得政府管理制度方面的问题得不到很好解决和完善，从而导致某些行政官员为了自保而通过某些制度的漏洞将自己的责任下移或者直接摘除，这样就使得问责的公正性降低，问责的效果下降。

4回应式的问责方式，损害了问责的公正性。回应式问责，即在出现较大的安全事故或者公共事件后，政府迫于强大的公众压力而对行政人员进行问责的行为。当前我国对行政官员的问责，在很大程度上是对浮躁的网络舆论和情绪化的公众诉求的一种回应。这种回应式的问责方式，在某种程度上存在许多的问题，使得政府在没有认真考虑其他原因和条件的时候，忙于应对公众和媒体的要求，而忽视对问责实际情况的了解，促使网络舆论进一步升级，扩大公众对事件情绪化的诉求，进一步加剧网民对政府部门施压以求实现问责目的。如此既不利于政府调查了解实际情况，增加了掌握准确信息的难度，也不利于公众和媒体掌握正确的问责信息，没有真正实现问责的本意，从而损害了问责的公正性。

（二）行政问责中价值理性的民主性不完善

1侧重同体问责，忽视异体问责，损害问责的民主性。根据问责的主体和客体关系，行政问责可划分为同体问责与异体问责两种形式。同体问责指在行政机关系统内部对违法违规者进行问责，问责主体一般为公务人员的任免机关、上级机关或行政监察机关；异体问责则指来自行政机关系统之外的问责，既包括权力机关、司法机关等规范的问责主体，也包括新闻媒体、社会公众、民主党派等非规范的问责主体。[4]当前，我国普遍采用的是同体问责方式，不利于问责民主性的实现，容易引致一些官官相护、暗箱操作问题，特别是在组织上下级都有连带责任时，更难保证问责结果的公正性。 对“异体问责”的不重视，导致相关行政机关和党组织之间互相推诿、越权行为时有发生。另外，人大因为自身属性的限制，没能扮演好应有的角色，在问责运行中没能充分发挥其主动性，使得其监督作用没有得到很好的发挥。而政协、社会团体、公众和新闻媒介的监督作用由于某些原因的限制，也难以发挥。这种侧重同体问责、忽视异体问责的现象，极大地降低了公众参与问责的热情，损害了问责的民主性。

2等级问责制度不规范，降低了问责民主性。所谓等级问责，是指由“上问下责”和“下问上责”两者共同构成的一种等级问责形式。“上”指上级政府组织及其主要领导者，最高指国务院及其主要领导者；“下”指广大的群众和新闻媒体，也包括各级基层党委、政府及其工作人员。[5]所谓的“自上问下"是指由上级行政组织及其领导者依照法定程序对下级行政组织及其行政人员实施的行政问责行为；所谓“自下问上”，即人民群众和新闻媒体等依据法律法规的明确规定通过一定的程序对上级行政组织及其成员实行监督的行为。通过自上问下和自下问上能够全方位多层次地监督和检查我国的公共行政管理，从而更好地实现政府为民服务、以民为本的工作宗旨和工作理念。然而，我国现实的行政问责，往往注重“上问下责”而缺乏“下问上责”。一般来说，这样的启动方式容易陷入如下困境：对市级、县级、乡级行政主要负责人的监督，同级不敢监督，群众又监督不了，易出现“暗箱操作”现象。有的官员为回避责任，包庇下级，隐瞒重要信息，以权力手段压制新闻媒体的曝光；有的行政官员在承担责任时避重就轻，以引咎辞职、组织处理、行政处分来逃避应有责任；甚至有时会出现为保全主要责任人或者领导人，选择牺牲次要的责任人或者领导人的现象。这种缺乏“下问上责”的问责方式不利于行政问责“为民服务”的本意，同时缺乏广大人民群众参与的问责形式，导致问责的真实性、有效性和民主性降低。

（三）行政问责中价值理性的公共性欠缺

1动辄摘帽子问责，损害问责的公共性。当前我国的行政问责，在一些情绪化网民及媒体的推动下，问责行为差不多等同于要求该人员辞职或将其免职、撤职，从而导致某些地方（如山西）、某些岗位（如安监部门）的官员更替过快。[6]如此问责方式会增加国家对公共资源的成本投入。众所周知，国家行政官员都是经过一段时间培养而上岗的，特别是高级官员。直接免职、撤职等动辄摘帽子式问责，既没有认识到被问责人员的工作经验和工作能力也是国家的财富和宝贵的公共资源，也没有考虑到新上任官员在熟悉高风险工作时需要耗费大量时间和财政投入。可以说，这种情绪化的问责，已经背离了我国问责制度为民服务的本意，使问责行为不仅没有避免或减少公共资源的浪费，反而加剧了公共资源的浪费，最终损害了问责的公共性。

2对上级组织的绝对服从，影响问责的公共性。辨认自己对上级所承担的客观责任范围，通常被理解为一种忠诚问题。[7]行政官员不仅要对上级组织负责，承担他们指示的任务和责任，而且要秉承 “为民服务”的思想，对公民承担相应责任，这些都是作为一个行政人员不能推却的责任义务。然而，一旦这两者之间出现矛盾时，行政官员往往会在是否履行上级的错误指示还是维护公众的权利和义务上挣扎。毫无疑问，在伦理和道德的价值要求下，行政人员应该不执行上级的不正确指示而承担对公众的责任。然而在现实的生活中，当某地出现某些安全事故和重大突发事件时，大多数行政官员往往选择听从组织的计划和安排，对公众隐瞒事件的真相和问题的严重程度。因为对上级组织绝对服从，可以使行政官员避免承担某些不必要的风险。这种对于上级和组织的绝对服从行为，极大地损害了公众的利益，对我国行政问责实施极为不利。

（四）行政问责中价值理性的伦理建设有待加强

1问谁之责：德性伦理的欠缺。“问谁”指向行政问责的行为对象，是行政责任的承担者。由于行政权责关系模糊不清，在责任承担方面没有详细的规定，致使在追究具体责任事故时出现了无人可问的制度困境，这也为某些德性缺失的行政人员极力逃脱罪责创造了条件。“问谁之责”困境表现在出现了责任事故，对于哪个部门出了该问责的事，应该问谁的责，是承担直接还是间接责任，应该追究到哪一级，产生了追究的疑问。无人承担责任，既暴露出“无人可问”的制度困境，也暴露出了某些行政人员德性缺失的现实，从而陷入“无人担责”的德性困境。一般而言，道德高尚有理性的人，都能够以正确的道德准则和道德规范来约束自己，能够正确评判他人的是非对错。所以德性行政人往往能够积极地履行行政责任，即使出现“失误”产生了消极责任，也能够勇于承担，因而不会出现“有责无人担”的现象。而德性伦理缺失的行政人員则在行政过程中会做出一些消极的行政行为，当出现问题或者失误时他们会想尽各种办法逃脱罪责，从而导致“无人担责”的困境。

2何种问责：制度伦理的缺位。制度伦理指的是将伦理的各种要求通过制度化进行规范，从而使人们在工作中能够遵循相应的伦理制度。制度本身具备的道德规范性，使其在社会生活中不可或缺。然而，现实社会中没有一套制度体系能够涵盖所有领域，行政问责亦是如此，所以问责出现了一些“有问责之事，而无问责之法”的情况，即无法可依在所难免。尽管我国的政府部门一直在加大力度改进现有的法律法规，出台一些新的法律法规，但仍然无法满足实际的需要，即我国行政问责在实施过程中依然存在着问责制度不是很完善的问题。在日益增多的失责现象面前，由于制度伦理上的缺位，简单模糊套用现有制度的问责，会给某些责任人提供机会而逃避责任惩罚，这样也就失去了行政问责的效果。

三、我国行政问责中彰显价值理性的对策建言

（一）增强问责的公正性

1坚持制度和道德相结合的问责方式。道德和制度对行政问责都有其各自不同的作用和价值。价值理性中的道德为问责提供了内在动力，而制度则为问责提供了外部保护。在制度上，要落实责任，明确责任链条以便能够确保责任到人、责任到事，使得制度能够起到规范行政行为的效果。从道德来讲，道德内部有着“善”的意识，蕴含着伦理的意义和价值，存在着公正、民主的道德认识与评判，能够对人的行为起自我约束和控制的作用。只依靠制度或者道德是不会长久的，也是不可靠的，必须让二者有机结合起来，才能更好发挥它们各自的作用。因此，国家和社会应该不断加强价值理性道德的宣传教育、组织培训工作，引导行政人员加强自身的修养，通过对价值理性和道德文化的学习和宣传，增强行政人员的社会责任感，树立强烈的责任意识和为民服务意识。通过自我学习和教育起到对自身约束的作用，逐步养成行政官员自省、慎独的品格和习惯，从根本上把道德精神转化为内心的道德自律，促使他们能够保护制度和遵守制度，使自身的行政行为符合法律和道德的双重要求，减少潜在不良行为的出现和发生。用制度来强化道德的作用，用道德来支撑制度，才能实现两者的协调互动，通过道德和制度的双重约束，使问责实现公平性、公正性。

2实行过错与绩效相结合的问责制度，维护问责的公正性。就问责的方法和原则而言，所谓过错和绩效相结合，指在问责的时候，应该使问责当事人的主观过错与惩戒力度相适应。《行政机关公务员处分条例》规定，“给予行政机关公务员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应”。也就是，当某官員在自己的职权范围内出现了严重事故或重大特大事件时，应该根据行政人员的实际过错进行适当问责，而不是盲目回应公众的舆论，缺乏对该官员是否已经竭尽所能努力工作或该事故通过该官员的个人努力而减少了公共损失等方面的考察，不能一味要求过错人员引咎辞职或免职，否则对行政人员而言不公平。在实际行政问责过程中应对责任人的行政行为进行细分，明确规定行为的性质、过错的大小、情节轻重和对社会的危害程度，运用这些比较明确清晰的条件来决定对过错人员应实施什么样的惩罚。同时，对官员过错行为处罚时，应将该官员的过错行为和平时的绩效结合起来综合考量。政府组织要制定科学合理具有操作性的绩效考核制度，从“德、能、勤、绩”四个方面对行政人员进行全面的评价，并将考核的结果有效运用进来，实现考核结果与奖惩、工资、职务的有效结合，以此来监督、鼓舞和激励他们。坚持过错和绩效相结合的问责方法，可以做到奖罚分明，保证问责主体和相对人的权益，做到公正公平。

3采用责人与责制相结合的问责方法。行政问责的责人与责制相结合的问责方法，是在客观理性分析行政问责实施效果后探索出的一种新的方法。责人是对行政人员在公共行政管理中的过错行为实行个人责任追究的方法；责制即注重对于问责制度本身存在问题的研究。在实施行政问责时不应只简单责人，过分追究个人责任，而应当在追究个人责任的过程中，促使其改正错误，从而提高他们的办事效率和自身素质，进而改变政府的工作职能，实现为民服务。对于责制的问责形式，也不应简单停留于寻找问责制度本身存在的问题，而应当在行政人员的行政失职失责过程中寻找制度中存在的问题，进而对其不断完善和改进，使其真正提升行政人员对责任制度的认同感。责人与责制相结合，具体来说指在发生安全事故或者重大责任事故时，政府及其组织要追究相关行政人员的个人责任，保证过错人员得到相应的教育和惩罚，督促和警醒其他行政人员做事认真负责；同时检查和追究相关制度存在的不足，通过制度的改进弥补政府管理过程中存在的漏洞，达到问责制度的改进和完善。责人与责制达到了问责过程中目的与手段的结合，以此保证了问责的公平性和公正性。

4妥善回应公众的诉求，保证问责的公正性。对于公众向政府及其行政人员提出的正确合理的请求，政府应该给予及时的满足和回复，这是政府履行职责和责任行政的体现。政府应通过建立一定的回应机制，回应和满足公众参与政治生活的要求，通过回应民众要求，使得政府由独立行政，转变为为社会公众行政，民众也由此成为政府组织实现责任和提供服务的消费者，真正转变了政府和公民的角色，为行政问责奠定了良好的基础。同时还要更加完善回应性问责，从政府被动回应公众到积极主动地利用各种方法和渠道回应社会公民的要求。因此，对于公众情绪化问责，政府应该理性分析安全事故出现的原因，采取正确的应对措施，主动地将问责事件的经过、处理办法、后续的措施等向公众公开，给予民众充分的知情权，而不是采用为高级官员“摘帽子”这种不理性的问责方式，来回应网络舆论和民众诉求。只有政府做到理性看待行政问责，主动回应公众诉求，积极寻找妥善的方法和对策，采用正确的方式和程序向公众公开，才能保证问责的公正性。

（二）增强问责的民主性

1实现问责主体多元化，提高问责民主性。同体问责和异体问责各有其优点和长处，将两者结合起来共同作用于行政问责，能够很好地实现问责主体的多元化，以及内部民主和外部民主的多元有效结合。多元主体共同参与问责就是要发挥组织内部和外部两方面的监督作用，实现两者相互补充，相互制约。众所周知，如果从组织系统内部进行问责，虽然能够涵盖所有犯错误的行政人员，辐射面比较广，力度比较大，而且更加方便和快捷，但是也容易出现不够民主和公正的情况。所以，要把外部监督功能引入到问责活动中去，发挥人大、新闻媒体、社会大众的监督作用。首先，人大的监督活动最具有权威性，能够运用罢免权、质询权等权力在问责实践中起到很好的监督作用。事故发生后人大可以成立专门的调查委员会，对问责的事实和问责的人进行全面详细的调查分析，然后对他们进行问责。其次，增强新闻媒体监督问责功能。新闻媒体作为独特的监督媒体，他们的信息传播速度和影响公众思想、思维的速度非常快，他们的积极参与，对整个问责事件的追踪报道、评价和曝光，能够形成一种巨大的社会舆论压力，加快政府对问责事件的回应。同时，新闻媒体将广大民众的意见和建议收集起来，能够给问责事件的处理献计献策。最后，实现社会大众的问责。社会大众是我国最广大的人民群体，要想真正实现问责的民主化必须充分保障他们能够积极有效地行使自己的权利，因此必须建立起公众有效参与问责的程序和机制，使他们通过合法的程序和途径对政府及其行政人员的行为进行监督和问责。两种问责方式各有其优点和长处，因此我们应该将两种方法结合起来共同进行问责，提高多种主体共同参与的意识，增强问责的民主性。

2规范等级问责的方法，实现公民的有效参与。在行政问责过程中，公民参与行政问责是公民伦理觉醒的必然趋势，公民参与问责保证了问责的客观性和民主性。在“民本”理念的指导下实行“民意问责”的方式，可以将“自下问上”和“自上问下”相结合。“自上问下”中政府由于自身的属性，拥有法律规定的权力和完整的内部信息，可以通过法定的程序对某些行政失职过错人员进行处分，同时能够提醒和警告其他行政人员，从而避免类似事件的发生。“自下问上”即问责的发起者和推动者为人民大众。根据实践经验，下级对上级的监督形式主要是通过群众意见的形式来实现的，因此行政机关应多听取群众的意见和对问题的反映，把群众的意见收集起来，进行自我反思，并认真自查自纠。行政组织存在的突出问题，领导和成员身上存在的优点和缺点，群众最清楚和了解，也最有发言权，所以要广泛听取群众意见，对干部廉政勤政情况有比较正确、客观、全面的了解，能够及时发现和掌握存在的问题。人民群众的支持和参与对我国行政问责有着至关重要的作用。问责实践中要重视人民群众的参与监督和问责，在开展巡视检查、进行述职述廉、组织检查考核等方面，都应积极发挥群众的监督作用，要在广泛听取群众意见，尊重民意评价基础上积极开展工作，坚持做到以人民群众的根本利益为出发点和归宿。只有规范等级问责，将对上问责与对下问责有力结合起来，才能提高公众的责任意识和参与精神，才能更好地完善问责的民主性。

（三）提高问责的公共性

1采用惩罚和教育相结合的问责方式，减少公共资源的浪费。责任与义务、奖励与惩罚之间是互动性的，任何责任的追究不是单纯为了处罚过错人员或者组织而进行的，而是希望通过惩罚来告诫和警醒其他行政人员，让他们承担相应责任切实做到依法做事，认真工作。处罚和教育具有辩证性，不能过分强调哪一方面，否则都会产生相反效果。从公共利益和政府管理成本效益的角度来看，任何一个公职人员的成长都是经历过一番磨练的，通过不断的学习、培训和成长才获得其相应的职位。在问题不是特别严重的情况下，应以教育为主惩罚为辅，以保证资源的有效利用。因此，在實际的问责过程中应慎用“摘帽子”问责方式。对于岗位上任职时间比较短的官员、与事故或事件本身没有直接关系的官员，在要求其去职时更应当慎重考虑，尽量避免为回应网络舆论和平息民愤而匆忙作出将上述官员免职或令其辞职的决定。实行惩罚和教育相结合的问责方式，可避免行政人员更替过快，一方面有利于减少政府在培养合格行政人员方面的成本支出，另一方面也有利于保持政府工作的连续性和稳定性，避免因行政人员的更替而导致的效率损耗。说服教育的作用是有限的，因此只能在一定的范围内使用。对于那些屡教不改的行政人员，说服教育起不了任何效果，就要对违法的行为人给予一定的惩罚。行政问责应将惩罚与教育相结合加以运用，减少公共资源浪费，以提高问责的公共性。

2转变角色，树立“以民为本”的工作意识。生活中，每个人必然会担负不同的角色，承担不同的责任，作为服务公众的行政人员也不例外。行政人员由于身负特定的职业角色而承担了特定的职责，但是由于承担多重角色，导致了其责任和义务的交叉和重叠，致使他们在实际工作中有时不得不实施违背某些职责的行为。如当某地出现某安全事故和重大突发事件时，行政官员履行自己的责任选择将事件向上级报告，是他作为行政人员的职责；然而他在选择对上级负责，听从上级安排时，选择将安全事故的真相和问题的严重程度对公众隐瞒，这是行政人员不履行自己责任和义务，追求个人私利的表现，如此导致公共权力信任危机，造成公共资源的浪费。这时其就没有很好地扮演公民角色，承担相应的责任。一个公共行政人员如果要负责地行为，就必须维护两种角色并为之服务，使它们能够很好地融合起来。所以行政人员要认真审视、澄清和定义自己的角色，履行自己相应的责任和承担应尽的义务，树立以民为本、为民服务的工作意识和态度。行政权力来源于人民群众，服务于人民群众。因此，对行政人员责任意识和服务意识的培养就显得十分重要。具体来说，行政责任人应该遵守一定的道德标准和道德规范，一方面要树立忠于人民的意志。从行政工作的本质和目的来说，就是为了人民，更好服务人民，忠于人民群众的意志和公共利益是他们应尽的职责，也是他们对社会应负的责任。另一方面要培养牺牲精神。行政人员在日常的行政工作中，如果出现自身利益与人民利益、公共利益冲突时，要舍小家保大家，勇于奉献，真正做到人民的利益高于一切。树立行政人员“为民服务”的工作观念，能够极大实现问责的公共价值，满足问责的公共利益，提高问责的公共性。

（四）加强问责的伦理建设

1塑造德性行政人。德性是一种高尚的品质，以它为中心和出发点的伦理称之为德性伦理，需要人们在不断实践过程中加以实现。德性是一种社会基本准则，是人们内在心理的外在表现，拓展到公共行政领域，又可将其看作是行政主体在道德规范行为中所必须遵循的一种道德品质。作为一个有道德责任的行政人员，应该时刻遵循社会道德准则，并在其过程中不断充实自己和完善自己。表现在公共行政中，当行政行为缺乏相应的法律规定，即问责出现责任 “盲区”时，比如对违反了道义责任却尚未触犯法律的行政行为的追究，这时行政人员就可以借助价值理性对内心道德的指导，明确自己的责任和义务，并以行政道德价值为基本价值取向，充分发挥自己的职业道德，实现社会公共性价值。塑造德性的行政人对问责显得尤其重要，德性行政人使行政人员更多追求内在的精神价值。培育德性行政人，可以从社会和个人两方面进行塑造。社会方面，我们可以通过社会的宣传和教育来形成一个良性的德性环境，让这个环境来影响和感染社会中的每一个人，使人们能够将外在的道德规范和德性准则转化为行政人员自身的内在品德。同时加强对全社会人员的道德培养和道德精神教育，使尊重道德能够渗透到社会活动的方方面面。个人方面，即行政人的自我品德培养，指行政人主动将外在道德规范转化为自己内在的品德。行政人员通过经常对自己进行检查与反省，能够看出人们的认识与行为是否符合道德原则和规范，了解指导行为的法则，熟悉行为正当与否的标准，掌握行为选择中的“应当如何”，以此对行政实践中自己行为进行理性分析，作出契合行政目的的选择，做出合乎道德的行为。只有塑造德性的行政人，才能很好地化解“问谁之责”的困境。

2建设制度伦理。制度伦理与德性伦理存在本质区别，德性伦理从内部为问责提供了内在压力，而制度伦理则主要从外部为问责提供规范的法律，保证问责的实施。公共行政管理中，法律责任是规范和调节行政行为的依据，也是依法行政的方向所指。我们都知道“金无赤足，人无完人”，人们的道德品质由于固有的局限，所以完全认识这个世界是不可能的，因此行政人员在工作时也有可能会出现失误。所以道德和良心必須通过制度的保障才能发挥作用，如果没有制度的约束和保证，再好的道德体系也难以发挥其作用。因此，我们就有必要进行制度伦理建设，以使人们的行为能够依法进行。首先，问责制度建立时应考虑各个方面、各个层次的要求，不能过于偏重哪一方或忽视另一方的利益和要求，力求真正建立一个全面系统的、具有可操作性的制度。其次，进行制度的伦理化。制度的建立不能光考虑它的权威性、严肃性等刚性化的规则，也要将公正、平等、合理、民主等人性化的要求融入到制度的建立中去，兼顾两者而建立起来的制度既有制的规定性，又能很好地体现人文关怀，如此才能更好地发挥它的功用，才能让人们从心底里尊重它、信服它，并在社会生活实践中遵循它。最后，要实现问责伦理的制度化。制度的建立必须根植于现实的土壤，制度来源于社会生活，并为社会服务，制度的内容当然也是如此。将社会中人们的各种伦理要求和行为作为制度的内容，并用相关的法律法规进行规范和固定，是对制度内容很好的补充。用法律的形式将道德的要求表现出来，让人们明白应当如何、不能怎样，可方便人们对这些制度内容很好地执行和遵守。这就是我们通常所说的制度伦理，只有建设好制度伦理，才能从根本上化解行政问责中的“如何问责”难题。

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【责任编辑：张亚茹】