认罪认罚从宽试点中审查起诉的若干问题

李本森

审查起诉阶段居于侦查和审判的中间环节，因此对认罪认罚从宽制度的实施效果起到关键性作用。基于对该试点的实际调查研究，现就审查起诉中认罪认罚从宽制度的量刑建议、控辩协商和不起诉几个重要的问题进行初步探讨。

□ 认罪认罚从宽制度中的量刑建议

根据问卷调查和实地调研发现，检察院的量刑建议被法官采纳的情况中，有超过84%的被调查的检察官认为量刑建议被法院判决采纳;但是也有15%的检察官回答量刑建议不被采纳。另外，问卷中的开放性问题也显示，有的地方的公诉人在同类案件中的量刑建议差别较大，甚至在同时期起诉的同类型的案件量刑建议差别很大;有的对退赃、犯罪对象、犯罪动机等酌定量刑情节未全面收集，造成量刑建议不准确;有的没有进行层级计算或者依法进行吸收并合，而是直接加减，有的量刑建议的量刑幅度甚至超出法定最高刑;另外对于审理过程中出现的新的量刑情节没有充分考虑，造成法院的调解难度加大，限制法官在案件审理上的自由裁量权。可见，量刑建议的不规范化是审查起诉阶段中比较突出的问题。

认罪认罚从宽制度中的量刑建议，是检察机关主导的在法定刑幅度内给予审判机关的被告人的量刑意见。根据认罪认罚从宽制度的规则，只要被告人认罪认罚，原则上应当给予被告人在法定刑幅度内从轻处罚。这种从轻处罚对于被告人来说是因为其自愿性认罪而获得宽宥的回报。这实际上将过去的坦白从宽的制度法律化，而不仅仅是没有法律保障的刑事政策。由于量刑工作，传统上由审判机关行使，量刑规范化的改革也是在审判机关范围内试点的。因此，这里存在检察机关与司法机关在量刑上是否可以达到契合的问题。目前由于量刑规范化的改革试点主要是法院范围内的试点，法院在量刑规范和操作经验方面相比检察院具有显著的优势。对于量刑建议中确定性的量刑被改的超过幅度型量刑，也就是幅度量刑建议更容易被法院采纳。在调研中也发现有些法院更倾向于幅度量刑，而对确定性的定点量刑不予认可，因为量刑的具体化和确定化是法院的司法权的范围。认罪认罚从宽制度推开之后，检察院在量刑建议的规范化方面，确实有一个如何解决量刑建议本身的合理性与正当性的问题。美国在上个世纪90年代制定的量刑指南，客观上导致了辩诉交易适用率有较大的提升，主要由于美国的量刑规范指南具有比较清晰的指引，使得案件的结果预期判断更加客观和可靠。作为认罪认罚从宽制度的配套改革，规范统一量刑指南是必备的法律工具。借鉴国外的经验，最高人民法院和最高人民检察院应当就量刑问题出台统一的司法解释，或者制定国家层面的统一的量刑操作指南，为法院、检察院和辩护律师提供可供参考的基础性量刑规范。

□ 认罪认罚从宽制度中的控辩协商

认罪认罚从宽制度中的检察官的自由裁量权过大，必然会挤兑了辩护方在认罪认罚中的“议价”空间。在认罪认罚从宽制度中，基于检察机关主导下形成的认罪认罚具结书具有强烈的纠问制色彩。控辩双方平等基础上达成的认罪量刑协议具有对等约束属性的法律文件，而量刑建议并未充分考虑被告人的对裁判结果自主性的诉讼主体的权利属性。问卷调查显示，被告人在认罪认罚从宽中绝大多数获得从轻的处罚，但是也有相当部分对认罪后悔和对判决结果不满意。这说明在认罪认罚制度中基于认罪具结书和单向度的量刑建议，并没有充分考虑被告人协商上的自主自愿性，协商的元素在认罪认罚从宽制度中还相当的欠缺。

控辩协商制度是现代刑事诉讼民主化的重要特征。虽然经过历次修法和学者呼吁，我国刑事诉讼法典并没有明确控辩协商的法律地位。在“两高三部”《认罪认罚从宽制度试点办法》中也没有明确规定控辩协商规则，但是由于强调认罪认罚从宽制度试点中法律援助值班律师的深度参与，实际上在认罪认罚从宽制度试点中预留了控辩协商的空间。有些试点法院已经开始在试点中尝试运用控辩协商规则来处理案件，例如福州福清法院联合其他政法机关出台《关于刑事案件速裁程序认罪认罚从宽协商制度》，探索认罪认罚从宽制度的控辩协商规则运行机制。但是，新修改的《刑事诉讼法》并没有吸纳地方认罪认罚试点中的控辩协商的创新做法。从诉讼规律和权力制约机制的角度看，在认罪认罚从宽制度中赋予检察官较大的量刑等裁量权同时，也有必要加强辩护方在量刑协商中的权力，防止认罪认罚案件审查起诉阶段的权力配置严重失衡。

□ 认罪认罚从宽制度中的不起诉问题

“两高三部”的《认罪认罚从宽制度试点办法》第13条规定，犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。具有法律规定不起诉的情形的，依照法律规定办理。根据调查和相关报告，在认罪认罚从宽制度的试点过程中没有发生因案件涉及重大立功和国家重大利益而不起诉的案例。这说明该条与公安机关撤销案件的法律规定一样，在司法实践中根本就没有发挥作用。

既然涉及重大立功和国家重大利益的认罪认罚案件可以不起诉，那么根据刑事诉讼法规定的其他不起诉的情形是否也可以适用到认罪认罚从宽制度中？《认罪认罚从宽试点办法》和新修改的刑事訴讼法都没有回答这个问题。根据问卷显示，有超过26%的检察官在试点中适用认罪认罚从宽办案中存在不起诉的情形。这些情形主要是符合法律规定的不起诉的，包括指控的违法显著轻微不构成犯罪的，特别是青少年犯罪案件中涉案青少年认罪认罚后与被害人达成和解的，可以附条件不起诉。在问卷中，鉴于试点中存在这些不起诉的案件，部分检察官认为这些不起诉案件也可以适用到认罪认罚从宽制度中来。对于刑事诉讼法规定的不起诉，是否属于对被告人的从宽处理，要根据案件的不同情况进行区分。有的案件因为起诉的证据不足，被告人客观上根本不构成犯罪，也不会有刑罚，何来“从宽”之说？另外，对于案件中存在证据不足或者存疑不起诉，也不能因为被告人认罪就认为不起诉是对被告人的宽大处理。对于这些类型的案件不能仅仅根据被告人认罪就认为可以适用认罪认罚从宽制度。但是，对于有些案件被告人确实存在犯罪行为，但是情节轻微，且被告人认罪态度较好，此类案件的最终是否起诉取决于起诉裁量权。在这样的案件类型中，起诉与不起诉就成为双方基于是否合作的“议价”标的。在这类案件中，被告人与国家进行合作，即使并非重大立功或涉及国家重大利益，同样可以不起诉。虽然修改后的刑事诉讼法对认罪认罚从宽制度试点办法的涉及重大立功和国家重大利益的不起诉进行了规定，但是对于该类案件以外的轻微刑事案件中是否可以因被告人的认罪配合而不起诉缺乏相应的规定，这个问题还需要通过司法解释加以回应，防止出现立法上的真空导致该审查起诉权力的滥用问题。

总体上，在认罪认罚从宽制度的试点中，审查起诉阶段检察机关的程序性功能得到充分发挥，特别是在认罪认罚案件的量刑建议方面积累了丰富的司法经验。新修改的刑事诉讼法在制度设计上吸纳了试点经验，赋予检察机关在认罪认罚案件中的量刑建议等方面的权力。但是，认罪认罚从宽制度试点中审查起诉阶段中的问题并没有得到全面的解决，仍然需要通过相关的司法解释加以完善，加强权力的制约与监督，防止权力被滥用。