开展集中评查工作的实践及意义

邵世星 田红梅

修改后的《民事诉讼法》确立了对法院的民事执行活动实施检察监督的原则，但是对监督的内容、方式等还缺乏具体规定。由于执行活动长期以来在法院内部相对封闭运行，检察机关对执行活动中存在问题的环节、表现、原因等缺少足够的了解，导致监督工作的开展难度较大。为了打破这个局面，使民事执行监督工作尽快全面展开和走向深入，内蒙古自治区通辽市检察院另辟蹊径，对市法院和一个区法院2013年已执结的案件进行了集中评查，对执行工作存在问题的具体状况有了清楚的认识，为下一步执行监督工作的全面开展奠定了良好的基础。

一、实践中集中评查的实施方式

（一）和法院协商一致，取得法院支持

为了给民事执行检察监督寻找突破口，通辽市检察院经慎重考虑论证，决定开展一次对法院执行案件的集中抽样评查。为取得法院的理解和支持，检察院和法院多次进行沟通和协调，并联合下发《关于在通辽市及科左中旗开展执行监督抽样评估工作的通知》及工作方案。双方就评估活动的原则、范围、方式等一系列问题达成共识。集中评查的宗旨是：两院本着发现执行过程中存在的问题和不足，规范法院执行工作，提高检察机关民事检察监督的能力。检法两院的密切配合，是集中评查工作开展的前提。

（二）立足发现问题和取得经验，个案监督有取舍

集中评查的样本是法院已执结的案件，当事人之间的矛盾基本平息。评查的基本目的是通过大规模评查，发现民事执行存在的典型、共性问题，找准民事执行监督的重点和切入点，并针对性的细化监督的方式方法。为避免评估活动引发新一轮的矛盾，影响法院正常的执行活动，评查人员在阅卷过程中发现违法、违规行为，需要向当事人调查核实情况的，采取了谨慎的态度。能够通过其他方式核查的，尽量不向当事人核实。

对评估过程中发现的问题，检察机关首先听取承办人员的解释以弄清原因，必要时以向人民法院发出改进工作的检察建议的方式进行监督。对于错误性质不严重的，尽量不纠缠个案。但是，如果评查发现执行人员可能存在贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判行为的，则将线索移送职务犯罪侦查部门进行处理。

（三）案件数量有规模，保证评查结果的代表性

评查是一个抽样评估活动，不可能经常性地组织，因此应当充分利用。另外，抽样评查数量不能太少，要有足够的规模，否则得出的结论有可能代表性不够而不能令人信服。为此，本次评查确定把通辽市中级人民法院及科左中旗人民法院2013年度全部民事执行终结案件均作为评估对象。选择科左中旗人民法院的理由在于，该旗在通辽市八个旗县院中，人口适中，法院受理执行案件数量也比较适中，能够代表通辽市基层人民法院执行工作现状。

（四）组建专门机构，保证评查结果的权威性

评查能不能准确发现问题，直接取决于评查人员的业务素质。为此，市检察院专门从全市民行检察部门抽调10名民行检察业务骨干成立了评估小组，并在事前进行培训，提出具体要求，明确评查纪律。同时，还聘请由3名法学教授、资深律师组成的专家咨询组提供咨询帮助。这样的措施是评查活动取得实效的有力保障。

（五）细化评查措施，力保工作推进扎实有效

集中评查作为专项活动，在一周内集中进行。评查前制定了详细的评查方案，设计了《执行案件评查表》和《评查重点》，其中列举了执行活动中应该注意的17个重要节点，内容涉及案件审查人、执行依据、强制措施等18项内容。评查人员在评查每一件案件时，均按要求逐案填写评查表。每天的评查工作结束前，召开评查工作小结会进行总结，对发现的问题及时研究会商。评查活动结束后，制作评查报告进行全面总结。

二、集中评查过程中发现的问题

由于准备充分，设计严密，工作细致，此次评查活动取得了很好的效果。评查发现，民事执行案件执行难的问题和执行乱的问题都比较严重。在执行难方面，从评查情况看，执行标的完全到位的只有260件，仅占执结案件的40%;部分到位的有139件，占执结案件的21.38%;完全未到位的有251件，占执结案件38.61%。在执行乱方面，存在诸多不规范甚至违法现象，如卷宗装订简单、管理随意、执行措施混乱、文书制作潦草、执行笔录不完整、送达文书不规范等。其中，尤以以下几个方面最为严重。

（一）执行活动超期

超期执行在执行活动的各个环节均有表现，且相当严重，如超期立案、超期发出执行通知书、超期结案。仅就超期立案看，从评查情况看，有427件案件存在不同程度的超期。怠于执行现象也比较严重。通过审查卷宗发现，所有以认定无财产可供执行而终结执行的案件，卷宗中均无穷尽执行措施的相关记录。例如没有对被执行人财产状况的查明记录，或者申请人提供了被执行人的财产状况后，没有执行人员积极采取法律赋予的调查手段、依法穷尽财产调查措施的记录。

（二）执行管理混乱

如部分案件法院执行卷宗中无法看到执行的资金来源或划扣款进入法院统一设立的帐户的记录，有的案件存在执行财产的领取人与申请执行人不一致，且无授权委托书等情形。个别案件的执行裁定中甚至有已冻结账号随意涂改、执行数额随意涂改等行为。

（三）法律文书送达随意性较大

法律文书未直接送达的比例偏大。在所有执结案件中，采用直接送达的有187件，仅占28.7%，采用留置等间接方式送达的有463件，占71.3%。其中存在文书送达不规范问题的案件有321件，占案件总数的49.38%。

三、开展集中评查的意义

集中评查，通过大量的实证资料找到了民事执行存在的问题，对突破执行监督的瓶颈有着较大的开拓性作用。

（一）集中评查具有样板意义和示范效应

《民事诉讼法》修改之后，民事检察制度内容上有了较大调整，民事执行成为法定的监督对象，如何开展监督工作是迫切需要探讨的课题。目前，各地检察机关普遍反映执行监督不知如何下手，工作难以有效展开。破解这个难题需要采取切实的措施，评查是整理头绪，梳理问题，推进工作的有效路径。评查采取的是样本分析方法，以点带面，集中发现问题，有事半功倍的效果。各地的执行状况虽然有所不同，但集中评查的方法则具有普遍适用性。

（二）集中评查为随后的监督工作奠定了良好基础

评查对象是已执结的案件，因此自身是相对静态的样本分析，但由于执行工作存在问题的一致性和普遍性，评查的结果可适用于动态的监督工作。评查发现了执行工作中存在问题的各种具体表现，为确定今后的工作重点和思路提供了方向，极大地减少了盲目性。

（三）集中评查为类案监督提供了好途径

类案监督是检察机关倡导的民行检察监督方式，《民事诉讼监督规则》也有较具体的要求，但长期以来缺少可行的实施方式，因此类案监督流于形式，不能够往深度发展。集中评查，可以集中发现问题，并对共性问题以检察建议的方式督促整改，提高了监督的效率。