民事检察调查权制度的实施与完善

李欣宇　裴桂华　范晓蓉

新修订的《民事诉讼法》首次在基本法层面规定了民事检察调查核实权，作为既是权力又是手段的调查核实，其有效运行必然提升民事检察监督的准确性和权威性。但由于法律规定的原则性使得该权能在司法实践中的运用不尽如人意。本文在阐释调查核实权权能属性和行使原则基础上，旨在对调查核实在案件事实审查和法官违法行为审查中各自样态进行区分，既使二者各自的原则、范围、流程清晰化便于实践操作，又使其殊途同归统一于检察机关法律监督职能的有效完成。

一、民事检察调查权的属性和基本原则

民事检察权在权力属性上是对公权力的监督。民事检察调查核实权来源于民事检察权，其性质上属于公权力，是民事检察权的派生权力和组成部分，在权力属性上亦应是对公权力的监督。《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调査核实有关情况。”2013年施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》对调查核实的基本范围和程序做出了规定。根据法律和司法解释对民事检察的调查权的构建，调查权主要分为两个部分：一部分是对案件事实的调查。主要通过对“新证据”以及原审证据进行辨别，从而对原审裁判是否存在证据采信不当作出认定，重在对证据的核实。另一部分是对诉讼活动中审判人员、执行人员的行为的调查，通过调查核实，作出是否符合法律规定的认定，重在对审判行为的调查。对以上两项调查权的认识和行使都应立足于对公权力进行监督的基本属性，坚持行使调查权的基本原则。

（一）必要性原则

民事检察的调查权行使应当坚持必要性原则的基本法理基础是权力的谦抑性原则。既然法律对检察机关进行了赋权规定，就应当依法行使，但是由于民事诉讼具有自身的运行规律和基本原理，民事检察的调查权应当予以遵守。坚持必要性原则应考虑克服以下两种错误倾向：一是克服民事检察权的无限扩张而泛用调查权的认识。二是克服民事检察的调查权是为当事人提供司法救济的认识。

（二）有限性原则

有限性原则即调查权应当有限行使。调查权正式写入《民事诉讼法》积极意义体现为：一是丰富了民事检察的监督手段，在检察监督阶段可以通过调查核实的方式对案件事实做出重新认定。二是增强了检察监督的效力，检察监督对调查结果的积极运用，对抗诉、检察建议等监督方式会进一步的提升监督效力，增强监督效果。但同时也必须坚持调查权应有限行使，调查权行使范围应当在法律规定的范围内。

（三）合法性原则

合法性原则的内涵是指调查权行使的职权法定、主体合法、程序合法三个方面。坚持合法性原则主要落实两方面的要求：一是严格遵守已经规定在法律、司法解释中的各项条文规范。二是进一步健全完善调查权性质的制度机制，减少权力行使的随意性和不确定性。

二、实践中民事检察调查权存在的问题

本文通过对北京市民事检察部门进行问卷调查和和实例考察，总结出北京地区调查核实权在实践运行中存在的问题。

（一）与法律赋权宗旨存在偏差

《民事诉讼法》赋权前后，是否启动调查核实以及调查方式等，对于检察人员并无实质影响，这不仅佐证调查核实既是权力又是手段的双重属性，亦表明民事检察监督未能保持其应有的谦抑属性，无论是事实调查还是审判人员违法行为调查，检察人员心理上的主动性和调查行为的覆盖内容均超出检察监督阶段的法律限定范围。

（二）未能有效规范调查权层级处置

《民事诉讼法》赋予检察机关对事监督和对人监督，但往往对案件的审查和对法官行为的审查无法有效区分，导致检察人员在选择是否行使调查核实权、如何启动程序、采取何种方式、权力边界如何把握等方面，处于模糊地带，使得对案件事实的调查和对法官违法行为的调查混同一体，未能划分各自重点和区域，也未能规范不同层级权力处置的相异程序，很可能使得调查核实权完全服务于民事检察的工作考评目标，导致对诉讼规则的漠视以及检察权的滥用。

（三）存在关注诉讼当事人的私权保护的倾向

检察监督是对审判权的监督，非当事人私权的再次救济程序。新法实施后，民事检察监督作为民事诉讼的最后一道程序，现背负更多的却是来自申诉人的维权压力。该压力在调查核实环节的表现为：过多关注申诉人申诉意见或证据，积极主动为申诉人进行调查核实。这样的后果不仅使检察公权力不当介入当事人私权领域，而且打破了本应由检察权予以保障的诉讼规则。

三、完善民事检察调查权制度的建议

由于对案件事实调查和对审判人员违法行为调查在性质、效力和方式均有不同，在制度构建上应予以分别研究。

（一）案件事实调查权的制度构建

1.设置“依申请”和“依职权”两种程序。调查核实权的行使，是基于履行检察监督职责提出检察建议或抗诉的现实需要，所以行使权力时应严格围绕案件审查展开。一是依申请启动遵循申请是必要条件而非充分条件的启动限制。民事诉讼处分的是私权，如相关事实认定仅涉及当事人私人权益，检察机关应遵循私权处分原则，未申请则不启动。申请后需审查申请内容是否符合前文所述属于检察机关应予调查核实的内容，认为符合条件的可报处室负责人审批同意启动程序，不符合条件的直接答复申请人。如涉及需要委托第三方专业机构鉴定或评估的，则需层报主管检察长审批同意才可启动。二是依职权启动需符合相关事实对裁判结论影响的重大性以及采取监督措施所需依据的必要性两方面条件。对于依职权启动的调查核实，需报处室负责人审批同意。

2.设置启动调查权的判断标准。一是核实调查“新证据”应以法院应作为但未作为为必要条件。《民事诉讼法》将“新的证据，足以推翻原判决、裁定的”作为法院再审和检察机关抗诉事由之一，在检察监督过程中，应严格限定可以调查核实的新证据范畴，避免不当介入私权处分领域，并让当事人自身负担证明责任和诉讼后果。二是核实调查的基本事实应以各方证据相互矛盾无法得出唯一结论为前提。如果支撑案件基本事实的证据之间互相矛盾以致于事实不清晰或事实判断不唯一，则裁判结论的确定性必然存疑。此处的基本事实应是指那些能够确定案件性质或当事人权利义务、责任承担等，对原裁判结果有直接且实质性影响的事实。在此情况下，如果法院未就前述确定基本事实的矛盾证据进行有效核实或调查，或排除不当证据，或释明举证责任，则检察机关应据此进行调查核实，以准确判断审判权行使的合法性。三是诉讼过程涉及伪证时检察机关应依职权进行调查核实。伪造的证据不仅不具备反映客观真实的功能，而且违背了诉讼的基本精神，对于涉嫌伪证的案件事实，检察机关应依职权主动行使调查核实。

3.设置调查方式的程序规定。《民事诉讼法》仅规定可以向当事人或案外人调查取证核实有关情况，对具体可采何种方式未予明确。但须强调一点，即该民事检察调查核实权没有强制性，不能对被调查人的人身、财产采取强制措施，不能限制或剥夺被调查人的人身权利，不得查封、扣押、冻结被调查人的财产等。特别需要指出的是诉讼过程中的伪证不仅涉及案件事实认定，也多有涉及诉本身的真实性问题，这其中则会遇到公章真假、当事人签名真假等需由专业鉴定机关予以判断的专业问题。涉及第三方判断的专业问题，如符合诉讼监督规则规定的与案件事实的关联性、鉴定必要性的要求时，可按以下流程进行：一是启动专业判断的决定权应由主管检察长行使。二是对应此项内容的职权性，鉴定、评估单位的选择在征求双方当事人意见后由检察机关在司法鉴定名录中随机确定。三是发生费用由提出伪证确认申请的一方当事人先行负担，费用票据作为证据一并提交再审。

4.需完善调查核实权有效实施的保障机制。法律未明确权力实施的保障机制，但现实工作中经常出现调查对象不予配合甚至妨碍调查的情况。对此，一方面可建议立法机关完善法律规定，另一方面检察机关内部也应有所应对，可在工作流程中明确保障内容。

5.提升调查核实后续工作质量以确保证据效力。调查核实终结后，参与调查人员应制作调查笔录或调查工作报告，载明调查启动事由、调查过程、调查认定事实，并提出处理建议。

（二）审判人员违法行为调查权的制度构建

1.统筹线索收集、分类、整理工作。审判人员违法行为调查的线索来源包括三部分：一是诉讼当事人、诉讼相关人员的举报、控告和投诉。二是上级机关交办或有关部门转办的材料。三是民事检察人员在办理申诉案件过程中自行发现的违法行为线索。由于上述内容大部分都被包含于申诉材料之中，所以在整理申诉案件材料时可分为两类，一是对事即案件情况，一是对人即审判人员违法行为情况。

2.设置审判人员违法行为的调查范围。一是严重不履职或履职不当，该类情形大致分为：其一，违反法律规定，对应当受理的案件不予受理，或对不应当受理的案件违法受理。其二，送达程序违法，严重侵害当事人利益的。其三，法官未能依法释明或不当释明，造成严重后果的。其四，委托鉴定、评估程序违法，对当事人权益造成侵害的。其五，遗漏主要证据、重要情节，导致裁判错误，造成严重后果的。二是滥用职权，该类情形应包括：其一，明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或对符合法定回避条件的申请，故意不作出回避决定，影响案件公正审理的。其二，不依法采取保全措施或违法采取保全措施。其三，不依法执行或无理由迟延执行，造成对当事人权益侵害的。其四，无正当理由剥夺或限制当事人诉讼权利的。其五，妨碍证人出庭作证或指使证人作伪证。三是严重违纪或违法情形，主要指违反《法官法》以及法官职业道德等法律和规范的行为。

3.开展违法行为调查工作。在这个过程中，应结合违法行为调查的基本原则，做到以下几点：一是对于线索涉及的所有证据要全面审核。二是要明确民事检察调查权的性质、调查方式和可采用措施，要严格限定在法律规定和职权设定范围之内。三是要严格履行工作流程设置的审批程序。四是严格按照流程设置的办案期限进行调查，不可久查不决。

4.终结违法行为调查。办案人员应在限定期限内，根据违法行为调查情况，制作违法行为调查终结报告，并提出处理建议，经部门负责人审核后，报经主管检察长决定。

5.调查结果的处置。审判人员违法行为调查权是一项具有现实功能的检察职权，检察机关对审判人员在诉讼活动中的违法行为调查完毕后，应根据已查明的情况提出不同的处置意见，包括以下情形：一是审判人员行为违反民事诉讼相关法律规定，可能影响案件正确裁判的，可以据此对申诉案件依法提起抗诉或向人民法院发出再审检察建议。二是审判人员的行为虽未严重违反诉讼法的规定，但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行诉讼活动的公正性的，检察机关应向人民法院提出纠正意见或建议更换承办人。三是经调查发现司法工作人员的违法行为涉嫌犯罪的，应当按照《刑事诉讼法》的规定报经检察长决定，移送职务犯罪侦查部门进行初查或立案侦查。四是经调查没有违法事实的，应当及时向被调查人所在单位说明情况。调查中询问过被调查人的，应当及时向被调查人本人说明情况，并采取适当方式在一定范围内消除不良影响。