案件管理对办案质量的有效供给及其路径实现

● 蔡 蔚 张凤军/文

研究案件质量管理，大致可以归纳为三种类型：一是站在案管之中看质量监管，在部门维度内研究，解决自身工作效率；二是站在案管之外看质量监管，从问题发现与整改角度研究，推进问题解决与减少；三是站在案管之上看质量监管，从监管效能角度来研究，做增量管理，以自身价值推动和引导构建高效、标准、规范、有序、内外融通的案件质量管理新模式。总结过去，对案件监督管理工作的探讨，总体上还没有脱离部门研究范畴的窠臼，隔离化、碎片化的状态导致案件监管基础理论不兴，也不利于案管工作的长期繁荣发展。这就需要跳出束缚，转换视角，重新思考。

一、有效供给命题的提出

（一）背景：对案件质量监管的发展进程考量

案管工作大体走向可以划分为三个阶段。一是外向型阶段：集成原业务部门内勤岗位大部分职能，主要是大量事务性工作。此时监管特性尚不明显，侧重于服务输出，工具价值为显性特征。二是开放型阶段：置身于检察业务大局，从工作体系中寻找自身合理定位，从职能定位上探索边界，逐步围绕质量评查、流程监控与其他部门进行信息交流，此时监管特性开始凸显，在基本面上主要反映在个案监管，入口、出口管理仍以事务工作为主，立足点为检察环节内对办案部门的监督，关注并对办案部门生产的数据开展基本态势分析。三是内生型阶段：在个案监管基础上，更加注重以自身价值来谋求在案件质量管理网络中的应有地位，以监管的标准化、专业化、规范化、体系化、信息化、智能化、个性化为案件质量管理提供动力和保障。以机制内生和自我创新为导引，为促进检察权内部合理配置与高效运行提供借鉴和参考。内生发展定位，自然引申出案管对质量管理贡献的有效度、功能发挥的效益问题。

（二）构成：协调畅通的多层级供给体系

案管发展的进程为监管新机制生发提供了历史机遇，也对提升案件质量管理贡献的深度、广度提出了新要求。案管对办案质量的有效供给，一是要探讨供给本身的全面、系统、及时问题，涉及供给系统本身建构和探讨。二是要思考供给结果被执行或认可机制，大体分为被动执行、标准或机制内化吸收、主动认可等不同层次，涉及对供给运行或保障层面的研究。三是要思考信息化、智能化因素的介入和使用，提升供给本身和保障效能。

在新的检察权运行中，既要合理授权，更要实质有效管理，从机制运行上、制度设计上保障案件办理的规范化、优质化。司改后，作为专职评查机构，除建立符合自身特征和监管需要的监督体系外，案管还需要利用自身工作引导和激发办案检察官的质量意识，并由此推动建立案件质量管理共同体。有效供给体系至少应包含六个子系统：一是融监管载体、评价要素、网络架构为一体的质量管理体系。二是分层处置、质量评查等次应用、优质案件推评组成的评查结果运用保障体系。三是以体系重构、方式转变、组织结构优化为核心的新型数据管理机制。四是框架指引、办案工作指引、文书样本完善、评查标准手册等构成的制度设计与供给体系。五是员额轮值、评查员专兼结合、联席会议扩展等相结合的内外协调联动机制。六是人案关联、个别建模、数字画像相结合的个性化数据分析系统。

二、有效供给命题的正当性

（一）产品控制的题中应有之意

张军检察长要求全国检察机关要提供合格的法治产品和检察产品。案管对办案部门的案件进行产品质量检测，对监测情况定期分析反馈案件生产部门，对即将“外销”的案件进行出口审核，是案件质量管理的必经程序和有机组成部分。案件质量监管提高质量同样重要，提高案管对案件品质的监测和把关效能，实现合格案管，其本身就是合格检察产品的有机组成。

(二)案管转型发展的客观需要

以窗口式服务、事务性大管家为侧重点和着力点的初级案管模式已退出历史舞台。围绕个案流程监控和质量事后控制，由案管发送问题、部门整改反馈组成单程直线性互动的监管方式已然显得疲惫被动，不能适应新机制需求，传统案管模式已完成了历史使命。随着司法责任制改革向纵深推进，伴随信息化建设引发人们观念的革新与转变，案管转型升级势在必行。从实际情况看，接受案管监管已成为常识，只是对待监督的温度和期望有差异。工作模式重构基层有期待、案管自身有愿景、规范办案有需求。由单向监管到双向多向管理、由个案监管到标准或制度贡献、由硬性（法定）共性标准控制到框架内个性监控体系探索等多层次多层级的转向和升级，是案管提档升级、转型发展必须认真对待并付诸实施的新课题。

（三）案管专业化建设的迫切需求

专业化是中央提出的明确要求，推进案管专业化建设既是检察队伍专业化的重要组成部分，更是适应司法责任制改革、全面履行内部案件监管的职责所在。传统的粗放式、大呼隆监管模式将很快被其他部门的专业化抛在后面，被时代所抛弃。由于案管工作诞生较晚，力量相对薄弱，面对其他业务的精耕深做，专业化建设对案管而言尤为重要，事关存废、生死攸关。案管专业化不能仅限于对案件的常规梳理和程序化评估。而是要深入思考和分析，案管在案件质量管理中发现了什么、纠正了什么、提高了什么、促进了什么、改变了什么、贡献了什么；要系统思考如何盘活传统监管效能、如何培育新的监管增长点，做增量型监管，提升案件质量管理的效果、效益、效率。以自身职业化保障案件质量、促进业务部门案件管理专业化，这也是案管专业化建设的重要课题。

三、有效供给命题的可行性

（一）案管与业务部门在案件质量管理上取向一致

业务部门按照权责清单，规范检察官职权运行，不断深化办案新机制，最终目标是为了实现司法公正、提高检察公信力。案管对案件质量的监管，最终落脚点在于办案质量和规范司法水平的提升。按照新机制开展司法办案，一方面依法充分授权，尊重检察官办案主体地位；另一方面，更需要加强监督管，确保检察官依法规范用权，防止出现偏差。自律和他律齐头并进、授权与监督一起加强，在更大范围、更高水平探索案管对案件管理效能的发挥，符合案管与业务部门的共同愿景。

(二)检察改革为案件管理模式重构提供了良好机遇

检察改革对案件管理方式提出了转变，去除的是办案中科层制审批的行政化管理，但对案件质量管理的要求没有改变。事实上，检察改革后，对案件质量的监管要求提高而不是降低了、监管需求更加强烈而不是平淡了、监管标准更加严格而不是放松了。内设机构改革推进后，办案组织调整、扁平化管理中如何评价和控制案件质量必须直接面对，案件质量管理面临的形势更加复杂。这些都对案件监管工作适应新形势展现新作为提出了更高要求，更为案管通过提升自身工作质效适应新发展提供了历史新机遇。

（三）方位优势奠定了扎实基础

业务部门重点在办案，在办案中抓质量、寓质量于办案，以案件本身体现案件质量；案管是专职部门，监管属显性职能，工作中积累了大量的管理经验。当前，检察大数据平台正在不断完善，数据流、信息流正在形成，案管自身还掌握着案件流，几乎涉及全部检察业务。案管又独立于其它部门，具有中立性。这些特点就决定了在高质量推进监管中，案管具有职能优势，可以为检察工作高质量发展提供不可替代的独特作用和保障功能。提升案管对案件质量管理的贡献度和效益值，全院有期待、工作有基础、改革有需求。

四、实现路径

案件管理方式的变革具有全局性、根本性。案管工作向着专业化、科学化发展，案件质量有效供给及其体系和内容设置的实现，依赖于案管路径的选择和支撑。

（一）以评查办案实体化推进案件评查高质量

一是确立质量评查工作规程。案件质量评查办案化实体运作，制定案件质量评查办案化流程图，明确办案程序。制定告知书、通知书、移送函、协作函等程序性制式文书，案件评查审查报告、情况通报、听取意见笔录、线索移送建议等工作文书，全程留痕，规范办案过程。制定质量评查卷宗目录和内容模板，规范办案载体。二是健全全流程要素质量评查。改变窗口偏服务的状态，重新构建案管工作流程，将窗口工作汇聚发现的监管要素全面纳入案件质量评查，建立立体式监管网。由程序到实体、由事实认定到法律适用、由文书制作到文书说理、由办案完成到责任制落实、由案件办理到监督线索，推行案件质量全流程评价。三是建立立体化交叉评查网。除案管评查本单位案件外，实行上对下随机抽查、横向背对背互查、下对上隐名评查等相结合的立体化交叉评查体系，提升评查实效。

（二）以专项分析精准化推进数据研判高品位

一是科学确定数据来源。改变过去围绕办案数据开展数据分析的单一做法，重视和挖掘案管自身生产的数据产品，重新构建案件质量质态分析体系。在做好办案态势分析的同时，要激活案件质量监管过程中产生的大量“僵尸”数据，种好自家责任田，寻找新的突破点。二是合理选取分析点位。用好自己“农产品”，及时汇总问题分布图，总结提炼，精确制导，形成问题类专项分析报告，发现各种案件和文书背后的法律资源，促进办案机制机制完善和水平提升，发挥好保障作用。结构化统计、类型化分析，分阶段、分环节、分区域对监管数据进行全要素深度挖掘，开展专项研判，为办案部门、其他行业等提供“真实行”的有效参考，发挥好参谋作用。三是优化队伍构成。开放数据权限，推行数据管理员上下一体化建设，推进与其他部门协作机制，健全专业化分析员队伍，构建新型数据分析体系。

（三）以结果运用实质化推进质量管理高权威

一是建立分类处置机制。逐步总结提炼，制定分层分类评价规则，合理处置办案中出现的问题。二是建立质量评查等次评价机制。各条线绩效考评规则对案管的独立评价机制予以确认和体现，除自动抓取外，在绩效考核系统建立人工评查等次结果录入端，实现案管对案件质量管理的独立评价。三是建立优质案件（文书）评查制度。案件评查中被评为优质（文书）案件的，列为年度精品（典型）案件（文书）候选案件。没有开展精品（典型）案件（文书）等活动的，以优质案件（文书）为基础，开展年度精品（典型）案件（文书）评选。开展年度精品（典型）案件（文书）评选的，拟推荐案件应先经上级院评查，等次为合格及以下的，不得参选。

（四）以制度设计系统化推进质量管理高效能

一是搭建质量管理体系框架。案管部门需要发挥数据全、流程全、信息全的区位优势和专业优势，站在检察全局高度来谋划案件质量管理体系的框架性意见，搭建案件质量总体架构，明确各个部门的管理位阶、所处方位、着力方向。二是推进业务条线质量管理标准化建设。以评查为基础，推进各条线建立办案质量管理标准化指引，帮助业务部门建立案件质量内控机制建设。三是推动办案机制改进和完善。根据案件质量评查办案化运作中发现的类型化问题，从司法责任制角度，帮助业务部门设计文书格式、调整优化办案机制。四是建立质量评查等次标准体系。分门别类细化相关内容，制定工作规则，明确不同等次具体认定标准，增强评查的权威性。五是推行质量评查手册制度。总结提炼，探索推行案件质量评查操作手册，推进质量评查标准化建设，提升评查公信力。

（五）以内外监督规范化推进协调联动同步

一是探索案管员额1+X轮值制。建立健全案管部门办案组织建设，在保持案管检察官岗位数不变的前提下，拿出1到2名机动名额与业务部门实行轮换，由业务部门检察官轮值到案管开展质量监管工作、案管部门轮值到业务部门开展办案工作。由此，实行固定+流动岗相结合的轮值机制，换位思考、保持互信、提升能力、增强效力。二是建立业务部门评查员制度。确定一名检察官或主任检察官轮值本部门质量监管员，对内主持或协调本部门监管业务、对外联络案管部门。赋予业务部门轮值检察官案管监管员和评查员权限，完善业务内部监督管理。三是推进案管员额参加业务部门联席会议机制。完善业务部门检察官联席会议制度，推行案管检察官参加办案部门员额检察官联席会议工作，关口前移、良性互动，完善监管、规范办案。

（六）以数据关联个性化推进质量管理高智能

目前，利用软件平台开展自动监管，实现了案管信息化3.0版本，是一个巨大的进步。但我们也要清醒地认识到，利用机器（软件系统）监管做到了标准化监管、无差别实施，在排除人为干扰的同时，也把办案人员当做了机器或同一模式化的主体。机器监管实际上是“以事立案”、“以案监管”，解决了监管行为的自动化，但在以人监管、个性画像上还有提升空间。在共性硬指标基础上，开展个性化柔性监管，打造智能化案管4.0版本可以继续探索。一是人与问题关联。在案件和问题关联基础上，坚持以人为区分标准，将监管到的问题与承办人相关联，开展数据关联度分析，对机器自动监管生产的产品进行深度开发利用，初步探索不同承办人的行为习惯和行为模式。二是个别建模。按照案件饱和度测算，实施压力测试，观察分析不同案件量条件下，对承办人办案方式、案件质量变化情况、心理波动情况等提取影响因子。结合诉讼参与人和参与机关对案件的反馈情况，在问题与人关联分析的基础上，以检察官为单位个别建模。三是全息数字画像。以个性化数据为基础，在大数据平台内开展个人全息数字画像，将现实的承办人以数据方式转化为可视化的虚拟承办人。在触发系统设定的硬性边界问题之前，根据数字人办案质量的发展趋势或态势，提前介入予以提醒或干预，减少问题发生，保护承办人身心健康。

有效供给制度的构想还需要在实践中不断修正完善，还需要案管与其他部门共同发力，最终实现保障合格检察产品顺利输出的目标。