浅谈我国反垄断民事诉讼制度的完善

颜 辉

(扬州大学法学院,江苏 扬州 225009)

浅谈我国反垄断民事诉讼制度的完善

颜 辉

(扬州大学法学院,江苏 扬州 225009)

随着2012年反垄断民事诉讼司法解释的出台，间接购买者的起诉资格得以肯定，损害赔偿之诉制度得以完善，但现有规定仍有不足之处。在借鉴域外经验的基础上，立法应明确赋予消费者集团代表、有关机关和组织(如消费者协会)以及卡特尔成员等主体起诉资格，同时通过设立惩罚性赔偿制度、完善反垄断诉讼救助制度以及重视与互联网领域有关的反垄断立法等来完善我国的反垄断民事诉讼制度。

反垄断民事诉讼；惩罚性赔偿；诉讼费援助；互联网

一、问题的提出

2013年，可谓是我国反垄断罚单创新高之年。先是国家发改委针对三星、奇美等6家企业合谋垄断的罚款，后是贵州省物价局和四川省发改委对茅台和五粮液公司实施的价格垄断行为的罚款，再到我国反垄断史上最大罚单的国内6家乳粉生产企业因违反反垄断法限制竞争行为而罚款。这些都说明了政府公共执法的效率和力度。但是反垄断执法机制还需要依赖于私人执法，以避免资源欠缺、执法意愿不足、权力寻租等原因导致的“政府失灵”的尴尬。近年来人们对赋予私人以法律实施权的关注日益增多。我国2008年颁布的《反垄断法》第50条规定了反垄断民事诉讼制度。但是从执行效果来看，这一条款无异于政策性宣示条款，发挥的作用并不大。再加上反垄断法追求最大化的惩罚与威慑的实施效果，私人实施机制就显得尤为重要。如今，私人提起的反垄断民事诉讼与专门机构的反垄断行政执法相配合是世界各国反垄断法实施的普遍做法和明显趋势。

在我国《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的颁布之前，学者们对反垄断民事诉讼的起诉资格争论不休，对于原告范围莫衷一是。如今，该司法解释的颁布，间接购买者的起诉资格得到了肯定，但就“因垄断行为受到损失以及因合同内容、行业协会的章程等违反反垄断法而发生争议的自然人、法人或者其他组织，都可以向人民法院起诉”这一条规定是无法解决消费者集团代表、有关机关和组织（如消费者协会）以及卡特尔成员的诉权问题的。这些主体是否具有原告资格？此外，违法垄断的证明是个极其复杂的技术问题，举证成本高，如何才能激励受害者起诉？美国的惩罚性赔偿金制度是否可供借鉴？还有，普通民众与垄断企业的经济能力是存在巨大反差的，而诉讼过程漫长，受害者能否耗得起？是否需要完善反垄断诉讼救助制度？这一制度如何操作？再者，“腾讯”与“奇虎”之争的互联网领域的垄断如何认定？对此我国立法尚显滞后。这些都是值得我们探究的问题。但鉴于笔者能力有限，现就相关问题做简要阐述，以期抛砖引玉。

二、原告资格之再认识

美国对于原告起诉资格规定了“违反反托拉斯法的事实”、“直接损害”以及因果关系三个要件，并不包括主观过错[1](P132)；欧共体白皮书规定原告需要证明违法行为、损害及其因果关系即可，并且以违反禁止性规定作为判断违法性的标准[2](P240)。我国《反垄断法》第50条规定：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”按照这个法条以及最高人民法院《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第14条，在认定反垄断民事诉讼原告起诉资格时，应以违法行为、实际损害及二者间的因果关系为判断标准，这与美国、欧盟的做法是基本一致的。那么消费者集团代表、有关机关和组织（如消费者协会）和卡特尔成员等主体不完全符合上述的资格要件，他们是否享有诉权？鉴于我国目前反垄断民事诉讼案例并不多，难以具有足够的探讨价值，笔者现从域外经验和我国规范本身尝试探讨。

（一）消费者集团代表享有诉权吗？

消费者集团代表就自身受损向法院起诉是可被理解的。对于其他消费者的损害，显然不是代表人的实际损害，也不构成因果关系，那么是适格原告吗？美国和欧盟的经验值得借鉴。

集团诉讼较早的体现是股东代表诉讼。美国早在1912年《联邦衡平规则》第38条就规定了集团诉讼，后来该制度经过修改，强化了私人在法实现中的作用。这一集团中的一人或数人为这个集团提起诉讼，法院的判决效力约束集团的每个人[3](P68)。欧盟目前特别主张竞争法的私法性实施机制，私法性实施最终将演化为对集团诉讼问题的思考[2](P240)。因此欧盟确立了集体权利保障机制，包括团体（代表）诉讼制度和选择性加入集体诉讼制度。

我国民事诉讼法早就有共同诉讼代表人的规定，即共同诉讼的当事人推选代表人进行诉讼，并且在普通共同诉讼中，如果当事人人数不确定，那么可以以公告的方式通知权利人在一定期间内向法院登记，凡是登记的权利人都适用法院的同一判决、裁定，未登记的权利人在诉讼时效期间起诉也适用该判决、裁定。这一制度显然可以适用于反垄断民事诉讼，况且最高人民法院《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第6条已经规定了诉讼的合并。所以将民事诉讼中共同诉讼代表人制度运用于反垄断领域是有必要通过立法明确的。考虑到大多数集体诉讼的主体是传统上的消费者或小型商业企业，所指控的往往是较大企业的违法行为，没有一位受害人拥有足够重大的利害关系而愿意承担诉讼费用，消费者集体诉讼是克服该问题的一种设计[4](P107)。该集体诉讼不仅使消费者受益，而且维护了整个社会的利益。规定消费者集团代表的诉权将会产生“个别消费者的维权活动增进全体消费者福利”的效果。

（二）“政府民事救济”具有可行性吗？

依据美国《谢尔曼法》第4条，当美国政府作为货物或服务的购买人并且其利益受到限制竞争行为损害时，司法部可以代表美国政府提起三倍损害赔偿之诉。即使政府没有受到损害，也准许司法部代表受害者提起损害赔偿之诉。此外，联邦各州可以以损害州的利益为由提起反托拉斯诉讼，如一个州指控几个企业共谋提高它们向该州出售货物或服务的价格[5](P9)。美国劳动法也规定了美国劳工部和公平工作委员会可以被授权代表劳动者个人起诉索赔。再如，Pennsylvania案标志性地建立了代为诉讼理论，即政府可以代表消费者，以政府监护人的身份提起三倍赔偿诉讼[6](P94)。

我国反垄断实施的是“双层次、三合一”体制，即反垄断委员会与反垄断执法机构两个层次，国家工商总局、商务部与发改委三家行政机关共同执行反垄断法。它们是否可以作为原告，法律并没有明确规定。依据2012年施行的民事诉讼法第55条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新颁布的《消费者权益保障法》也规定了“消费者协会就损害消费者合法权益的行为可以依法提起诉讼”。为了贯彻民事诉讼法的规定，同样作为经济法部门的《反垄断法》应借鉴《消费者权益保障法》，赋予相关机关和组织的反垄断诉权，以扶持私人损害赔偿权的实现，其目的在于最大化的维护市场秩序和消费者的利益。

（三）卡特尔赦免制度的启发

卡特尔赦免制度始于美国，是指卡特尔成员作为污点证人向竞争事务主管机构指证其他成员的垄断违法行为，从而获得法律责任赦免的制度。因为卡特尔隐秘性极高，所以美国司法部反托拉斯局的官员斥其为“道貌岸然的窃贼行为”，并对其进行严厉惩罚。这就迫使卡特尔成员具有较高警惕性，从外部取得其共谋的证据非常困难[7]。由于卡特尔成员间的共谋事实难以被执法机构发现，即使发现也难以取证，所以我们可以效仿卡特尔赦免制度，赋予卡特尔成员诉权，这不仅是促发卡特尔被披露的又一重要举措，而且也可以使得卡特尔成员因及时停止协议行为后因垄断行为所遭受的损失得到有效弥补。

这一效仿可能会违背英美法系上普遍存在的“任何人不得因其违法行为获利”的格言，但事实上，在反垄断案件中，美国联邦最高法院仅仅剥夺了原告在被诉违法行为中是“共同发动人”或者“同等”参与该行为情况下的诉权[8](P210)。在美国，受到起诉的协议当事人可以主张协议因违反反垄断法而不可强制执行，“法院通常将以法院不强制执行非法许诺为由，不强制被告遵守本法的协议规定”。欧洲法院在Crehan案中也认为基于条约第81（1）条卡特尔协议的成员也享有损害赔偿诉权[8](P210)。如果卡特尔成员出于非自愿签订了限制和排除竞争效果的协议，而之后损害了竞争和他们的利益，那么他们也应被认定为享有起诉资格。

看来，卡特尔成员作为“适格原告”也具有正当性理由。但是，这可能会造成“如果卡特尔成功，其将从损害竞争中获利，如果失败，又能从其他成员那里获得损害赔偿”。所以，有必要借鉴美国与欧盟的实务经验，卡特尔成员需要证明自己进入卡特尔是非自愿或者停止协议行为后遭受了垄断违法行为的损害，才能避免违法者反而获利的状况，同时可以诱使揭发、起诉和终止违法垄断行为。

三、完善我国反垄断民事诉讼制度的另外几点思考

最高人民法院《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的颁布，宣告了反垄断法第50条这一宣示性条款时代的结束，对私人诉讼中的管辖、举证和原告资格等都进行了初步细化，但是这仅仅是完善反垄断民事诉讼制度的第一步。前文所述的原告范围就仍然有探讨的余地，这需要结合我国的司法经验来及时地修订相关法律。

（一）设定惩罚性赔偿制度

我国反垄断领域私人执行发挥的作用极其有限，最高人民法院曾经出台的《中国竞争政策与法律研究报告（2010）》中披露出自2008年8月到2010年5月全国法院受理的垄断纠纷仅10件且判决处理的案件全部驳回原告诉讼请求。究其原因在于受害者举证难。所以《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》降低了原告举证门槛，例如对于公用企业和依法具有独占地位的经营者，规定“人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况，认定被告在相关市场内具有支配地位。”这是对作为弱势群体的受害者的倾斜保护。此外，起诉资格的放宽也说明目前立法界希望民众掀起反垄断民事诉讼的高潮。

要想进一步推动反垄断私人执法，惩罚性赔偿金制度也是具有很大作用的。该制度是用高额的惩罚金来激励受害者起诉以达惩罚、威慑违法者之效，现今英美法系国家主要将此制度适用于产品责任领域，在我国最早见于1993年颁布的《消费者权益保障法》，以用来惩罚商品和服务的欺诈行为。由于其突破实际损害赔偿原则，学界对此制度一直颇有争议。但不得不说，此制度将补偿性赔偿和惩罚性赔偿结合在一起确实能有效地唤醒私权意识，其实美国《克莱顿法》第7条就有“任何人由于反垄断法所禁止的事项而遭受营业或财产损害的人……不论损害大小，一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。”

（二）完善反垄断诉讼救助制度

诉讼救助制度是指人民法院为了使经济确有困难的当事人获得法律救济，对其实行缓交、减交或免交诉讼费以及与此相关的一系列制度。我国新旧民事诉讼法都是笼统得规定该制度，《诉讼费用交纳办法规定》对此进行了详细规定，主要涉及到经济状况和主体范围的相关事宜。但是主体范围显然过窄，可参照国外立法。例如德国《民事诉讼法》第114条就有相关规定，申请诉讼费用救济的当事人必须符合两个条件：经济确实困难以及“捍卫的权利有希望得到结果并且不是轻率的”。日本《新民事诉讼法》第82条第1款也要求当事人符合两个条件：没有财力支付诉讼费或支付诉讼费生活会显著困难以及“并非无胜诉希望的”。所以，反垄断民事诉讼的受害者如果经济确实困难或者诉讼成本（如举证成本）高昂，且能够提供证据初步证明自身的合法权益受到违法垄断行为的损害，则可以申请诉讼费援助。考虑到诉讼费是法院收入的重要来源，国家财政对此可以予以适当补贴，支持法院贯彻落实诉讼费援助制度。

（三）重视与互联网领域有关的反垄断立法

经营者作为理性的经济人，追逐利益是其本能。所以，垄断行为屡禁不止，涉及的领域也越来越广。互联网作为信息时代下重要的传播媒介，自然成为经营者们争夺的焦点。被称为互联网反垄断第一案的“奇虎”与“腾讯”之争，更是暴露了反垄断相关立法的滞后性。此案中最令人关注的是“相关市场”和“滥用市场支配地位”的界定问题。我国反垄断法规定相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务进行竞争的商品范围和地域范围。商品范围要考虑商品的物理性能、使用目的、商品价格、消费者偏好等，而地域范围要综合运输成本以及市场进入的障碍等考虑。此外，《欧共体竞争法中界定相关市场的通告》和美国法院的判例，则又以合理的可替代性规则和需求交叉弹性规则来作为界定相关市场的标准。所以，相关市场的界定是一个极为复杂且要考虑多种因素的过程。此案中，互联网应不应该有产品市场的划分？所有的互联网产品和服务是否都在一个平台上、存在竞争和替代关系？腾讯是否具有相关市场内控制商品价格、数量或者其他交易条件的能力？这都是法院要判定的问题。显然单凭现在不完善的法律、不规范的行业标准，确实给法官留下了难题。如今，该案已经上诉至最高人民法院，最高人民法院的判决无疑将成为互联网领域反垄断的教科书。西谚云：“经验是法律的生命”，互联网领域反垄断的司法经验最终将上升到立法的制度层面。但不管结果如何，可以说，“3Q大战没有输家”，全社会的关注必然推动互联网领域的反垄断立法。

四、结语

控诉垄断者以损害公众来“肥己”是很有吸引力的[9](P326)。所以，要纠正垄断违法行为，需要给予受害者充分的激励，让垄断者惮于行为成本的高昂而不敢冒险。如今，建立与公共实施机制相匹配的反垄断民事诉讼制度是大势所趋。在中国，违法垄断行为是要付出代价的。作为“市场经济之宪法”的反垄断法，应当规定消费者集团代表、有关机关和组织以及卡特尔成员的诉权；同时，建立反垄断惩罚性赔偿制度、完善反垄断诉讼费援助制度、完善与互联网领域相关的反垄断立法。这些无疑是与时俱进的明智之举！

[1]詹昊.中国反垄断民事诉讼热点详解[M].北京：法律出版社,2012.

[2]方小敏.竞争法视野中的欧洲法律统一[M].北京：中国大百科全书出版社,2010.

[3][日]田中英夫,竹内昭夫.私人在法实现中的作用[M].北京：法律出版社,2006.

[4]李俊峰.反垄断法的私人实施[M].北京：中国法制出版社,2009.

[5]王健.反垄断法的私人执行—基本原理与外国法制[M].北京：法律出版社,2008.

[6]刘宁元.中外反垄断法实施体制研究[M].北京：北京大学出版社,2005.

[7]张晨颖.论卡特尔赦免制度原理——兼议我国《反垄断法》第 46 条之适用[J].清华法学,2008(1)：72.

[8]戴宾,兰磊.反垄断法民事救济制度比较研究[M].北京：法律出版社,2010.

[9][美]格里高利·曼昆.经济学原理—微观经济学分册（第五版）[M].北京：北京大学出版社,2009.

（责任编辑：朱 斌）

Study on the Improvement of Antitrust Standing of Our Country

YAN Hui
(Law School of Yangzhou University,Yangzhou,Jiangsu,225009)

With the issue of 2012 antitrust civil litigation judicial interpretation,the suing right of indirect buyers is enforced,the compensation lawsuit system for antitrust damages has been further improved.However,there are still shortcomings of the existing regulations.Based on reference from foreign experience,principal suing right should be given to the consumer group representatives,relevant agencies and organizations as well as the cartel members.At the same time,anti-monopoly civil litigation system in our country should be perfected through the establishment of the punishment compensation system of antitrust,so as to improve the anti monopoly relief litigation and increase anti-monopoly legislation of Internet domain.

antitrust standing;punishment compensation;assistance for litigation cost;Internet

DF41

A

123（2014）02-0090-05

2013-11-28

颜 辉（1990-），男，江苏金坛人，扬州大学法学院，硕士。研究方向：经济法。