治理理论视角下公民参与政府购买公共服务研究

李洪山++范思阳

摘要：随着治理理念的不断深化和发展，我国政府将公民参与引入到政府购买公共管理的过程中，然而政府也面临着如何提高公民参与的有效度和参与度的问题。以参与保障为基础，结合参与主体、参与方式、参与形式、参与程度、参与评估五大参与维度，本文构建了公民参与政府购买公共服务模型，从公民参与必要性到纠偏，将公民参与融入到政府购买公共服务的全过程，为公民有效参与及提高公民参与度提供了新的研究思路和框架。

关键词：公共治理；政府购买公共服务；公民参与；有效性；制度建设

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）02-0009-05

引言

在以传统官僚制为核心的行政管理模式中，公共管理的主体与客体被严格划分，且管理主体相对于客体拥有绝对的权力。随着20世纪70年代初全球石油危机的爆发，西方发达国家经济跌入谷底，政府为求生存纷纷进行改革，许多国家转向以“经济、效率、效能”为目标的管理改革运动，公共治理理论作为一种新的处理公共事务的方式在国家与社会权力分配过程中兴起。国家不再是唯一的公共服务提供者，企业、社会组织可以积极参与公共服务供给，形成了多方参与、共担风险的格局。在公共治理主体由一元向多元转变的大背景下，政府与市场、社会等形成的契约、合作关系在公共事务方面的范围日益扩大，近些年政府向社会力量购买公共服务以其提高效率和节约成本的做法已为许多国家推崇。在我国，政府购买公共服务也成为转变政府职能、简政放权的重要环节，特别是在十八届三中全会后，“国家治理体系”“政府治理能力”等治理理论的提出，为我国公民参与公共治理提供了理论支撑。

20 世纪六七十年代，在政府和市场相继失效的大背景下，公民参与的浪潮开始兴起。公共治理主体由一元向多元的转变并不是单纯地吸纳、接收公民的意见与建议，而是使公民作为治理的主体与政府共同参与到公共治理活动中去。公民作为公共服务的接收者是整个过程的出发点和落脚点，作为公共治理活动的参与者，也必须肩负起监管和反馈的责任和义务。现阶段我国政府购买公共服务正呈现方兴未艾之势，但公民在政府购买公共服务过程的参与缺失、参与无效、参与无序等问题仍然显著。只有公民有效地参与到这个过程中，政府提供的公共服务才会是真正顺应民意、符合民心的服务，才能是高质量、高效率的服务。

一、我国政府购买公共服务中公民参与存在的问题

目前，政府购买公共服务在我国的发展正呈现方兴未艾之势，但公民作为政府购买公共服务过程的主体之一在该过程中仍存在参与缺失、参与无效、参与无序等问题，致使公民未能充分发挥作用、承担相应责任。

1公民参与缺失。目前，我国一些学者已经意识到公民参与在政府购买公共服务过程中的重要性，但在购买服务的实际操作过程中则没能或极少引入公民参与。由于缺乏公民参与政府购买公共服务的系统性框架，在购买服务之前的公民需求调查及购买服务之后的公民意见反馈也大多流于形式，这就导致公民参与在该过程中没有发挥相应的作用，公民也没能承担相应责任。首先，一些政府部门仅仅将公民视为公共服务的简单接收者，还没有意识到公民在政府购买公共服务过程中的主体作用，很少让公民参与其中；其次，公民参与意识不高，主动性不够，缺少相应的责任意识，使得即使在政府动员的情况下，一部分公民也不愿意参与到政府购买公共服务的过程中；最后，缺乏公民参与到政府购买公共服务方面的制度支持，且缺少相应的将公民参与与政府购买公共服务过程相结合的系统，使得公民参与无法贯穿到政府购买的全过程。

2公民参与无效。在鼓励公民参与到政府购买公共服务的过程中时，也要强调公民的有效参与。无效参与不仅无法真正发挥公民的作用，也提高了政府的成本，不利于政府购买公共服务系统形成上升机制。目前仍存在在政府购买特定领域公共服务时，公民由于专业素质的缺失而导致无法有效参与；且由于缺少特定的公民参与政府购买公共服务的专业系统，使得公民参与无序且不能完全發挥其作用；政府在购买公共服务信息发布环节也存在一定缺失，信息不对称或难以获得导致公民无法准确理解政策，也很难使其有效地参与其中。

3公民参与无序。公民参与的无序状态不仅体现在参与程序的不规范，同时也体现在公民参与机制的不健全。现阶段大部分有关我国公民参与政府购买公共服务的制度都只是原则性的规定，缺少对参与过程程序性及技术性的具体设计。在政府购买公共服务的过程中，何时需要公民参与，怎样进行公民参与，都需要有明确的规定，这样才能使公民有序地参与到该过程。同时，缺少相应的系统框架将公民参与过程与政府购买公共服务过程有机结合起来，由于公民参与的无规律性，只有存在相应的系统模型和机制保障，才能在公民希望进行参与时能及时且规范地找到参与方式及参与途径。

二、公民参与政府购买公共服务模型的构建

从上述分析中可以看出，目前我国政府购买公共服务中公民参与还存在诸多问题，但大部分学者的相关研究仍处在理论探讨阶段，缺乏建构系统性模型为公民参与到政府购买公共服务提供技术与方法的支持。本文试图在治理理论视角下构建公民参与政府购买公共服务模型，为我国公民有效参与政府购买公共服务提供系统的框架及体系。

1模型构建的基本原则。公共治理理论的提出标志着传统意义上的政府职能定位发生了变化，也打破了公共责任完全由政府承担的惯性思维。政府不再是公共事务唯一的参与者，市场和公民也参与进来，共同合作达成公共目标。从上述分析中可以得出，公民参与政府购买公共服务模型在构建时应遵循以下原则：第一，强调公共权力多元性。政府虽然是购买公共服务的核心，但社会力量与公民的参与也必不可少，在多元治理的模式下，特别是在政府购买公共服务的过程中，在强调政府核心地位的同时，只有三方共担责任且厘清责任边界，才能促进政府购买公共服务进一步发展。第二，强调公民参与有效性，这是公民参与政府购买公共服务的根本原则。在政府购买公共服务的过程中，什么时候需要公民参与、哪些公民可以参与、怎样进行公民参与等都是为了回答公民如何有效参与的问题，只有实现公民的有效参与，才能真正保证公共服务的质量和效率。第三，强调各类主体的回应性。在政府购买公共服务的系统中，政府需及时对公民参与情况进行反馈，首先需要就公民提出异议的情况给予回应，其次要接受其监督，对公民回应的及时性及重视程度不仅影响着公民参与的主动性与积极性，也影响着政府购买公共服务系统的完善和改进。

2模型构建的基础框架。根据目前我国公民参与政府购买公共服务问题分析及模型构建的原则，笔者选择了托马斯的公民有效决策模型和刘红岩的公共决策有效参与模型作为模型构建的基础框架。

上世纪60年代中期，在美国兴起了新公民参与运动，当时公民投身于公共服务，积极展示公民资格，以主人翁的姿态直接参与到社会治理活动中，加快了自主管理能力的民主治理进程。但随着公共事务管理的日趋复杂，公民参与过程暴露出一些问题。约翰·托马斯认为应客观、理性、全面地研究公民参与问题，除了研究公民参与的重要性，也应尝试解决公民参与有效性等实际问题。托马斯在公民参与领域进行了大量的研究与调查，构建了公民参与有效决策模型，该模型完善了公共管理研究领域，为此后的研究学者提供了研究框架。首先，托马斯对公民参与适宜度进行了界定，认为“公民参与适宜度取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制”，一些公共政策问题需要更多地满足决策质量要求，而另一些公共政策问题则更看重公民对政策的可接受程度。其次，托马斯以七个问题明确公民参与的范围、程度和频率，提出五种公众参与模型，公共治理者可以根据公共决策的性质在这个模型中选择适合的公民参与途径，具体如图1。

1234567决策质量要求是什么？政府有充足的信息吗？问题是否结构化？公民接受性是决策执行必须的吗？谁是相关公众？相关公众与公共管理机构目标是否一致？在选择解决方案时，相关公众存在冲突吗？图1公民参与有效决策模型

注：A0=自主式管理决策， A1=改良式自主管理决策， A2=分散式公民协商决策， A3=整体式公民协商决策， A4=公共决策托马斯的公民参与有效决策模型对公民在参与公共管理者制定及执行公共政策的过程中的范围及参与形式的选择提供了操作方法，为公共政策制定者提供了将公民参与与公共政策结合的思考框架。虽并没有就“公众应该如何有效参与”的问题给出建议，但仍为公民参与政府购买公共服务模型的构建提供基础依据及完善空间。

总体来看，托马斯所构建的公民参与有效决策模型在众多公民参与研究模型中有一定的开创性，且在此后的公民参与研究领域成为基础性模型，为学者们进一步进行深入研究提供了理论基础，但在国情不同的背景下公民参与的具体形式和发展阶段仍存在不一致的情况。国内很多学者认为托马斯的公民有效决策模型能够顺利实施的前提或者蕴含的前提是完全负责的政府及积极参与公共事务的公民，然而现阶段我国的公民参与并不具备这样的条件。目前，我国公民参与公共事务的管理活动也随着我国民主政治的快速发展而逐渐增多，然而和西方一些国家相比还是有一定差距。

结合我国实际国情，学者刘红岩在托马斯的公民参与有效决策模型的基础上对该模型进行了本土化重构，构建了公共决策有效参与模型，如图2所示。该模型以实现公民有效参与和解决参与过程的实际问题为原则，从内容、方式、程度、结果四个层面分析公民参与的有效性。从是否需要引入公民参与为起点到纠偏结束，将公民参与的必要性、范围、形式、程度和保障的公民参与过程与政策制定、执行与评估等决策阶段相结合。刘红岩认为该模型是一个可循环、不断修正、不断更新的动态模型，该模型也为公民参与政府购买公共服务模型的构建提供了重要思路。

图2公共决策有效参与模型管理学家西蒙曾说“管理即决策”，看决策过程就可对管理过程可见一斑。托马斯的公民有效决策模型为政府购买公共服务过程中公民参与模型的构建提供了基础框架和理论依据，刘红岩的公共决策有效参与模型为政府购买公共服务过程中公民参与模型的构建提供了本土化的研究基础。

3公民参与政府购买公共服务模型的构建。从上述对托马斯的公民有效决策模型和刘红岩的公共决策有效参与模型的分析可以看出，政府购买公共服务中的公民参与与公共决策中的公民参与在参与主体、參与形式等方面本同末离，由于政府购买公共服务的特殊性，在服务实施的阶段公民也有可能重新界定需求以及就服务提供的质量和效率向政府进行反馈，因此，本文以托马斯的公民有效决策模型及刘红岩的本土化模型为基础，构建了公民参与政府购买公共服务模型。该模型参考我国公民参与政府购买公共服务的具体情况，从是否有必要引入公民参与开始，将政府购买公共服务的全过程（明确需求、制定决策、服务实施、评估反馈）与公民参与维度相结合，用制度保障参与主体、参与方式、参与形式、参与程度、参与评估等五大参与维度顺利进行，从公民参与的必要性开始，直至纠偏结束，在原有模型的基础上进行重新构建，形成公民参与政府购买公共服务模型，具体见图3及表1。

4公民参与要素解析。托马斯构建的公民有效参与决策模型的背后是发达国家一整套完善的制度性保障，然而我国公民政治参与的缺失不应只从参与过程入手，其根本原因在于制度的不完善。上述模型中，公民参与的参与保障是制度性保障，也是参与的基础环境。政府购买公共服务的过程在参与的制度保障环境下运行，形成公民参与政府购买公共服务系统，公民参与到这个系统中，需要结合五大维度，包括参与主体、参与方式、参与形式、参与程度、参与评估等，从而实现公民的有效参与。

参与主体是指依据法律程序参与到政府购买公共服务过程中的个体或群体，主要包括公民、专家、中介机构等。参与方式包括主动型参与和政府动员性参与，即公民参与到政府购买公共服务过程中是主动了解政策信息，积极参与监督、反馈等环节，以主人翁的姿态承担相应责任义务；还是政府工作人员要求公民在调研、反馈等环节承担责任条件下参与到政府购买公共服务的过程。参与形式包括传统参与形式和当代参与形式，主要指公民参与的途径与渠道，主要包括听证会、座谈会、公开征求意见、网络论坛等方式。参与程度包括参与的广度和深度，参与的广度一方面指参与的公众广泛度，另一方面指公民参与的政府购买的公共服务的过程的广泛度；参与的深度指公民参与的层次及参与的充分度，公众参与的环节越多、范围越广，公众参与政府购买公共服务就越深入，而公众参与的深入程度决定了公众是否对整个购买过程的了解和知情、是否能在政府购买公共服务的各个环节发挥作用、是否对政府购买公共服务的现状和将来有进一步的认识。参与评估指公民的参与在多大程度上影响了政府购买公共服务的质量和效率。

5公民参与政府购买公共服务模型评析。模型中五个维度与政府购买公共服务流程相契合，进而提升公民参与的有效性。首先，政府购买公共服务分为四个阶段，在明确需求阶段需要参与主体的积极参与，充分向政府表达自身需求，这是政府购买公共服务的出发点；在制定决策阶段，公民通过相应参与形式及途径参与其中，最终制定购买决策；在公共服务实施阶段，公民可就发生的问题及时向政府反映，及时纠偏，避免实施的服务偏离最初设定的目标；在评估阶段，公民应就该次公共服务的提供状况及时向政府进行反馈，反馈结果将作为政府再次购买公共服务的依据，政府也应该评估公民在此次参与中是否积极承担责任，参与效果是否达成等问题。其次，在治理理论深入发展的背景下，公民参与到政府购买公共服务将极大促进政府科学决策、民主决策，公民参与通过模型系统输入输出，也将提高公共服务供给的质量和效率。再次，参与评估是该系统的评估与反馈环节，是公民参与质量和公共服务供给质量的提升机制，但评估与反馈不仅仅停留在公共服务提供后，在服务实施的过程中，公民也可以及时向政府反馈信息，以保证公共服务的提供不偏离预期。最后，参与保障作为参与环境，也是公民参与政府购买公共服务全过程的大背景，是各参与维度共享的制度性保障，如信息制度披露制度、听证会制度等，是该系统可以正常运转的基础性也是全局性保障。

公民参与政府购买公共服务模型以参与保障为基础，结合五大参与维度，从公民参与必要性到纠偏，将公民参与融入到政府购买公共服务的全过程，为公民参与有效度及提高公民参与度提供研究框架。

三、提高政府购买公共服务中公众参与有效度的保障措施

基于模型的构建及对我国现阶段公民参与政府购买公共服务问题的分析，笔者认为，提高政府购买公共服务中公众参与有效度还需从以下几个方面入手。

1科学界定参与主体范围，提高参与主体能力。公民参与政府购买公共服务模型强调公民参与的有效性，然而参与主体范围不清、能力素质不够等情况都会影响到公民参与的效果。政府购买公共服务虽涉及到公民的切身利益，但仍具有一定的专业性，这就对参与到政府购买公共服务过程中的公民的范围及其素质与能力有一定要求。在参与主体的公民范围界定方面，首先应包括接受公共服务的公民代表；其次，应是与本次实施的服务领域相关的专家学者；最后包括社会团体、媒体等相关主体。对于参与到政府购买公共服务过程中的公民而言，首先应具备相应个人素质和综合能力，如表达能力、沟通能力、判断能力等；在政府购买特殊的公共服务时，参与者还需要具备相关的专业素养；公民在参与到政府购买公共服务过程中也应具备相应的政治素养。这些公民参与所需要具备的素质，不仅应靠公民自身的学习获得，政府也应加强公民教育，通过完善家庭教育、学校教育和社会教育机制来培养公民的政治素养和综合素质，从而提高公民参与政府购买公共服务的能力，实现公民的有效参与。

2增强公民责任意识，提高公民参与积极性。在政府购买公共服务的过程中，公民的意见和建议是检验公共服务提供效果的标准，公民应以主人翁而不是旁观者的身份积极参与到政府购买公共服务的过程中，只有增强公民的责任意识，才能真正提高公民参与政府购买公共服务的有效度。公民责任意识的培养需要政府的引导，首先应积极营造社会环境，加强社会主义核心价值观的引导，营造参与型政治文化环境，发挥社会舆论的导向作用，积极开展公民责任意识的宣传教育活动，通过引导和教化，让人们形成一定的责任意识，在潜移默化之中形成良好的政治参与意识；其次应完善和落实各项责任制度，把责、权、利联系起来，这有利于增强人们的责任意识，有助于政府购买公共服务的过程中公民参与度的提高，也有助于实现有效参与。

3强化参与评估，及时反馈纠偏。参与评估与反馈是公民参与政府购买公共服务过程的重要环节，全方位的评估可以及时地发现公民参与对政府购买公共服务的影响，根据评估结果，及时修正偏离预定目标的部分，不断完善和改进公众参与模型。及时全面的评估与反馈不仅是对公民参与政府购买公共服务效果的检验，也是对参与过程的经验总结，同时使整个参与过程形成闭环。参与评估与反馈的缺失不仅会使公民因参与而没得到回应而降低参与的积极性，也会使公民参与系统无法形成高质量参与的上升机制。因此，要强化参与评估与反馈机制，首先政府要意识到评估与反馈的重要性，只有根据评估结果，科学地纠正偏差，才能保障公民的参与质量，实现公民的有效参与；其次要开展全方位的评估，而不仅仅是事后评估，也要做好事前评估和事中评估，全方位的評估能够及时、快速地发现问题，节约纠偏成本，提高纠偏效率，可以不断完善和修正模型，也更能激励公民充分发挥自己的作用，积极参与到政府购买公共服务的过程中。

4加强制度建设，健全参与保障。目前我国在公民参与政府购买公共服务领域存在制度保障缺失、程序保障缺失、技术保障缺失等问题，为增强公民参与效果，应重点完善政府购买公共服务领域的参与保障机制。首先，要构建参与的问责机制。为了保障公民参与模型的有效进行，需要构建相应的问责机制和奖惩机制。在公民参与到政府购买公共服务的过程中，要及时评估，根据评估结果进行纠偏，对于使公民参与系统及政府购买公共服务偏离预定目标的因素，要及时追究相关者的责任，并予以相应惩罚。其次，拓宽公民参与渠道，完善社情民意反映制度、社会听证制度、信访制度、专家咨询制度等制度，健全公民参与平台，不仅要让公民有意识参与到政府购买公共服务中，也应让其有路径可循，有制度可依。最后，用法律法规规范公民参与的程序，在充分尊重法律赋予公民的权利的基础上，对公参与的途径和程序进行相应规范，使公民参与制度化、规范化、程序化。

公众参与政府购买公共服务模型通过完善参与保障及五大参与维度，为提高公民参与有效度及提高政府购买公共服务的质量和效率提供了一个思路。然而，由于缺乏数据支持，本文构建的公众参与政府购买公共服务模型仍处于理论探索阶段，希望该模型随着我国公民参与的不断深入及政府购买公共服务的不断发展而继续完善和拓展。

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