完善检察机关行政公益诉讼工作机制研究

摘 要：公益诉讼反映了强劲的社会需求之下检察权的内涵扩张，其通过新的诉讼模式保护受损的公共利益，涉及的利益冲突更加敏感，当下的相关立法及实践无法充分发挥其制度初衷。对此，检察机关应在重视能力建设的基础上，立足现有的法律规定对工作机制进行优化。借助检察办案一体化模式，通过上级院督办为检察机关公益诉讼提供后盾。通过与立案监督工作一体推进，在“两法”衔接制度框架内将检察机关的监督优势延伸至公益诉讼工作中。與行政执法机关建立监督与支持并重的关系，借助行政机关的专业化优势推动检察机关的公益诉讼工作。

关键词：行政公益诉讼 检察机关 调查权 公共利益

强劲的社会需求使传统的诉讼模式在公共利益保护方面显现出了局限性，由此催生了以社会本位主义为基础的公益诉讼制度。

一、检察行政公益诉讼工作现状分析

行政公益诉讼是检察机关履行检察监督职能的新的载体和维护公共利益的新的制度设计，在制度的正当性和必要性方面已经经过了充分的理论研判和实践检验，但于成熟的行政诉讼结构中介入新的角色，无论是检察机关还是行政机关及其他当事人都需要面对新制度带来的排异反映。

（一）立法层面的不足

尽管与传统的诉讼模式存在较大差异，但检察机关作为诉讼的参与者，必须就其监督主张提供必要的证据支持。根据公益诉讼的监督逻辑，检察机关需要证明的内容包括行政机关履职不充分的情形及存在能触发行政执法程序的公益受损的基础事实，对此，检察机关需要对待证事实进行调查核实作为推进公益诉讼实践的认识基础。[1]显然，调查权对检察机关行政公益诉讼具有显著的程序作用，但相关法律规范中对检察机关调查权的规定都过于笼统，且缺少必要的程序保障，由此导致实践中的诸多问题。公益诉讼工作由试点“转正”后，“两高”出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条中就人民检察院在公益诉讼办案中的调查权问题进行了明确，表述为“调查收集”，一定程度上提升了检察机关在取证问题上的主动程度，其行使调查权的重心不局限于对现有证据材料的复核和加工，能够在一定程度上消除对调查权的程序限制，调查的视野和思路更加开阔。但这一规定相对原则，没有在程序性保障措施上有所突破，在强制性上保持了审慎的态度。由于检察机关无权采取强制性措施并且没有程序性保障机制，检察机关的调查核实工作在实践中难以落实。

（二）实践层面的阻力

行政公益诉讼作显著增加了公益保护的强度，也面临着尖锐的利益博弈。在个人本位的传统诉讼模式中，以不特定群体利益为载体的公共利益在受损后难以获得救济，侵权人事实上能够顺利逃避应当承担的责任。检察机关的介入将对公共利益保护的更高要求转变为行政机关的履职内容，并将最终传导至侵害公益的不法行为人，无论是从责任形式还是赔偿额度上都将显著加重其负担。因此，不法行为人会抵触检察机关的公益诉讼工作。在与行政机关的对接中这一问题更加突出，行政公益诉讼工作的内在逻辑中即包含着对行政机关不作为和乱作为的评价，在督促履行职责的同时往往还会引起相应的追责程序，在各种“监管风暴”的背景下基层行政执法机关面临着相当大的压力。检察机关的行政公益诉讼直指行政执法环节存在的问题，要求行政执法机关配合检察机关的调查监督，在程序上几乎不具有可期待性。地方政府及其所属行政机关、不法行为人，对于检察公益诉讼进行抵制的基本方式主要是对检察机关调查取证活动的不配合。因此，公益诉讼直面环境污染、危害食品药品安全等社会痛点，也是各种利益博弈的敏感点，不担当、不作为、不正确的政绩观乃至政治站位不高等问题，都可能传导至检察机关的行政公益诉讼实践中，如在检察机关勘验现场过程中，涉案单位不接待、行政机关不配合等情况时有发生。

（三）能力层面的短板

检察机关在行政公益诉讼工作中不仅需要对已有的证据材料进行书面审查，还需要进行调查核实、参与庭审，同时行政公益诉讼的领域决定其对办案工作有较高的专业性要求。长期以来，检察机关中存在着重刑事检察轻民事行政检察的不均衡问题，民行检察队伍人员较少，业务能力尚不能完全适应这一工作内容的重大调整。仍以调查核实工作为例，在基层民事行政检察工作中，调查手段比较简单，主要是通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行，采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式的数量较少，实践中勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段运用的难度也较大。国家监察体制改革之前，基于行政公益诉讼所关注的行政机关不作为、乱作为与渎职犯罪在表现形式上存在着一定程度的一致性，民行检察部门可以向自侦部门借鉴经验甚至直接借助自侦力量实现必要的沟通联系和信息共享。但随着自侦部门转隶，检察机关在行政公益诉讼办案中已经无法借助内部成熟侦查力量的指导和支持。

综上，检察机关行政公益诉讼工作面临的困境既有制度设计方面的客观问题也有检察机关自身存在的问题，这些问题都是从监督视角进行探讨的，如检察机关监督能力、监督手段方面的短板和行政机关对检察监督的抵触等。但是，监督视角是否能够涵盖行政公益诉讼全部的制度价值？这涉及理念层面的探讨。公益诉讼制度的确立是着眼于传统诉讼模式在公共利益保护的局限性，行政公益诉讼工作的出发点和落脚点应当是保护公益，对行政机关的监督是手段而非目标，对此，行政机关乃至检察机关的认识可能是片面的，并由此引发了行政公益诉讼在实践中的困境。

二、检察机关完善行政公益诉讼工作的思路分析

在以问题为导向的考量中，检察机关完善行政公益诉讼工作可以提出改进立法、完善机制、提升素能等诸多进路。任何法律实施活动都不可能在理想的实验室状态下进行，尽管上述进路对完善行政公益诉讼都有重大意义，但不能期待一蹴而就，还应有轻重缓急之分。

（一）关于相关立法内容的完善

前文已述，作为检察机关行政公益诉讼重要支撑的调查权，在现有立法中内容笼统并且缺乏程序性保障机制，由此，检察权的监督属性及行政公益诉讼本身所内涵的强制力容易被削弱，而立法层面的完善不是一朝一夕的问题。赋予检察机关具有侦查权属性的强制措施尽管能够解决当前行政公益诉讼工作实践中遇到的突出问题，但又会打破当前侦查权配置和制约的平衡状态，有悖于检察机关作为法律监督机关的谦抑性特质，此观点未免过于激进，也不利于公益诉讼工作的长远发展。

（二）关于行政公益诉讼工作机制的完善

工作机制的完善主要着眼于行政公益诉讼的制度初衷，通过工作思路的转变和相关的程序设计，使检察机关能够充分利用当前的条件和资源，化解检察机关在行政公益诉讼工作中强制性、专业性等方面的不足。需要指出的是，对于问题的强调特别是与行政机关的博弈容易使我们陷入一种逻辑错觉，即将行政公益诉讼的重心置于实现对行政执法的监督而忽视了对于公共利益本身的关注。对此，完善行政公益诉讼的具体工作机制还应当致力于找到检察机关行政公益诉讼工作与行政执法工作的契合点，使二者从监督逻辑下的对立走向公益保护逻辑下的整合，优化检察机关的监督环境，使行政公益訴讼的重心从单一的监督视野回归对保护公益的终极追问。

综上，对于检察机关公益诉讼工作的完善既要针对当前存在的问题，也要立足于现有的立法条件，在对主要的进路选择进行分析后可以看出，一个较为可行的观点是在现有的检察机关资源和权力配置的基础上，对公益诉讼的程序和思路进行必要的变通和完善，以期提升检察机关行政公益诉讼工作的实践效果。

三、完善行政公益诉讼工作机制的具体进路

对完善行政公益诉讼工作机制具体进路的探讨当然涉及具体问题的解决方案，但不能仅局限于此，还要关注和回应行政公益诉讼所应秉持的理念和价值，使检察机关更好地适应社会本位下的新的制度角色。当前立法并没有就行政公益诉讼形成清晰的程序规则，或者说尚未达到程序法治的应有标准，检察机关应当在既有的行政诉讼程序规则框架下作合目的性的适当调整。[2]

（一）健全一体化办案——强化检察行政公益诉讼的强制性

监督逻辑下的立场对立是行政公益诉讼在实践中遇到的首要问题。按照目前的相关法律规范内容，检察机关通过询问当事人、证人、向有关单位和组织调取证据、鉴定、勘验等惯常方式已经基本能够满足检察机关行政公益诉讼的工作要求，实践中的困境主要来自于被调查的机关、组织和公民的抵触。被纳入公益诉讼视野中的公民往往存在不法行为，面对检察机关的调查，即便不愿意配合往往也会忌惮来自公权力的压力，实践中相对容易解决。更加突出的问题在于行政机关对于检察机关行政公益诉讼工作的抵触。检察机关介入行政公益诉讼，主要是基于宪法对其法律监督机关的定位，通过监督行政机关履职，实现对公共利益的保护。[3]尽管理论界和实务界对于检察机关普遍意义上的法律监督地位并无异议，但宪法的宣示性授权如未在具体法律中予以体现，检察机关将无从实施对行政权的监督，明确的宪法定位解决不了行政公益诉讼中强制力不足的问题。对此，应当健全一体化办案机制，建立不同层级检察机关之间的案件线索移送、协同办案机制，通过督办、交办、指定管辖等方式，给予具体办理行政公益诉讼案件的检察机关特别是基层检察院以更大的程序支持，基层检察院可以借助上级院的程序压力有效排除检察机关行政公益诉讼中的办案阻力。

当然，消除行政执法机关乃至地方政府抵触检察机关行政公益诉讼工作的权力任性，最为有效的方式还是赋予检察机关适当的强制性措施。我国《行政强制法》中规定的行政机关调查权是具有强制性的，即作为行政公益诉讼中的监督对象的行政机关在履职时是可以采用一系列强制性措施。赋予检察机关强制性手段的意义不仅在于可以促进行政公益诉讼顺利进行，还可以实现双方权力的平衡。这一思路之所以未能付诸立法实践，主要是担心检察机关也陷入程序恣意之中，对此也可以借助检察办案一体化的思路。如果今后在稳妥实践的基础上赋予检察机关适当的强制性措施，在行政公益诉讼案件中一般常态的证据调查手段可以由检察机关自己决定是否行使，例如，询问、查询、向有关当事人收集证据等，但当遇到当事人、行政机关不配合或一些不易被发现又容易灭失的证据或者情况紧急需要马上调查收集证据的情况下，即检察机关需要行使具有强制性的调查手段时，具体行使调查权的检察机关必须向上级检察机关申请，方能采取强制性调查措施。如此，通过向上级检察机关申请调查令的方式，防止检察机关陷入新的恣意妄为之中。

（二）借助“两法”衔接平台——提升检察行政公益诉讼的有效性

“两法”衔接机制中的立案监督工作关注的是具体的违法行为是否构成犯罪及行政机关是否将其移送至公安机关，行政公益诉讼工作着眼的是特定领域的违法行为及行政机关的履职缺陷，二者在内容上是相通的，检察机关可以将行政公益诉讼工作与“两法衔接”工作一体推进。如检察机关开展的对污染环境和危害食品安全犯罪专项立案监督工作，涉及检察机关行政公益诉讼领域，立案监督工作和行政公益诉讼工作都需要着眼于行政执法机关在处理具体违法活动中的履职情况，如果行政执法机关有案不移、以罚代刑，则检察机关可以通过立案监督要求其依法向公安机关移送涉嫌犯罪的案件，如果同时该案所涉及的社会公共利益受损的问题或风险尚未消除，检察机关又可以通过行政公益诉讼要求行政执法机关继续履职。从检察机关所要审查的内容来看，立案监督和行政公益诉讼均包括对基础的违法行为及行政机关对此所采取的行政执法活动的评价，只不过前者关注点在于行政执法活动相对于违法行为的适当性，后者关注点在于行政执法活动相对于公益保护的有效性。

行政执法与刑事司法衔接机制及检察机关立案监督工作是在刑事追诉活动的制度框架内进行的，检察机关作为司法机关对行政执法机关查处及移送涉嫌犯罪的行政违法案件活动具有较为具体的监督权，出于刑事立案监督的有效性，检察机关需要对尽可能多的行政违法行为及其相应的行政执法的活动进行监督和排查。在这一制度安排中，行政机关对检察监督活动往往能够配合，并建立起信息共享等有效的工作机制。[4]对此，检察机关可以将“两法衔接”下的立案监督与行政公益诉讼一体推进，为行政公益诉讼工作提供必要的支持。如案件信息共享是行政执法与刑事司法衔接机制的重要内容，检察机关能够据以获知行政执法机关在特定领域的履职情况及相应的行政违法发案情况。检察机关可以通过院内部门配合，将刑事检察部门掌握的行政违法案件信息转化为民事行政检察部门的公益诉讼案件线索，从而有条件对相关案件做到早发现并获得更好的调查时机。在具体的行政违法案件审查中，从立案监督所涉及的据以证明涉嫌犯罪事实的证据材料中可以审查是否存在公共利益受损的情况；而检察机关对行政执法机关履职情况的调查核实，也可以借助成熟的立案监督程度得到额外的强化。从结果上来看，借助“行政执法与刑事司法”衔接机制，部分行政执法证据和刑事证据可以通过检察机关内部的信息共享直接转化为行政公益诉讼中的证据材料，由此为检察机关开展行政公益诉讼提供便利，同时检察机关的监督优势可以传导至行政公益诉讼的调查核实环节，转变为检察机关对行政执法机关的程序优势，由此解决行政执法机关不配合的问题。

（三）监督与支持并重——找准检察机关行政公益诉讼的切入点

无论是一体化办案中借助上级检察机关的力量强化强制性还是借助成熟的“两法”衔接机制提升有效性，都是着眼于当前行政公益诉讼工作中监督逻辑下的实践困境，是借助业已成熟的检察监督力量弥补民行检察框架下尚显羸弱的行政公益诉讼工作。这种努力在当下有其必要性和合理性，但行政公益诉讼作为一种具有独立价值的制度设计，还应当在公益保护的视野中找到合适的切入点和突破口，通过其独有的程序通道实现设立公益诉讼制度的初衷。实质上，检察机关和行政执法机关都是公共利益的代表者，只是维护公共利益的阶段和方式有所不同，尽管公益诉讼中包涵着对行政执法活动进行监督的逻辑，但基本的思路还是凝聚执法司法合力共同打击违法犯罪活动，保护社会公共利益不受损害。因此，检察机关在公益诉讼工作中应当树立监督与支持并重的原则，在办理公益诉讼案件中，要破除就案论案的籓篱，不能将办理公益诉讼案件的重心囿于对行政执法活动的纠错。从当前行政执法的整体情况来看，行政执法机关在丰富的社会实践方式下面临着较大的执法压力，一方面执法人员疲于应对各种高发的社会违法行为，一方面公众对食品安全、环境污染等社会痛点问题持有集中的社会情绪。对此，检察机关一种可行的思路就是通过行政公益诉讼帮助行政机关发现涉及公益保护的执法漏洞，并督促和帮助其整改落实，使行政执法机关在公共利益保护中能够精准发力。在法治思维的指引下，检察机关会同行政机关研讨所涉领域存在的执法困境，向当地政府提出综合治理意见和建议，促进依法行政，最大化实现公益保护效能。

注释：

[1]李劲：《环境行政公益诉讼证明责任问题研究》，载《渤海大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。

[2]范伟：《我国环境行政公益诉讼程序规则体系的建构》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2018年第3期。

[3]黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和〈行政诉讼法〉修正案的分析》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。

[4]刘远：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《法学论坛》2009第1期。