案件质量评查制度研究

● 雷天军 李晓燕/文

一、案件质量评查制度概述

案件评查制度，是指根据有关法律及司法解释的规定，结合检察工作实际，对案件评查的目的、原则、范围、主体、方式、标准等作出明确规定，规范案件质量评查工作，保证案件评查工作的顺利开展。《刑事诉讼规则》第668条规定，案件管理部门对办案质量进行管理、监督、预警。在司法实务中，各级检察机关也制定了相应的案件质量评查制度，对评查范围、评查主体、评查标准、评查形式及落实整改等方面作出明确规定，保证了案件评查工作顺利开展，在一定程度上规范司法办案活动，提高了案件质量。为进一步落实检察官办案责任制，2018年初，最高人民检察院印发《案件质量评查工作规定（试行）》（以下简称《规定》），对评查工作的定义、基本要求、评查方式、评查程序、评查主体、评查标准与结果运用等作出详细规定。近年来，随着司法体制改革的不断深入，评查工作如何跟上改革的步伐，发挥其监督的作用，成为检察机关共同面对的问题。

二、案件质量评查制度的现状

2012年以来，各级检察机关都高度重视案件质量评查工作，也形成了各自的评查模式、评查体系，但基本上都是“各自为政”，未形成一个统一的评查体系、评查标准。虽然最高人民检察院出台了《规定》，对案件评查工作作出了明确规定，但还是不能满足检察工作的具体适用。

（一）检察人员对案件质量评查的认识存在差异

在评查工作开展的过程中，部分承办人对案件评查工作抱有抵触、怀疑态度。作为被评查的对象，案件质量评查就是“没事找事”，多数承办人认为只要对案件定罪量刑准确就行了，卷宗装订、文书瑕疵等都是小问题，是可以忽略不计的，把这些无足轻重的问题、瑕疵找出来进行通报是多此一举，浪费司法资源，这就使部分承办人对评查工作心怀抵触情绪。而作为评查人，评查工作是本职工作外的任务，无形中增加了工作量，而且评查工作也不属于考核项目，也会招致被评查人的不满和非议，这就导致评查人工作态度消极，不愿深入评查案件，很大程度上就是敷衍了事。

（二）案件质量评查机制主体角色混同

实践中，开展评查工作的主体主要有三类：一是成立专门的评查机构，设置专职的评查员开展工作；二是从各个业务口抽调办案经验丰富的人员组织成立人才库，每次随机抽查评查员开展评查工作；三是上级院对下级院组织开展专项评查。几类主体人员组成不同，各评查员理论水平和办案经验层次不齐，在评查过程中主观评价意识强烈，评查质量难以保证。笔者所在基层院开展评查工作采取的是第二种模式，案管部门负责从各科室抽取业务骨干，成立评查人才库，负责对本院案件的评查。司法责任制改革后，实行检察官办案模式，本院业务骨干基本都入额为检察官，而检察官全部被纳入人才库。这样以来，导致办案主体与评查主体两种身份重合，评查结果的主观性大于客观性，评查质量难以保障。

（三）现行的评查制度规定的评查标准不够明确、细化

上级院的评查标准往往过于笼统，基层院又无法就评查标准独立进行细化，这样评查中就容易出现意见分歧，所以如何细化评查标准成为亟待解决的难题。实践中，对评查人员缺少统一的培训，评查员多是根据经验等主观意识来开展评查工作，势必导致评查中出现分歧，对待拿不准的问题，无法提出权威性意见，评查结果也会各有说法，容易受到承办人的质疑，达不到预期的评查效果。如笔者所在院办理的某件案件，历经本院和市院各评查1次，省院评查2次，评查人员不同，提出的问题各不相同。

（四）评查过程中偏重程序性评查，忽略实体评查

案件质量评查属于一种事后监督机制，且评查工作主要表现在发现瑕疵、文书不规范等方面。就笔者所在地区的检察机关组织开展的评查情况来看，几年来，未评查出实体存在问题的不合格案件，亦很少提出关于实体的问题，更谈不上因评查提出抗诉的情况。一方面检察业务比较广泛，尤其是民行、刑执属于检察机关比较“偏门”的业务，要开展较为深层次的评查，对评查员的业务水平要求更高。另一方面，评查工作往往时间紧、任务重，评查员很难深入细致的发现实体问题。评查由传统的程序性评查向实体性评查的理念尚未树立。

（五）案件质量评查制度奖惩机制未发挥应有作用

现行的评查机制往往只是为了评查而评查，更多的是强调评查的过程，对评查结果的运用总是一带而过，缺少对结果配套的的监督纠正机制。评查工作结束，由负责部门通过对问题的梳理，汇总形成评查通报和评查表，反馈到办案部门，对于办案部门、办案人的整改工作以收到整改回复为准，部分瑕疵也确实得到了改善，对于具体如何整改、整改是否真正落实未能做到实质性的跟踪监督，致使屡改屡犯的问题时有发生。评查结果也没有真正与办案人员的绩效考核、职务晋升等机制衔接，这样以来，评查结果对于承办人缺少严肃性和权威性。

三、司法责任制背景下开展案件质量评查工作思考

（一）加强日常教育引导，改变对案件质量评查制度的错误认识

就目前而言，笔者所在的基层院虽然已经形成常态化的评查机制，但是评查工作还是屡受质疑，尤其是办案部门的不满。司法体制改革确定检察官独立办案，缺少了以前的层级审批，如何保障案件质量，保护检察官，成为检察机关面临的新问题。评查工作也被赋予新的内涵，这就要进一步加强学习教育，开展主题研讨，让全体检察人员充分认识贯彻落实评查制度的重要意义，改变“案件评查就是挑刺、找茬”的错误认识，认识到开展评查是深化司法规范化建设的重要抓手，是提高办案质量和效果、服务司法责任制改革、推动检察工作创新发展、持续发展、领先发展的重要举措，更是保护检察官自身的屏障，从而实现由不愿接受监督到主动接受监督的转变，充分发挥案件评查的司法能动性，及时发现办案中的瑕疵、差错，及时纠正，并通过总结分析，制定相应的规范措施，引导检察官规范办案。

（二）加强评查队伍建设，保障案件质量评查工作质效

评查工作的质效，依赖于人员的专业化程度。因此，建立一支专业、独立、稳定的评查队伍尤其重要，也是实现评查常态化的基石。一是组建稳定的评查队伍，明确评查工作责任。根据《规定》的要求，充实评查人才库，将入额检察官作为评查人员当然人选，促进办案检察官与评查检察官相统一，纳入部分检察官助理，扩大评查人员的参与范围，为开展常态化评查，建立一支理论功底深厚、办案经验丰富、责任心强的评查队伍。二是加强学习培训，提高评查人员素能。根据执法与监督相分离的理念，针对评查人员业务素能的广泛性、多面性要求，突出培训专业性，把培训重点放在业务知识的补充完善和专业技能的提升上，采取集中学习、专题授课、交流讨论等形式，提高评查人员的专业水平和评查素养，促进评查工作不断规范开展。

（三）针对不同案件类别，全面细化案件评查标准体系

案件质量评查标准是衡量执法办案活动是否规范化的操作规则和管理价值的尺度，但是在实践中，基层院要面临上级院的专项评查，受上级院的领导，无法独立制定评查标准，这就要求上级院要根据《规定》和《检察机关执法规范》等规定的要求，在充分征求各级检察院意见、调查研究的基础上，针对不同业务部门所办案件的差别，分条线设定尽可能细化、量化的评查标准和评价指标，最大限度的降低评查标准的主观性，克服评查可能带来的各种随意性，使评查工作的全过程有章可循、有据可依。

（四）结合实际工作，合理确定案件质量评查范围

是全部的逐案评查，还是按比例评查，是按案件类别分别评查，还是按照案件办理的结果抽查，检察机关的做法各有不同。为更好地发挥案件质量评查的效能，真正实现提升案件质量、监督办案的评查目的，明确案件评查的范围，有利于实现案件质量评查的核心价值。同时，案件质量评查范围的设置也应随客观条件而定，确定评查的范围要充分考虑本院办理案件的现实状况。案件基数大，案多人少的矛盾突出的，可以按照比例确定评查的范围，但为了评查结果的客观性，按比例抽取的案件应该涉及所有的案件类型及每位案件承办人，对于案件基数较小的检察院可对办理的全部案件纳入到被评查的范围内，逐案进行评查。

(五)主动适应发展需要，推动案件质量评查动态发展

评查工作作用的发挥依赖于评查的方式。一是丰富评查方式，提高评查效率。根据最高人民检察院案件质量评查工作的要求，各级人民检察院应当运用案件质量评查智能辅助系统对所办理的全部案件进行智能检查、自动比对，并根据系统自动检查情况和工作需要，灵活把控多种评查方式，确保评查不走过场，切实发挥效用。二是坚持网上评查为主，网下评查为辅。加强智能化手段的运用，全面依托统一业务应用系统，研制评查智能辅助系统，开展案件质量线上评查，提高案件质量评查的自动化和精准化水平，以技术化手段强化案件质量评查的准确性、客观性，有利于节省案件质量评查工作的司法资源，提升评查的效率。三是建立外部人员参与评查机制。在案件质量评查时，可以邀请人民监督员、法学专家、律师等参与案件质量评查，提高案件质量评查的科学性和公正性。

(六)坚持通报整改奖惩，实现案件质量评查结果应用最大化

在具体的评查工作实践中，往往是重过程轻结果，评查的根本目的并没有实现，如何让评查结果发挥作用，是必须要考虑的课题。一是通报制度。评查结束，由负责部门通过对问题的梳理，汇总形成评查通报和评查表，经检委会讨论通过后，向办案部门进行反馈。对通报的各类问题分门别类、区别对待，做到点名通报准确无误，通报的问题要有典型性、代表性。二是落实评查结果跟踪整改机制。突出问题要督促办案单位深入调查整改，做到见人见案见责任。把整改作为案件质量评查工作的落脚点，实时跟踪监督整改情况，确保问题整改到位，并提升办案部门、办案人员的思想认识。三是要建立奖惩机制。精选优质案件、优质文书在评查通报中予以表扬，通过表扬激励办案人员规范办案，发挥示范引领作用。同时，要围绕司法责任制核心，将员额检察官司法办案中是否落实办案责任制和权力清单规定要求作为评价重点，对确有司法过错，需要追究司法责任或违纪违法责任的，移交纪检监察部门处理。四是将评查结果纳入检察官考核。把案件质量评查结果作为评价检察官办案业绩和能力水平的重要依据，载入个人司法业绩档案。评价结果要作为检察官、司法辅助人员年度业绩考核、晋职晋级重要参考。通过对案件质量评查结果应用的最大化，倒逼办案人规范办案，主动提升案件质量，发挥办案“工匠精神”打造零瑕疵案件。