试析我国卡特尔豁免制度

张小军，张文彧

试析我国卡特尔豁免制度

张小军，张文彧

卡特尔是企业用来限制市场竞争的重要手段和方式之一，是市场竞争的必然产物。许多国家或地区的反垄断法对卡特尔禁止的同时也确立了卡特尔豁免制度，卡特尔豁免出现了多种类型。我国《反垄断法》中卡特尔豁免制度具有规定全面、适用范围广泛、完全豁免与有限豁免相结合的特色，但也存在可操作性不强、具体标准不明确、缺乏相关程序制度及监督制度的问题，我国《反垄断法》中卡特尔豁免制度还需逐步完善。

卡特尔豁免制度；反垄断法；问题；完善

卡特尔是企业用来限制市场竞争的重要手段和方式之一，是市场竞争的必然产物。只要存在竞争，就必然会出现限制竞争行为，这是经营者为避免或减轻竞争压力而作出的一种本能的反应，同时也是经营者消除或限制竞争的理想选择［1］。卡特尔历来是各国反垄断法规制的重点内容之一。我国《反垄断法》也涉及卡特尔豁免制度，我国法律的相关规定，既有特色，也有不足。

一、卡特尔豁免制度

卡特尔是市场竞争者之间达成的限制竞争的协议或协同一致的行为。由于并非所有的卡特尔均对竞争构成严重的限制，有些卡特尔甚至具有促进竞争、提高企业经济效率和竞争能力的作用，从而对整个国民经济具有积极的促进作用［2］。因此，许多国家或地区的反垄断法在对卡特尔禁止的同时也确立了卡特尔豁免制度，允许有些卡特尔在一定时期和范围内合法存在。各国反垄断法中的卡特尔豁免制度各有特色，例如，德国《反限制竞争法》列举了十类可以得到批准豁免的卡特尔。日本反垄断法中有关卡特尔适用除外的规定有三类:一是在《禁止垄断法》中列举了适用除外的情况；二是以专门的适用除外法规定；三是在其他相关法律中明确规定。美国的卡特尔豁免制度有其独特性，它没有具体列出哪些卡特尔可以豁免，而是以“本身违法原则”和“合理性原则”来具体判断某一卡特尔是否具有法律许可的合理理由，具有限制竞争效果的，则受到法律的禁止，反之为合法而不被禁止。各国反垄断法中规定的可豁免卡特尔一般包括：合理化卡特尔、标准和型号卡特尔、中小企业卡特尔、公共利益卡特尔、结构危机卡特尔和出口卡特尔等类型。卡特尔的豁免必须经过一定的程序，这些程序在各国法律中的规定并不完全相同。美国以其独特的方式运用司法程序，根据“合理性原则”使一些具有限制竞争效果的卡特尔得以合法化。日本对于卡特尔的豁免须及时向公正交易委员会呈报，有些则必须得到预先的认可［3］。德国是较早制定反垄断法的国家，负责实施反限制竞争法的机关(即卡特尔当局)主要有:联邦卡特尔局、联邦经济部和各个州的卡特尔局，此外还设有一个垄断委员会。不同类型卡特尔分别由不同的当局主管，不同类型卡特尔生效的程序也不一样。

二、我国卡特尔豁免制度的立法特色

（一）相关规定

为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，结合中国国情，2007年我国颁布了《反垄断法》。我国《反垄断法》在第二章垄断协议中规定了具有自身特色的卡特尔豁免制度，其第十三条规定了禁止具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，即横向垄断协议，是处于相同经济环节的经营者为了限制竞争而达成的协议或共谋采取协同一致的行为。第十四条规定了禁止经营者与交易相对人达成的垄断协议，即纵向垄断协议，是处于不同市场流通环节的经营者与交易相对人为了限制竞争而达成的协议［4］。第十五条规定：“经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的，不适用第十三条和第十四条关于垄断协议的规定。（一）为改进技术、研究开发新产品的。（二）为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的。（三）为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的。（四）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的。（五）因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的。（六）为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的。（七）法律和国务院规定的其他情形。属于前款第一项至第五项情形，不适用本法第十三条、第十四条规定的，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”

（二）立法特色

1.与卡特尔豁免相关的垄断协议规定全面。我国《反垄断法》全面规定了与卡特尔豁免制度有关的各种垄断协议，其中第十三条规定了横向垄断协议；第十四条规定了纵向垄断协议。无论横线或纵向垄断协议全部纳入“禁止”之列，“禁止”的措词表明这两款均属于强行性法律规范，意味着上述垄断协议本身违法。在立法层面上，横向垄断协议被认为对竞争秩序的损害较大，因而应予以较为严格的规制；纵向垄断协议和混合垄断协议即非横向垄断协议，则被认为对竞争秩序的损害小于横向垄断协议，因而立法态度较为宽松，且多可豁免适用反垄断法的相关制度。在法律适用方面，对于横向垄断协议多采本身违法原则；对于非横向垄断协议则多采合理原则。至于混合型的垄断协议，由于本身并不是一种独立的形态，多在分解为横向垄断协议和纵向垄断协议之后适用相应的法律规范［5］。我国立法基本体现了这一特点，同时根据我国《反垄断法》，上述“禁止”的横向或纵向垄断协议均有得到豁免的可能，这种垄断协议控制模式，使我国成为对垄断协议规制最为宽松的国家。我国《反垄断法》关于垄断协议的规定，全面合理，使卡特尔豁免制度基础广泛，也符合国际惯例和立法发展潮流。

2.卡特尔豁免制度适用范围广泛。由于各国经济发展程度不同，产业结构不同，外贸依存度不同，市场竞争激烈程度及秩序不同，各国在处理竞争政策与产业政策、贸易政策之间关系时的态度不同，各国的反垄断法卡特尔豁免制度的适用范围也不相同［6］。我国《反垄断法》第十五条规定了经营者可以得以卡特尔豁免的七种情形，在制度构建方面，卡特尔豁免制度适用的范围较大，基本上涵盖了合理化卡特尔、标准和型号卡特尔、中小企业卡特尔、公共利益卡特尔、结构危机卡特尔和出口卡特尔等主要的卡特尔类型。其中第七种情形是：“法律和国务院规定的其他情形”，属于卡特尔豁免制度的兜底条款，进一步增强了我国卡特尔豁免制度的适应性。原欧共体条约第八十一条第三款明确规定了限制竞争协议可以得到豁免的四个前提条件，即有助于商品的生产、销售或者有利于推动技术或经济进步；消费者可以获得适当好处；限制竞争是实现上述目的绝对必要的条件；限制竞争不能大到排除竞争的程度。而且相关企业应当证明它们的协议、决议或者协调行为能够同时满足以上四个前提条件方可得到豁免。相比之下，我国《反垄断法》第十五条的规定更为宽松，我国卡特尔豁免制度适用范围更为广泛［7］。

3.卡特尔完全豁免与卡特尔有限豁免相结合。结合我国《反垄断法》的具体规定，我国的卡特尔豁免制度具有完全豁免与有限豁免两种情形，是卡特尔完全豁免与卡特尔有限豁免的完美结合。我国《反垄断法》第十五条规定的经营者可以得以卡特尔豁免的7种情形中，前5种情形是卡特尔的有限豁免，即经营者只有满足法律规定的限制条件之后，才能得以豁免。而法定的限制条件，即“经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”而后两种情形是卡特尔完全豁免，无需证明。两种卡特尔豁免区别对待、宽严相济。这进一步体现了我国《反垄断法》的直接目的是预防和制止垄断，保护市场竞争，最终目的是提高经济效率，维护消费者合法权益和社会公共利益［8］。

三、我国卡特尔豁免制度存在的问题

（一）对垄断协议的规定原则抽象，可操作性不强

垄断协议是卡特尔豁免制度的基础，是世界各国的反垄断法规范的经济性垄断行为之一，我国《反垄断法》也对此作出了规定。根据我国《反垄断法》第十三条规定：“垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。”该条文只是列举了垄断协议的三种表现形式，即协议、决定或者其他协同行为，但如何判断和界定，《反垄断法》并没有规定其构成要件，导致反垄断执法和司法的边界不明确，法律适用不统一。

（二）卡特尔豁免制度的具体标准不明确

虽然我国《反垄断法》第十五条规定七种情形的卡特尔可以豁免，但是这七种情形只是原则性规定，尚缺乏明确具体的判断和界定标准。其中第四种情形规定：“为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的”的垄断协议可以豁免，但“社会公共利益”是一个有争议的概念。国有大企业显然最有可能以此为由获得豁免。问题在于，当国有大企业做大做强的产业政策和反垄断的竞争政策发生冲突时，哪一个优先［9］。如何判断符合“社会公共利益”，对于这些问题，没有一个明确的标准。

（三）缺乏卡特尔豁免的相关程序制度

卡特尔的豁免并非当然的事情，必须经过一定程序，但各国的豁免程序并不完全相同。

德国的卡特尔豁免程序，根据卡特尔的不同类型分别由不同的当局主管，而且不同类型卡特尔的生效程序也不一样。我国《反垄断法》第十五条规定了卡特尔豁免的七种实体条件，但对于豁免的程序条件，该条仅规定了经营者的部分举证义务，即：“属于前款第一项至第五项情形，不适用本法第十三条、第十四条规定的，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。”对于其余两种情形无需举证。除此之外，我国《反垄断法》并没有卡特尔豁免的其他相关程序制度，体现出重实体轻程序的特点，是程序性规则的严重缺失，这将导致适用过程中随意性过大，从而严重损害其立法目标的实现。

（四）缺乏卡特尔豁免被滥用的监督制度

为了防控卡特尔豁免被企业滥用，各国法律都规定了相应的监督制度，这是卡特尔豁免制度的后续制度，是一种从“摇篮到坟墓”的制度安排，可以有效地防止卡特尔豁免被滥用。德国规定所有形式的卡特尔都必须经常接受卡特尔当局的监督，而我国《反垄断法》则基本没有这方面的规定，失去监督的豁免很容易产生滥用，这将增加卡特尔豁免被滥用的潜在风险。因此，我国应配套规定卡特尔豁免被滥用的监督制度。

四、我国卡特尔豁免制度的完善

（一）细化对垄断协议的规定，增强可操作性

由于我国反垄断立法滞后和缺乏执法经验，法律实施的社会经济效果难以预测，所以原则性立法是我国《反垄断法》的特点之一。我们不仅不宜把原则性立法等同于不足甚至缺陷，而且还要看它积极的一面。当然，原则性立法必然会给法的实施带来一些问题，垄断协议的豁免是有“度”的，是有限、有条件的，而非全面、绝对的豁免［10］。我国应通过实施细则具体界定各种类型的垄断协议，规定一个合理的“度”，给执法和司法留下一个明确的边界，增强执法和司法的可操作性。

（二）明确规定卡特尔豁免制度的具体标准

应合理界定我国《反垄断法》第十五条规定的七种卡特尔豁免情形，提供一个与我国国情相适应的，明确具体的各类卡特尔的判断标准。同时，合理区分和判断“社会公共利益”，将“社会公共利益”具体化，而不是空泛化，应由我国反垄断委员会和反垄断执法机构制定相关的指南或者提供比较明确的法律指导或者政策指导。同时，由于可豁免卡特尔建立在一定的条件基础之上，在豁免期间，这些条件会随着经济发展而发生变化，从而使豁免不具有现实的经济合理性［11］。因此，卡特尔豁免制度的具体标准应具有一定的动态性，能够“与时俱进”。

（三）建立卡特尔豁免的相关程序制度

世界上其他国家或地区的反垄断法中都有比较全面的程序性规定，而我国卡特尔豁免制度尤其缺乏程序规定，应改变重实体轻程序的立法观念，增加卡特尔豁免的相关程序制度，以程序制度保障实体制度的实现，以程序制度促进执法和司法正义的实现。具体豁免程序可以借鉴国外的做法，不同的卡特尔可以采取不同的豁免程序，通过程序制度进一步完善卡特尔豁免制度。

（四）建立卡特尔豁免的监督制度

卡特尔豁免制度是《反垄断法》中的一项重要制度，我国不能只有卡特尔豁免制度，而没有卡特尔豁免被滥用的监督制度。执法与监督并行，缺一不可，卡特尔豁免的监督制度应成为一项常规性的制度。当然，我国的监督制度既要简化执法程序，节省执法成本，提高执法效率；又要保持适度的灵活性和实效性。我国可借鉴德国《反对限制竞争法》中企业情况定期报告制度，加强执法监督［12］。同时，监督制度应与《反垄断法》中的法律责任密切配合，共同发挥作用，防止卡特尔豁免制度被滥用。

五、结语

卡特尔豁免制度是我国《反垄断法》规定的一项重要制度，虽然目前我国的卡特尔豁免制度还存在各种问题，但这是发展中的问题，随着我国经济社会的发展会逐步得到完善。我国的卡特尔豁免制度是符合中国国情的、具有中国特色的制度，它对预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，将产生重要的作用。

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[6]时建中.《反垄断法——法典释评与学理探源》前言[EB/OL]. http://www.competitionlaw.cn/show.aspx?id=2947&cid=17

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DF41

A

1673-1999（2010）22-0035-03

张小军（1972-），男，甘肃天水人，硕士，甘肃林业职业技术学院（甘肃天水741020）副教授，研究方向为环境资源法、经济法；张文彧（1963-），男，甘肃天水人，甘肃林业职业技术学院（甘肃天水741020）副教授。

2010-8-26