行政公益诉讼检察调查核实权的配置与运行

徐本鑫，王 炜

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241002）

行政公益诉讼检察调查核实权，是指检察机关在办理行政公益诉讼案件时，对行政机关履职行为的合法性调查取证、核实情况的权力。检察调查核实权作为检察机关推动行政公益诉讼检察监督进程的关键权力与基础保障，直接决定了法律监督的成效。2018 年10 月，全国人大常委会修订《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》），规定检察机关可以依法调查核实。然而，在国家监察体制变革背景下，如何行使调查核实权既不受制于被监督者的接纳态度，又不偏离法律监督职责，成为检察机关开展行政公益诉讼面临的最大难题[1]。

最高人民法院、最高人民检察院颁发的《公益诉讼解释》①《公益诉讼解释》为《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》简称。虽明确了调查核实权的行使对象，但仍未对调查核实权的适用范围和程序作具体规定，而且规范层级偏低。2020 年5 月13 日，最高人民检察院厅长胡卫列在一次访谈中指出：“公益诉讼工作还存在法律规范体系不健全，调查核实权保障、跨区划管辖等配套制度机制有待完善等问题”②最高人民检察院厅长网络访谈中最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列就检察公益诉讼工作面临的形势与存在问题做了详细论述。参见最高人民检察院厅长网络访谈：胡卫列：守护公共利益为“中国之治”贡献检察力量，载正义网，2020-05-13，http://www.jcrb.com/xztpd/gxzt/2020TJZFT/gyss8/。行政公益诉讼检察调查核实权的规范供给不健全、权力配置不完善、权力运行不规范等，现已阻碍行政公益诉讼制度的发展。

一、行政公益诉讼检察调查核实的现实困境

调查核实是检察机关行使法律监督职权、开展公益诉讼活动的事实前提和基础保障。但在目前，行政公益诉讼检察调查核实正遭遇“难”“贵”“乱”的现实困境。

（一）检察调查核实“难”

行政公益诉讼检察调查核实“难”主要表现为调查对象范围广、调查核实难度大。

调查对象范围广，调查工作难开展。在行政公益诉讼中，检察机关调查核实的对象主要包括涉案的行政机关、侵害公共利益的当事人，以及目睹或知晓案件情况的案件相关人。行政机关内部的信息管理制度严格复杂，获取其掌握的证据材料需经过繁复的审批程序。侵害主体主观上具有隐藏、毁灭证据的意图，若其拒绝配合调查，获取其掌握的案件材料难度可想而知。知晓案件信息的案外人由于缺乏配合调查的动机，懈怠配合检察机关调查核实，使得调查核实无法有效开展[2]。

调查核实难度大，案件材料难获取。检察机关开展调查核实活动不仅要克服被调查对象拒绝配合的妨碍，还要应对因果关系复杂性、公益损害难认定等诸多因素造成的阻力。从行政公益诉讼实践来看，检察机关需要对公益是否受损以及受损程度、行政机关的违法行为与损害后果之间是否存在因果关系等事项进行调查核实。目前的技术水平还无法对公益受损数额进行精确地计算，公益受损程度往往需要专业的鉴定人员或专家进行鉴定或评估，但中国目前有合法资质的司法鉴定机构仍然稀缺。据报道：截至2018 年底，中国有合法资质的环境损害司法鉴定机构仅103 家[3]。但同年内仅安徽省办理的公益诉讼案件已达5454 件[4]。中国现有的司法鉴定机构无法满足检察机关公益诉讼工作的需求。

（二）检察调查核实“贵”

行政公益诉讼检察调查核实“贵”主要表现为调查取证成本高、司法资源投入多。

调查取证成本高，证据收集费用贵。人民检察院在办理行政公益诉讼案件中应当对国家利益或社会公共利益受到侵害的事实和状态进行调查核实。在环保、食药等重点领域内，检察机关限于不具有专业鉴定能力，需要委托鉴定机构或专家就公共利益是否受到侵害以及受侵害程度进行鉴定或评估。“在一些地区，一起普通环保案件的费用高达十万元左右，疑难案件甚至高达几百万元。在实践中，经费不足往往导致证据的丢失，无法真实地反映公益受损状况。”[5]如果涉案地域面积较大，检察机关还需要购买无人机进行航拍取证，从而得到公益受损的直观证据[6]。检察机关为了收集证据，通过专业机构鉴定、专家评估、航拍等方式取证，调查取证的成本较高。

调查核实内容杂，司法资源投入多。在行政公益诉讼实践中，检察机关需要对行政机关的法定权限、行政机关违法履职的行为、公益受损的状态以及行政机关的违法行为与损害后果之间的因果关系等多种事项进行调查核实。例如，在阜南县人民检察院诉住房和城乡建设局行政公益诉讼案中，检察机关对行政机关未按照要求采取监管措施、违法使用垃圾填埋场等行为进行调查核实，并邀请专家进行现场勘验、提出专家意见，以此证明行政机关的此种行为对周边的生态环境造成了严重的污染[7]。在该案中，检察机关不仅调查了行政违法行为、公益受损状况，还核实了两者之间的因果关系。检察机关调查核实内容繁杂，司法资源的投入自然增多，检察调查核实贵的问题凸显。

（三）检察调查核实“乱”

行政公益诉讼检察调查核实“乱”主要表现为调查核实目标偏、调查手段不规范。

调查核实目标偏，权力运行逻辑乱。在行政公益诉讼中确立调查核实权的目的是为了服务和保障检察机关法律监督的有效性，检察机关调查核实的根本目的是法律监督。因此，行政行为的合法性应是调查核实的核心内容。但实践中检察机关投入大量司法资源对公益受损的事实和程度进行调查，甚至对作为行政行为法律依据的规范性文件进行审查，不仅偏离调查核实的目标，而且不必要地加重了检察机关的负担。在诉前检察建议程序中检察机关主要通过查明事实、履行提醒注意义务来督促行政机关主动纠错，对行政行为违法性的证明标准较低。但检察机关忽略了公益诉讼的阶段性，在前置程序和诉讼程序的证据收集均采取高度盖然性标准[8]，扰乱了调查核实权的运行逻辑。

调查手段不规范，调查核实程序乱。在行政公益诉讼案件中，启动调查核实权缺乏明确标准导致实践中调查核实启动较为随意。甚至认为，只要有违法嫌疑就可以开始调查核实，导致调查核实手段适用泛化[9]。由于目前有资质的鉴定机构数量不足且鉴定费用高昂，使得经费保障不充分的检察院对有必要鉴定的案件放弃办理鉴定，或者不当运用专家意见[10]。在部分案件中，还存在检察机关单方面收集证据的情况。例如在钟祥市人民检察院诉城市管理执法局不履行法定职责一案中，检察院单方拍摄建筑垃圾中转场的照片，并且作为证据证明：经过一年的时间，建筑垃圾中转场并未进行有效整改，现场环境变化不大①参见钟祥市人民检察院诉钟祥市城市管理执法局不履行法定职责公益诉讼一审行政判决书，湖北省钟祥市人民法院（2020）鄂0881 行初16 号2020 年9 月21 日。。导致在庭审过程中，被告对该证据的合法性提出质疑。

二、行政公益诉讼检察调查核实权的优化配置

行政公益诉讼检察调查核实难，固然有科技发展水平、办案警官素质等多方面原因。但是，检察调查核实权的规范不完善、配置不合理，导致调查核实的手段与目标不匹配，是检察调查核实困境产生的制度根源。

（一）调查核实权的规范梳理

检察调查核实权作为行政公益诉讼工作的保障性权力，虽然立法已经确认了调查核实权的法律地位，但调查核实权的适用范围、运行格局等方面仍存在法律规范不完善的问题。

1.调查核实权的法律地位得到立法确认。2015 年最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点实施办法》）对检察机关开展行政公益诉讼的具体事项进行了规定。其中，第三十三条规定了行政公益诉讼中检察机关的调查核实方式②《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十三条：“人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况：（一）调阅、复制行政执法卷宗材料；（二）询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；（三）收集书证、物证、视听资料等证据；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。”。2016 年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第九条明确规定检察机关应当依职权对行政公益诉讼案件进行法律监督③《人民检察院行政诉讼监督规则》第九条：“有下列情形之一的行政诉讼案件，人民检察院应当依职权进行监督：（一）损害国家利益或者社会公共利益的；（二）审判执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的；（三）其他确有必要进行监督的。”。2018 年3 月最高人民检察院颁布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》（以下简称《办案指南》）对检察调查核实的方式、内容以及具体要求作了相应规定。2018 年全国人大常委会对《组织法》进行修订，确认了检察机关的调查核实权①《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”。这是中国第一次在法律层面确认公益诉讼检察调查核实权。（参见图1）

图1 检察调查核实权相关法律或司法解释概览

2.调查核实权的适用范围获得有序扩展。行政公益诉讼检察调查核实权的适用范围主要是行政公益诉讼适用领域。检察机关提出检察建议或提起公益诉讼都必然要进行调查核实，因此，调查核实权的适用范围等同于行政公益诉讼的适用领域。

2015 年通过的《试点实施办法》中规定：检察调查核实权适用于环保、国资保护、土地出让等领域②《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”。2017 年全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订，对调查核实权的适用范围作出了详细规定③《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”。相比《试点实施办法》中的规定，2017 年行政诉讼法“修正案”拓展了检察调查核实权的适用范围，增加了食药领域。2018 年最高人民检察院发布的《办案指南》以及2020 年修订的《公益诉讼解释》均沿用了《行政诉讼法》中的规定，将检察调查核实权的适用范围规定为“环保、食药、国资保护、土地出让等领域”。（参见表1）

表1 法律或司法解释中检察调查核实权适用范围

3.调查核实权的运行格局已经基本形成。调查核实权的运行格局主要指行政公益诉讼检察调查核实权的运行主体、对象、内容、方式和程序等整体状态或趋势。从调查核实权相关规定来看，调查核实主体、对象、内容等已规定的较为明确，且调查核实不具有强制性。在2015 年《试点实施办法》第33 条④《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十三条规定：“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”和2018 年《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议规定》）第14 条①《人民检察院检察建议工作规定》第十四条规定：“进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”中都明确规定，调查核实具有非强制性。在2018 年发布的《办案指南》虽没有明确规定调查核实的非强制性，但依据“法无授权不可为”原则，法律没有规定调查核实措施的强制性，即检察机关进行调查核实不具有强制性。（参见表2）

表2 司法解释或法律规范中有关调查核实权运行格局的归纳

在检察调查核实权相关法律逐步完善的同时，调查核实权运行程序已基本形成。《试点实施办法》规定了调查核实权的运行程序。经过试点实践后，根据现实需要对调查核实权的运行程序做了进一步完善。在《办案指南》中，已对调查核实权的启动、调查核实的具体规则等进行了明确，基本形成了调查核实权的运行程序。截至目前，相关法律规范已明确规定了调查核实权的运行主体、对象、方式、程序等，调查核实权的运行格局已基本形成。

（二）调查核实权的缺陷分析

虽然检察调查核实权已成为检察机关的一项基本权力，但从法律监督目标与调查核实手段的匹配度上看，检察调查核实的具体内容、保障手段和运行程序等方面还存在不足。

1.调查核实内容贪多求全。根据最高人民检察院2018 年下发的《办案指南》，检察调查核实的内容主要包括行政机关的法律权限、行政行为的合法性、公共利益受损状况，以及行政机关违法行为与公共利益受损事实之间的因果关系②《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》规定：“检察机关应当按照法定程序，全面、客观地调查收集证据。一是行政机关的法定职责、权限和法律依据。二是行政机关不依法履职的事实，即违法行使职权或者不作为的过程、方式和状态。三是国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态。四是其他需要查明的事实。”。法律明确规定了生态环境与资源保护、食品药品安全等案件的侵权人应当承担因果关系的举证责任，且案件实行无过错责任原则。但检察机关为保证法律监督职责的履行、保障行政公益诉讼案件的办案水平，仍要对此进行调查核实。检察机关全面地收集案件证据，变相增加了调查核实的内容，直接加剧检察调查核实“难”和“贵”的问题，不仅不必要地增加了检察机关的负担，而且阻碍了行政公益诉讼的发展。

2.调查核实手段规范缺失。调查核实手段规范缺失为行政公益诉讼检察调查核实“乱”埋下了制度隐患。《检察建议规定》规定了调查核实的具体措施以及调查核实的非强制性。《办案指南》明确了收集证据材料的具体规则，但具有较强的概括性。观点的差异和认识的分歧使该项权力在实践运行中呈现出地区差异、标准不一等问题[11]。例如，“应由两名以上检察人员共同参与被调查人的询问”①《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》规定：“询问被调查人应当个别进行，且应当由两名以上办案人员共同进行。”，并未明确办案人员的职务或等级，造成不同地区甚至是同地区不同案件的办案人员等级不一。“检察机关应当邀请当地基层组织或者当事人所在单位参与现场勘验。当事人或其成年家属应当到场，拒不到场不影响活动的开展。”②《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》规定：“勘验人应当出示人民检察院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。勘验人应当将勘验情况和结果制作笔录，由勘验人、当事人和被邀参加人签名或者盖章。”该规定模糊不清，其中对勘验时是否应邀请当事人及其家属规定不明确，当事人或其成年家属应当到场但规定的邀请人员中并不包括当事人及其家属，导致实践中该规则的运用存在差异。

3.调查核实程序模糊缺位。调查核实程序缺位是行政公益诉讼检察调查核实“乱”的另一重要原因。虽然检察调查核实权在立法上已得到确认，但相关法律条文的规定具有较强的原则性和概括性，后续的规范性文件没有及时跟进、有序出台，导致检察调查核实权缺乏统一的程序规定[11]。由于检察调查核实权没有统一的程序规定，在权力的启动程序、终结程序、适用对象以及权利救济等方面都不同程度的存在条文模糊或缺位的问题。例如调查核实的期限，根据《检察建议规定》的规定，调查核实期限为两个月③《人民检察院检察建议工作规定》第十五条：“检察官一般应当在检察长作出决定后两个月以内完成检察建议事项的调查核实。情况紧急的，应当及时办结。”。而《办案指南》规定的期限为三个月④《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》规定：“办理行政公益诉讼案件拟作出终结审查或者提出检察建议决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。检察机关办理行政公益诉讼案件，鉴定、评估、审计期间及报送审批期间不计入审查期限。”。相关法律条文的程序规定不统一，导致检察调查核实权在适用过程中存在困境。

（三）调查核实权的立法完善

修复调查核实权法律规范上的缺陷是解决检察调查核实权现实难题、提升检察机关法律监督效用的重要途径。

1.明确调查核实的调查内容。由于现行法律规定的调查核实内容繁杂，调查核实权的运行面临困难。因此，明确调查核实内容，规范调查核实程序，是推进行政公益诉讼制度发展的关键举措。目前，法律所规定的调查核实内容主要包括行政机关的法定职责、行政机关违法行权的事实、公益受损的事实和状态以及行政机关违法行权与公益受损之间的因果关系。从目的主义视角分析，检察机关只需调查核实行政机关的违法行为、公益受损的事实以及违法行为与公益受损之间的因果关系，至于行政机关是否履职的情况应由行政机关举证证明[12]。此外，在环保、食药等重点领域，法律已明确规定，因果关系的举证责任由侵权人承担，因此，在此类案件中检察机关只需对行政行为的合法性和损害公共利益的事实进行调查核实。

2.细化调查核实的手段规则。现有的法律法规缺乏对调查核实手段的规范，使得实践中常常面临调查核实“乱”的现实难题。为解决调查核实“乱”的现实困境，必须立法完善调查核实的手段规范，以明确调查核实手段的实施规则。第一，明确调查核实的实施主体。行政公益诉讼案件必须由两名以上的检察人员共同进行调查核实，其中至少包含一名检察官，检察官助理或书记员不得独立办理案件。第二，明确调查核实主体告知义务。检察人员进行调查核实，应向被调查人出示证件，阐明调查核实目的，告知被调查人相关权利义务。第三，明确调查核实的具体规则。（1）建立同步录音录像制度。在调查核实过程中，要实行同步录音录像，如实记录调查核实的全过程。（2）在讯问过程中应制作笔录并由被调查人签字。（3）进行现场勘验时，应邀请当事人所在单位或当地基层组织参与，通知当事人及其成年家属到场，当事人或其成年家属拒绝参加的应记明情况。（4）需要对证据材料进行鉴定的，检察机关应当依照相关规定委托具有合法资质的鉴定机构进行鉴定。

通过不同培养基对真菌YX-25、放线菌YX-32小量培养以及对其共培养筛选，发现在PDB和ISP4培养基条件下单独培养，2株菌株的次级代谢产物都不丰富，见图2～4。但是共培养对菌株的次级代谢产物影响较大，促进微生物的次级代谢产物途径的表达，菌株次级代谢产物较丰富，见图5。

3.完善调查核实的审查程序。调查核实程序模糊缺位是导致检察调查核实权适用存在困境的主要因素。因此，立法完善调查核实的审查程序是检察机关依法行使检察调查核实权的基础保障，是解决调查核实“乱”的重要措施。调查核实的审查程序包括启动与终结两项程序。第一，调查核实的启动程序。检察机关启动调查核实权，应首先对履行职责中发现的情形或线索进行审查。经审查确定检察机关所发现的行政违法行为和公益受损情形均真实存在，且属于调查核实权适用范围的，由承办检察官提出具体调查事项，并附具体调查方案，报请检察长批准启动调查核实权[13]。第二，调查核实的终结程序。行政公益诉讼案件需要终止调查核实权，应当自调查核实权行使之日起两个月内办理终结程序。承办检察官办理终结审查时，应当制作诉前审查报告，明确提出终结审查意见，由办案组集体讨论。经审查，案件不符合启动调查核实权条件的，或者被调查对象在检察机关提出检察建议前依法采取相应措施，使得公共利益已得到有效保护的，应当报请检察长批准终结调查核实权①《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》规定：“经审查，有下列情形之一的，检察机关应当终结审查：经审查不存在行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益或者社会公共利益受到侵害情形的；行政机关在检察机关向其提出检察建议前已依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的；其他应当终结审查的情形。”。

三、行政公益诉讼检察调查核实权的运行保障

检察调查核实权运行保障是检察调查核实权能否落地实施的关键一环。最高人民检察院多次强调“公益诉讼工作调查核实缺乏有力保障”。从明确权力运行逻辑、运行原则和追责机制等方面设计权力运行保障机制，以优化检察调查核实权运行格局，增强需求与供给的平衡度。

（一）理顺调查核实权的运行逻辑

理顺调查核实权的运行逻辑、获得被调查对象的接受和配合，是对检察调查核实权运行的重要保障。从调查核实的根本目的、权力依据、重点内容三个方面分析调查核实权的运行逻辑，可以讲清楚调查核实权为什么需要启动、为什么能够启动以及能够调查核实什么内容等基本问题，为调查核实权运行提供理论保障。

1.以法律监督为调查核实的根本目的。检察调查核实权的根本目的是法律监督。《中华人民共和国宪法》明确了检察机关的法律监督地位②《中华人民共和国宪法》第一百三十四条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，母体权能是法律监督权，调查核实权是法律监督权派生出来的具体权力。调查核实权的运行需要基于一定的信息，调查核实则是证据材料收集的手段和方式。在《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中规定：“检察机关提起行政公益诉讼应当提交初步证据材料，证明被告的行为侵害了公共利益。”①《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。”在司法实践中，为了确保公益保护的实际效果，检察机关通常除了提供公益诉讼所需的初步证明材料外，还要调查收集更多的证据材料，来确认行政机关的违法行为以及对公共利益造成的实际损害。于是，调查核实成为必要。检察机关收集相关证据主要是保障前置程序有效发挥作用，以及在必要时及时启动诉讼程序，而前置程序和诉讼程序都是在保障检察机关法律监督职能的履行。因此，检察机关行使调查核实权的根本目的是法律监督。

2.以法律规范为调查核实权运行依据。《组织法》第二十条明确规定了检察机关作为法律监督机关，代表国家或社会公众提起公益诉讼是检察机关行使法律监督权的具体方式。《组织法》第二十一条规定检察机关行使法律监督职权，可以依法进行调查核实②《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”。该条文作为概括性规定，与第二十条前后呼应，为检察机关调查核实提供了法律依据[14]。因此，检察机关可以基于法律监督职权进行调查核实。除此之外，《检察建议规定》第十三条③《人民检察院检察建议工作规定》第十三条：“检察官在履行职责中发现有应当依照本规定提出检察建议情形的，应当报经检察长决定，对相关事项进行调查核实，做到事实清楚、准确。”、第十四条④《人民检察院检察建议工作规定》第十四条：“检察官可以采取以下措施进行调查核实：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（三）听取被建议单位意见；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）现场走访、查验；（七）查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”和第十五条⑤《人民检察院检察建议工作规定》第十五条：“检察官一般应当在检察长作出决定后两个月以内完成检察建议事项的调查核实。情况紧急的，应当及时办结。检察官调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与证据，提出处理意见。认为需要提出检察建议的，应当起草检察建议书，一并报送检察长，由检察长或者检察委员会讨论决定是否提出检察建议。经调查核实，查明相关单位不存在需要纠正或者整改的违法事实或者重大隐患，决定不提出检察建议的，检察官应当将调查终结报告连同相关材料订卷存档。”均针对检察机关调查核实工作的具体事项进行了相关规定。明确了调查核实的具体措施、调查核实的工作期限以及调查核实完毕后所需制作的文件等事项，规范检察调查核实权的运行，确保检察机关法律监督权的成效。

3.以行为合法性为调查核实的重点内容。检察机关调查核实的重点内容应当是行政机关行政行为的合法性。在行政公益诉讼中，调查核实权的运行目标为法律监督，具体方式是对行政机关的不履行职责、违法履行职责等行为提出检察建议，以及当行政机关拒绝按照检察建议做出整改时，启动诉讼程序。明确检察调查核实权的内容，可以引导检察人员针对案件的重点内容进行调查，以强化法律监督效用。调查核实的重点内容是行政行为的合法性。因此，调查核实的内容应围绕行政行为的合法性展开[13]，着重调查核实以下三项内容：一是行政行为的合法性，即行政机关是否存在违法行为，以及其违法行使职权的具体方式、起始时间、持续时间等。二是公共利益受损的事实和状态，即国家、社会公共利益是否受损，以及受损程度。三是行政行为与公益受损之间的因果关系，即行政机关的违法行为是否直接导致了公益受损结果的发生。

（二）明确调查核实权的运行原则

1.遵守合法性原则以保障调查核实效用。在中国现行司法体制下，各种公权力的制度设置与运行程序都应遵循法律的要求。遵守合法性原则是正确行使调查核实权的基础，是发挥调查核实权效用的根本性要求。检察机关行使调查核实权应当遵循“法无授权不可为”原则，做到用权有据、行动有理。

在行政公益诉讼领域，检察机关调查核实应遵守合法性原则，遵循法律规范和法理要求，禁止调查核实权的滥用。作为行政公益诉讼的两方主体，一方是检察机关，作为调查核实主体，另一方为行政机关，处于被调查地位。在调查核实过程中，两者的地位并不平等，前者地位明显高于后者。此时，有可能发生调查权侵害行政权的情况。因此，检察机关必须依据明确的法律规范在合法范围内调查核实，绝不能实施侵害公民、法人和其他组织合法权益的行为。对于涉及个人隐私和部门重要信息的证据材料，要严格遵守相关规定切实保障个人隐私安全、重要信息安全，避免给其他组织和个人造成不良影响。合法性原则不仅是检察机关行使调查核实权的原则，更是检察人员应该秉持的法律思维和底线思维。合法性原则是正确行使调查核实权的制度基础和保障，是调查核实活动公正、有效的保证。严格遵守合法性原则，一方面强化了证据的证明力，另一方面提高了检察机关的公信力。

2.遵守适度性原则以明确调查核实边界。适度性原则是指检察机关在行使调查核实权时，行使权力的范围与边界应限于满足调查核实目的的需要，不能任意超越。检察机关行使调查核实权须围绕行政行为的合法性开展，合理运用调查方式，不得影响行政机关及行政相对人的正当利益。

行政公益诉讼是一种权力制衡的制度设置，即检察机关对行政机关的行为进行法律监督。检察机关提起行政公益诉讼，往往注重公共利益的受损情况，而可能忽视了调查核实权运行的适度性。在调查取证时，检察人员应针对案件的具体情况，选择最适当的调查方式对案件的重点内容进行调查核实。例如，德惠市人民检察院诉政府不履行环保监督职责一案中，检察机关的调查核实工作主要是对违法存在的垃圾堆放场进行现场勘察，以及测绘垃圾堆放量①参见德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡人民政府不履行法定职责行政裁定书，吉林省德惠市人民法院（2017）吉0183行初42 号2017 年12 月25 日。。在该案中，检察机关主要调查核实的内容是行政机关的违法行为和垃圾堆放的事实，而非定着于垃圾堆放造成的公益受损程度，使得调查核实事半功倍。检察机关开展调查核实工作应遵守适度性原则，定着于违法行为的监督，明确调查边界，找准调查方向，而非聚焦于公共利益流失的层面[15]。适度性原则是调查核实权运行的基本原则，在满足法律监督职责需要的同时，节约司法资源、保护公共利益。总而言之，在行政公益诉讼过程中，检察机关应始终把握一定的行为界限，严格审慎地开展调查核实工作。

3.遵守经济性原则以控制调查核实成本。经济性原则是指以最少的资源投入实现效率的最大化，其主要关注的是司法资源的投入和资源使用的合理性。在调查核实过程中，检察机关应注重成本的控制，以确保用最小的投入成本实现保护公益的效率最大化。

行政公益诉讼制度是指检察机关通过调查核实行政行为的合法性，实现对行政行为的监督和对公共利益的保护。在实践中，检察机关常常需要投入大量的司法资源，以保证调查核实工作的进行。如果检察机关错误地将追求胜诉作为调查核实目的，不惜代价地搜集证据，将导致检察机关投入的成本大于所保护公益的收益，那么在维护公益的同时就消耗了更大的公益，违背了公益诉讼制度的初衷[6]。检察机关作为法律监督者，应始终坚持以法律监督为调查核实的目的，以行政行为的合法性为重点调查内容，合理地控制司法资源的投入。检察机关在调查核实过程中，应当分析案件的具体情况，采取最经济的调查核实方式，非必要时不得采取委托鉴定、无人机航拍等高成本的调查方式。在行政公益诉讼领域中，检察机关应严格遵守经济性原则，合理控制调查核实成本。

4.遵守客观中立性原则以契合调查核实目的。在行政公益诉讼工作中，检察机关调查核实应始终秉持客观中立性原则，以法律监督为调查目的，不得预设立场、片面调查取证、胡乱裁剪证据材料，不得隐瞒对被调查对象有利的证据。

检察调查核实权的运行目的为法律监督，具体表现为纠正行政机关的违法行为，而非取得公益诉讼的胜诉结果。因此，属于检察机关调查核实范围内的案件信息，检察机关都应当调查核实。例如，恩施市人民检察院诉自然资源和规划局履行法定职责一案中，检察机关对行政机关的前期履职行为进行了详细的调查核实，并在法庭质证过程中提交了相关材料以证实行政机关存在积极履职的情形①参见恩施市自然资源和规划局资源行政管理：其他（资源）一审行政判决书，湖北省恩施市人民法院（2020）鄂2801行初70 号2020 年11 月17 日。湖北省恩施市人民检察院诉恩施市自然资源和规划局履行法定职责公益诉讼一案中，检察机关通过调查发现2014 年黄应刚与张斌在未经相关部门批准的情况下，将承包经营及转包的耕地、林地租赁给邓孝毕作为倒场倾倒弃土。2015 年原恩施市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》，要求黄应刚立即停止违法行为。在法庭质证过程中，检察机关向法院提交了此份《责令停止违法行为通知书》及《送达回证》各一份，以此证明原恩施市国土资源局对黄应刚等人的违法行为已知晓并责令其停止违法行为。。在此案中，检察机关对行政机关的前期履职行为进行了客观全面地调查，并向法庭提交证据加以证明，体现了恩施市人民检察院的客观中立性。查明案件的事实情况，纠正行政机关的违法行为是检察机关行使调查核实权的目的所在。客观中立性原则是检察机关行使检察调查核实权、履行法律监督职责的基础性保障。

（三）完善调查核实权的追责机制

在检察调查核实权的运行过程中，常常出现被调查对象不配合、检察机关运行不规范的现象，从而导致调查核实“难”“乱”等现实问题的出现。因此，有必要从被调查对象和承办检察官两个层面来完善调查核实权的追责机制。

1.完善被调查对象的追责机制。被调查对象的追责机制是指对被调查对象的配合义务进行明确，当被调查对象拒绝配合调查核实时应当追究其相应责任。完善被调查对象的追责机制是保障调查核实权顺利运行的必要条件，是有效保护社会公共利益的前提条件。根据被调查对象不配合的情形，可以从两个维度完善被调查对象的追责机制：第一，行政机关及其工作人员消极配合调查，检察机关可以向其上级机关或者其他有关部门提出检察建议，要求有关部门予以监督。第二，行政机关及其工作人员拒绝配合并可能导致证据灭失，此时检察机关司法警察享有一定的紧急情况控制权，可以对妨碍调查人员进行控制以便及时、有效地固定证据[16]。

2.完善承办检察官的追责机制。检察调查核实权的行使需要进行有效的规制和监管，否则就会出现调查核实“乱”的现象，因此完善承办检察官的追责机制尤为重要。第一，规范调查核实权的运行监督机制。检察机关应对调查核实权的运行程序进行全程监督、有效监督，以确保调查核实权的行使遵循运行原则、符合法律规范。同时，完善案件内部审查机制，着重审查案件相关人提出异议的案件，重点审查检察人员是否消极行使或过度行使调查核实权。查实确有违法、违规情形的，应根据有关规定追究承办检察官和具体违法人员的法律责任。第二，建立被调查对象的异议申诉机制。当检察人员违法行使调查核实权侵害被调查对象合法权益时，被调查对象可向其上级人民检察院申诉，由上级人民检察院对此进行调查，确有违法情形发生的应追究承办检察官相应责任。第三，完善承办检察官的责任追究机制。将调查核实权的消极行使、过度行使情形纳入承办检察官的责任追究机制中，保障检察人员在合理边界内行使调查核实权。坚持行为与结果相结合原则，重视违法行为与损害结果之间因果关系的认定，对于仅有损害结果而检察机关没有实施违法行为的，不能进行“客观归责”[17]。检察机关确有违法行为并造成损害的，应依法追究承办检察官和具体违法人员的法律责任。通过完善承办检察官的追责机制，将司法责任贯彻到整个调查核实过程中，以确保在法律框架内规范行使调查核实权。