刍论我国国家治理体系的优化

摘要：转型中国的国家治理体系是一个关涉政治、经济、文化、社会等的复杂系统，是由政府、市场、公民社会等多元主体所共同构成的一个整体。实现国家治理体系优化的关键在于合理界定政府、市场、公民社会之间的行为边界。在系统整体论的分析视阈下，政府治理系统、市场治理系统和公民社会治理系统构成国家治理体系这个整体系统的各个子系统。有为政府、有效市场和有机社会分别是三个子系统的理想模式，三个子系统本身的优化以及相互之间的良性互动是实现我国国家治理体系优化这一目标的可行路径。

关键词：国家治理体系；优化；系统整体观；整体功能

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）02-0019-06

基金项目：国家社会科学基金重点项目“提高政策效能与地方政府公共政策执行力研究”（ 11AZZ004）。

作者简介：王亚茹（1993-），女，山东淄博人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2015级硕士研究生，研究方向：公共政策分析。 自国家治理体系进入学者的视野以来，学术界关于该问题的理解和阐释众说纷纭。学者们主要就国家治理體系的基本内涵、构成要素、衡量依据以及优化策略等方面进行论析，观点难免产生分歧。如何建构一个兼容性的分析框架，以消除或缓和学术观点的对立和冲突，对国家治理体系的优化与良性发展具有重大意义。由此，本文拟从系统整体观的视阈出发，将国家治理体系作为一个完整的系统加以考量，探究其内部构成主体及其各主体之间的相互关系及有机整合，以期丰富和完善国家治理体系的研究。

一、问题的提出

关于国家治理体系的内涵，有学者从制度构成的视角将国家治理体系视为一个涵盖经济、政治、文化等制度在内的综合性制度体系。何增科认为，国家治理体系包括我国的根本政治制度和基本政治制度，中国特色社会主义法律体系、基本经济制度，以及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的制度安排、体制机制四个方面。[1]与之相类似的，周平提出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[2]俞可平从政治学的角度强调国家治理体系可分为政府治理、市场治理和社会治理，认为国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，即国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。[3]

还有学者将国家治理体系看作是一个涉及主客体、各层级、各领域之间相互影响的复杂系统。燕继荣用系统分析的方法来解释国家治理体系的运作过程，包括利益诉求的输入、决策以及政策的输出。通过完善这一过程，可以体现治理的法制化、科学化和民主原则等。[4]部分学者则聚焦于治理主体与客体的多元互动。蔡文成指出，国家治理体系是主体和客体相融合的多元系统。它是某种纵向和横向互动的立体系统，打破集权国家自上而下模式的单向度运动，形成一个立体的网络治理体系；国家治理体系是宏观和微观相结合的综合系统；国家治理体系是动态与静态相统一的发展系统，超越传统国家体制僵化封闭的制度惯性。[5]郭强认为，现代国家治理的基本特色就是多主体、多客体。国家治理体系，就是打破国家治理上的主体割裂、客体割裂，特别是领域割裂、部门割裂、上下割裂、地域割裂、阶层割裂、职业割裂、民族割裂等，实现政权、政党、企业、社会组织、媒体等等主体的分工合作，各司其职，协调配合；实现各层级权责匹配，实现各领域多面一体，整体观照、综合治理，实现主客体之间系统耦合。[6]宣晓伟基于社会分工理论探赜国家治理体系的价值理念与制度设计。他指出，国家治理体系是一国在其自身文化传统和价值观念目标影响下，为治理国家所采取的一系列政治、经济等制度安排和具体技术手段的综合体系。[7]

就国家治理体系的优化这一命题而言，学界存在三种比较有代表性的观点：其一，江必新、吴德惠、唐皇凤等学者基于制度优化的视野探究国家治理体系的优化路径。其中，江必新将制度优化作为国家治理体系现代化的目标之一，认为实现国家治理现代化的过程就是逐步实现国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化的过程。[8]在江必新的论证思路基础上，吴德惠又强调了国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家的重要性。[9]唐皇凤将制度优化进行了明确的划分，即治理主体多层化、多元化；治理制度理性化；治理结构分权化、网络化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化与治理技术现代化。[10]其二，辛向阳、竹立家等学者从价值追求的视阈出发来考察国家治理体系的优化问题。辛向阳指出，优化国家治理体系不仅要着眼于符合时代潮流的基本制度，还应强调国家治理的组织架构应以现代化治理理念为基本价值取向；此外，国家治理体系的外设氛围应是廉洁的、风气纯正的。[11]竹立家推崇的是法治与民主的价值理念，他认为一个成熟理性的国家治理体系，根本上将是一个政府职能合理规范，政府权力边界明确，公共权力不错位、缺位或越位的科学而严谨的治理范式；是一个严格按照依法治国原则而运行的规则治理体系；是一个依据人民民主原则的具有合法性的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系。[12]其三，何增科、魏志勋等学者从治理主体的角度探究国家治理体系的优化。何增科等认为现代国家治理体系建立的基本前提是国家与社会的二元对立，在此基础之上出现了各类治理主体的专业分工，与此同时，政党、政府、市场、社会等多元主体的潜能得到充分发挥，各主体间的协商沟通网络高度发达。[4]与何增科对多元治理主体的强调不同的是，魏志勋认为国家治理体系的优化应始终以政府为权威主体，指出优化国家治理体系的实质上是行政体系的自我重造，其直接目标即是增强政府的治理能力。[13]

就当前学界研究成果来看，我们认为国家治理体系作为一个完整的系统整体，不仅需要制度设计等宏观层面的研究，同样也需要对作为治理主体的政府、市场、公民社会等微观层面进行深入研究。目前学界对国家治理体系及优化的研究主要从国家治理宏观层面、顶层制度设计等方面进行，而对于相关治理主体诸如政府、市场、公民社会等如何增进治理优化，如何从系统整体观的视阈来阐释治理主体的优化重组以实现整体功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我国政治体制改革的实践而言，改革开放以来，国家治理体系从原有的“全能性政府”的一元治理主体向多元治理主体转变，但是随着经济的发展和社会主体的分工，各个治理主体都有自己的利益诉求和追求自身利益的动机，那么国家治理很容易出现“碎片化治理”。各治理主体的作用力和着力点不一致，无疑会造成国家治理的恶性状态；同时各主体功能领域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的现象仍然普遍存在。因此，笔者认为现代国家治理体系的各个层面和各个主体应该构建为一个有机整体，通过实现整体功能的最大化来增进国家治理体系的优化。

二、系统整体观的方法论意义

系统整体观是系统科学的重要观点之一，贝塔朗菲（Bertalanffy）在创立系统科学的过程中，对其也进行了研究和探讨。在他看来，新生的生命科学、行为科学和社会科学的发展中到处都冒出了有机体和组织性的问题，“因此现代科学提出的一个基本问题就是关于组织的一般理论”。[14]他把整体性作为组织系统的核心性质，“复杂现象大于因果链的孤立属性的简单总和，解释这些现象不仅需要通过其构成部分，还要研究各部分之间联系的总和。有联系的事物的总和，可以看成具有特殊的整体水平的功能和属性的系统”。[15]也就是说任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或者简单相加，系统整体功能是组成系统的各个要素在孤立状态下所没有的特质。为了更为深入地理解系统整体论的内容，我们可以将它与相关理论进行对比，如结构功能理论等等。

结构功能理论的基本信条是，社会惯例和社会制度都可以从它们在维持更大的社会体系中发挥功能的角度进行阐释。结构功能主义学派从结构与功能以及二者的相互联系出发，深入分析了有关社会系统的一系列重要理論问题。结构功能理论认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个组成部分以其有序的方式相互联结，并对社会整体发挥其相应的功能。此外，社会整体的存在处于平衡状态之中，其各组成部分虽然发生变化，但经过自我调节与整合，仍会趋于新的平衡。结构功能学派最具代表性的学者是美国社会学家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看来，社会系统之所以能够保证自身的存续，应归结于它始终满足四种功能性条件，即适应功能（Adaptation）、目标实现功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潜护功能（Latency）。他进而指出，社会系统按照这四种功能的发挥可划分为四个子系统，分别为经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化模式托管系统，它们共同构成了作为整体的、均衡的、自我调解和相互支持的社会系统。[16]可见，结构功能主义理论侧重于整个系统内部各子系统功能的发挥。若以该理论解释国家治理体系的构建与优化，强调的是国家治理体系内部各治理主体之间的关系和各自功能的发挥。结构功能主义视角下的国家治理体系研究着眼于社会结构和社会系统的优化选择，“所谓社会结构，就是社会系统诸要素或各部分之间按一定的方式组织结合起来，从而形成的一种相对确定的相互构成关系和作用方式，它们之间具有较为确定的稳固联系和明显的序列层次关系，这就决定了社会系统的相对不变性和秩序性。”[17]与结构功能主义强调系统稳定性、秩序性不同的是，系统整体论在关注系统内部各构成要素之间有序关系的同时，更加强调各子系统功能作用的合力，即整体功能的发挥。然而，我们还必须明确，系统整体观指导下国家治理体系建设又不同于整体性治理。

整体性治理作为一种新型治理模式，是对传统公共行政衰落和新公共管理改革过程中造成的“碎片化”治理困境的有效回应。英国学者希克斯（Hicks）指出，“碎片化”治理在功能上会导致部分之间相互转嫁问题和成本、项目与目标冲突、重复建设、缺乏沟通和公共服务等问题，这些问题正是整体性治理力图解决或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不仅造成整个公共产品和公共服务的供给系统部门化、破碎化，而且使得公共部门的权威社会化、分散化。随之带来的后果则是政治和行政领导逐渐丧失了调控、干预和获取信息的途径，缺乏合作与协调，从而在很大程度上影响了行政效率和效益。[19]整体性治理作为对新公共管理范式的反思与修正，其核心主张是通过政府内部各部门之间以及政府内外组织之间的相互协作达到以下目标，“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一切合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[20]可见，整体性治理着力于“政府内部结构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来”。[21]整体性治理是以责任与公共利益为价值取向的，政府在提升整体责任感的同时，其职能应回归公共服务。整体性治理的核心目标是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最为关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。[22]整体性治理的组织结构包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构，以及横向功能结构之间协调发展。政府的组织架构与形态体现为治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个维度。不难看出，整体性治理所倡导的理念与机制创新始终是围绕政府这一治理主体而展开的。就治理主体的地位和作用而言，系统整体论主张的则是多元治理主体的平等地位，各主体各司其职，最终实现整体功能最大化的目标。

习近平将国家治理体系界定为：在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。我们认为国家治理体系是一个涉及到政府、市场、公民社会等多元主体互进共治的有机整体，鉴于目前学界研究的不足与我国国家治理“碎片化”的现状，亟需运用系统整体观来协调各个治理主体关系，实现各项事务的治理制度化、规范化、程序化，促进国家治理体系的优化。一方面，系统各个要素相互关联、相互契合，任何一种构成要素功能的发挥都需要其他要素的配合、协调，不同要素在功能上可以互补或者矫正，也就是说，各种要素功能的互补、协调才能保障并不断促进有机整体的运行，忽视任何一种要素都会对系统整体造成负面影响，它们共同决定着社会整体状况。另一方面，构成系统整体的各要素具有其他要素所不具备的独特功能，各个要素功能界限分明，要素之间都应该有明确的功能领域，各个要素的有序运行是系统整体功能充分发挥的前提。

因此，运用系统整体观来研究国家治理体系具有重要的方法论意义。在对国家治理体系的研究中，应该贯彻系统整体观的思想来指导国家治理体系的优化，使得各种治理主体既有合理的分工，又能形成统一的合力。一方面应该注重国家治理整体中政府、社会、市场以及公民等多元治理主体之间的相互作用、相互契合、相互制约的关系，使多元主体共治的整体性功能大于其中任何一个主体单一治理的功能，注重治理体系的系统性、整体性和协同性，通过对各个治理主体的优化重组，形成整体性治理合力，推动国家治理体系的优化。另一方面应该注重系统整体中各个治理主体所具有的特殊结构和职能定位，明确各主体的职能分工发挥特殊功能。每一主体在治理体系现代化过程中具有无法替代的作用，确保各个治理主体各归其所、各司其职、各守其序是推进国家治理体系的优化的必要条件。

三、我国国家治理体系的基本构成与现状分析

现代化的国家治理主要倡导的理念就是治理主体的多元化，治理的最终目的是实现善治，即“实现政府与公民对公共生活的合作管理，政治国家与公民社会达到最佳状态的一种新颖关系，是实现公共利益最大化的社会管理过程”。[23]治理理念所倡导的多元协作与整体性思维要求我们运用系统整体观的理念，在国家治理体系这个有机整体中明确界定各个治理主体的职能分工，厘清政府与其他治理主体的边界，实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动，推动国家治理体系的优化。按照系统整体论的观点来看，国家治理体系作为一个整体系统，包括了政府、市场、公民社会三个主要维度，它们分别构成了国家治理体系的政府治理系统、市场治理系统、公民社会治理系统三个主要层面（见表1）。

因此，对政府、市场和社会的边界进行界定，就涉及到权力如何合理配置的问题，最关键的就是对政府的行政权进行规制和调整。就政府治理系统而言，可分为横向系统与纵向系统两方面。其一，横向系统指的是政府机关之间的职权分配体系。行政机关的实效性与现实性是国家权力系统作用于社会的最基本工具与载体。因此，政府治理系统能够接触和处理最多的社会信息，最为熟悉社会运行的现实逻辑。但就当前中国政治生态下的政府治理系统而言，其缺点是相当明显的，机构冗杂、效率低下、腐败滋生等现象持续存在，其主要原因就在于政府治理系统的横向分权不清晰。一些地方政府占有太多的社会资源，但又不以增进公共利益为动机。政府治理系统内部缺乏监督和制约，不同性质的权力之间尚未形成相互制衡的权力结构。其二，纵向系统则是指中央与地方、政府与社会的分权体系。众所周知，中国政府体制始终存在“权力过分集中”的症结，中央政府一头独大，导致地方政府的积极性受到影响。在单一制的系统框架下，我们始终没有明确中央与地方的具体职能划分，上级政府与下级政府提供的公共产品与公共服务分类混乱不清。

2国家治理体系的市场治理系统及其现状分析。与政府治理系统相比，市场治理系统体现出一种横向的制度协调机制，它不但为政府提供了必要的财政收入，而且为公民社会的发展供给了巨大的资金支持和公共活动的空间。市场治理系统健康而有序的维持需要政府的培育和保护，也有赖于多样化的公民社会组织以及丰厚的社会资本来预防市场主体的失德行为，形成互利互惠的合作秩序。系统整体论要求我们认清各系统自身的特点和属性，以完善治理体系的协调功能。“市场制度以自利性交易、公平竞争和经济利益激励为核心特征，各种经济主体在市场中进行交易活动以取得相应的经济利益。”[27]政府治理系统与市场治理系统之间的良性的和谐互动关系，不仅关乎政治与经济秩序的稳定，同时还影响着国家治理体系的自我优化与更新。具体而言，市场治理系统内部资源配置的运行如果缺乏必要的引导和规范，过高的交易成本必然严重侵蚀市场治理系统的运行基础。因此，赋予市场以权威性或共识性的规范极其重要，市场治理系统需要充足的规范性基础才可能实现良性运作，如果不能以政府治理系统的制度化产品作为保证，过高的交易成本必然导致市场无法有效配置资源。各个子系统之间的功能互补、相互弥合是维持整体系统存续与发展的关键因素，这是系统整体论倡导的基本理念之一。此外，市场治理系统内部的自由性与自发性应限制在特定范围之内，这一要求旨在压缩市场治理系统的负面效应并充分發挥其生产与分配功能。“市场自身依靠一套从属性的社会制度网络，其运行通常由国家来建构并维系”，[28]这说明市场治理系统的制度特征不仅仅是针对市场本身的制度建设，而且是要和更为宏观的国家治理体系这个整体系统相契合。

就市场治理系统内部的主体而言，企业是市场治理最重要的成分。企业的有效治理是适应社会化大生产和市场经济体制改革建立现代企业制度的要求。中国尚未建立起以完善的法人制度为基础，有限责任制度为保证，股份有限公司为主要形式，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为主要特征的企业管理制度。此外，我们需要正确认识中国市场经济体制的发展态势，进而对当前的市场治理系统充分认知。自十四届三中全会到十八届三中全会，市场治理系统的逐步完善与成熟取得了巨大进展。国家在顶层设计领域力图将市场在资源配置方面的作用由“基础性”转变为“决定性”。然而，我国当前的市场经济仍未在资源配置功能上真正起到决定性作用，也就是说，未来改革中“需要消除对市场所遗留的某些干预、扭曲，让资源由市场进行配置，以建立一个有效的市场”。[29]但我们要明确，对市场在资源配置中起决定性作用的强调以及对市场治理系统的培育绝不是让政府彻底地退出分配领域。反之，我们更为需要一个强而有力的政府治理系统对自由放任的市场治理系统进行监管和约束，正如林德布罗姆（Lindblom）所言“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府和政府取代市场的程度”。[30]市场治理系统逐步完善的过程带有强烈的政府主导色彩，在从高度集中的计划经济向市场经济转型的中国，这一特征尤为突出。因此，有效市场的构建需要有为政府的支撑，市场治理系统与政府治理系统只有形成良性的互动关系，才能保证国家治理体系优化目标的实现。

3国家治理体系的公民社会治理系统及其现状分析。公民社会治理系统是一个介入个人与国家之间的，具有相对自治能力的社会生活系统，其核心组成要素包含数量众多的公民社会组织（第三部门）、社会关系、社会运动和社会网络等等。公民社会往往具有非官方性、非独立性和自愿性等基本特征，社会成员能够在信任与互惠的基础上联合起来协调集体行动，以获取合作效益。[31]“社会组织是独立于政府和市场系统之外的具有一定程度公共性质、并承担一定公共职能的组织。”[32]公民社会治理系统的另一主要主体就是公民个人。公民的有效参与是优化公民社会治理系统的另一个主要方面。要证明优化国家治理体系的正当性与合法性，根本上需要公民通过参与公民社会治理的行为来表达其对国家治理的认同。公民应当秉持民主参与的理念，通过更加广泛的渠道，参与公民社会治理系统中非正式的治理体系中。公民有效的参与有益于提升治理决策的质量。政府治理系统产出的公共产品和公共服务的质量与系统内部治理主体获得的相关信息呈正相关。在国家治理展开的过程中，公民进行参与这一合作行为本身就向相关治理系统和主体提供了丰富而有效的信息，有助于产出高质量的决策。

中国的公民社会已经形成，这一观点在学界得到很多学者的认同。但从社会公共事务的治理实践来看，各级政府部门与基本自治组织（街道办事处、村民委员会）主导社会公共事务，形成的基本格局是部分社会公益组织或社团辅助性参与，而公民在公民社会治理中的地位虽然获得宪法的确认，却没有足够的机会直接参与到公民社会治理的事务当中，严重影响着公民的参与积极性以及公民社会的活力。从政府治理系统与社会治理系统二者的关系来看，中国的社会体系萌芽且成长于一种强政治性主导的国家，其成熟与发展是政府有意地让渡权力的结果，进而造成社会对政府高度依赖的局面，主要表现在：很多民间社团组织的产生需要政府的认定；每个组织必须隶属于特定的主管部门；社团组织的某些职能来源于主管单位职能的下移等等。[33]政府与社会之间的关系不够明确，政府缺乏对社会组织的正确引导，社会组织的发展尚未步入法制化、规范化与制度化的轨道，甚至发展成为扰乱和破坏社会政治秩序的恶性社会资本。

四、实现我国国家治理体系优化的策略选择

当前我国治理体系由于缺乏系统整体观的理念指导，导致治理主体单一、缺乏协同，功能分割、缺乏协调，政府治理的碎片化倾向严重，政府、市场、公民社会之间的合作伙伴关系远未建立，政府缺位或越位等现象依然存在。市场在资源配置中的基础性作用远没有发挥出来，政府一元主体地位约束了市场的自主性，阻碍了市场的发展：首先政府主管企业的局面尚未根本扭转，仍然通过行政审批权对企业经营活动施加影响，繁琐的行政审批带来的服务效率低下，通过税收、收费等各类有偏向性的政策造成企业过分依附于政府以及企业间竞争环境的不平等，约束了市场主体的自主性；其次在价格管理、市场管理等领域，政府通过行政命令、行政规章和行政制度等行政手段干预市场交易导致市场功能弱化， 公共服务供给的整体水平低下的现象仍然普遍。为此，要系统推进国家治理体系的优化。

1优化政府治理系统：转变职能，构建有为政府。在国家治理体系中实现政府与其他治理主体共同对公共事务的治理，要求政府应该向服务型政府转变，不仅需要重新审视和界定自身的职能权限，勇于放权于社会、放权于市场，而且要承担起协调各治理主体之间利益关系的责任。政府的基本职能应该主要包括：保障人民民主和维护国家长治久安等政治职能；在经济建设中承担经济调节、健全宏观调控体系、保障宏观经济稳定、加强市场监管、维护公平竞争的市场秩序等经济职能；优化公共服务，加快健全基本公共服务体系，保障人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养以及住有所居，促进社会公平正义等社会职能。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。无疑政府要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等方面中发挥领先作用，实现有效的政府治理。

在政府治理领域，政府应全面正确履行其职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。在经济治理领域，市场充分发挥其在资源配置中的决定性作用和自发调节经济秩序和自由竞争的功能，政府则培育和健全公平竞争的市场规则体系，提供市场秩序需要的法律制度；在社会治理领域，政府让渡一定的公共空间，使得社会作为第三方力量參与国家治理，解决政府市场同时失灵的难题，发挥社会自我管理、自我协调与自我服务的能力，通过社会自身力量化解社会矛盾，满足社会需求。而政府为社会组织提供规范的公共权力制度体系，帮助社会组织发挥其最佳治理效果。

2优化市场治理系统：改善分配，构建有效市场。在转型时期，市场治理系统通过自由市场的发展在国家治理体系中承担着资源获取的职能，成为国家良性运转坚实的财政后盾。党的十八届三中全会指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。市场在经济治理中主要发挥两个方面作用：一是市场机制对资源配置的决定性作用；二是通过政府的宏观调控，保持宏观经济稳定，实现经济可持续增长、充分就业、稳定物价和国际收支平衡。根据系统整体论的观点，政府治理系统和市场治理系统紧密勾连、相互影响。政府与市场之间存在着此进彼退、此退彼进的关系，减少政府的资源配置活动，市场就获得了更多的资源配置可能，企业也就拥有了更大的自主活动的空间。

改善资源分配必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。着力消除市场壁垒，提高资源配置的效率和公平性。最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批。可见，实现国家权力向市场和社会权力的回归成为改革的主要目标。国家治理体系的优化要求在市场治理系统内部改善分配、充分释放市场活力，市场治理系统的成熟与完善，治理体制和治理方式的改革为开辟新的市场空间和领域提供了更多的可能性。市场治理系统的优化与策略选择始终围绕政府与市场的关系。政府应进一步增强改革的主动性和积极性，逐渐从不必要的资源配置领域中撤出，减少多余的资源配置活动，着眼于供给公共产品与公共服务，真正实现市场的归市场、社会的归社会、政府的归政府。

3优化公民社会治理系统：增强活力，构建有机社会。社会组织在国家治理体系中发挥着重要的作用：行业协会、商会类社会组织发挥着规范行业推动经济的作用；学会、研究会等科技类社会组织发挥着联系知识分子、推进理论创新的作用；教育、文化、卫生、环保等公益慈善类社会组织发挥着环境保护、扶危救难的作用；城乡社区服务类社会组织发挥着满足多元化公共服务需求，化解不同利益主体之间利益冲突的作用；还有一些非营利组织承担着政府不宜提供的公共物品和公共服务的责任等。[34]加快培育和发展社会组织，巩固社会组织在公民社会治理系统中的主体地位，促进社会治理系统的优化，对国家治理体系这一总体系统而言其意义是不言而喻的。增强社会组织的活力是构建有机社会的关键。具体而言，应逐步规范社会组织分级分类的管理行为，完善社会组织注册登记变更流程，实现社会组织运作的透明化、制度化，提升它们自我管理的水平和能力。应广泛扶持各个领域的社会组织，鼓励支持各种新生社会力量通过合法程序形成具有自主性的、信任互惠的社会组织，扩大覆盖面，完善公民社会体系。

对公民个人而言，在宪法框架内规范与拓宽公民直接参与公民社会治理的路径，是优化公民社会治理系统的基本思路。首先，应当在人民代表大会制度的基础上，充分发挥人民的监督权、建议权、检举权、控告权，促进公民社会治理的良性发展。其次，在坚持行政法治的原则下，拓宽公共行政立法与决策召开听证、论证、座谈与公众评价的点与面，特别是确保基层公民广泛而直接的参与，增强其民主性与公开性的广度与厚度。再次，建立公民本位的多中心治理体系。不能低估公民的自主治理能力，要创造条件激励公民积极参与到社会合作体系之中，使其主动担负治理成本、平衡治理收益。一方面要把政府治理系统中政府的治理角色和职责定位在足够增进社会合作的制度框架以及多中心合作治理的规则体系上，另一方面要改善社会力量参与公共社会治理的法律制度环境，明确社会组织和公民个人参与公民社会治理的领域范围，规范参与方式与行为，从而增强社会活力、提高积极性，构建有机社会，实现优化公民社会治理的目标。

结语

在系统整体观的指导下，实现国家治理体系的优化关键之处就在于处理好政府与市场、社会之间的关系，三者在治理机制中协商合作，发挥功能的优势互补。实现国家治理体系的优化，就是要实现“善治”。基于系统整体观的理念，政府治理系统、市场治理系统和公民社会治理系统作为国家治理体系这个整体系统的三个子系统，它们自身的优化必然带来整体系统的优化。通过相应的策略选择，即转变政府职能构建有为政府、改善分配构建有效市场、增强社会活力构建有机社会等，将分别实现三个子系统的理想状态。可见，系统整体论在研究国家治理体系这一问题上具有很强的解释力，它可以指导和帮助我们厘清政府与市场、社会的职能边界，进而发挥各自治理优势，培育多元合作的现代治理体系，构建以政府、市场及社会公众力量共同参与的协作共治机制，促进国家治理体系的优化。

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