公共选择理论视域下城乡义务教育资源配置效率的再思考

贺民　杨公安

摘要：义务教育的公共产品属性，决定政府是义务教育最核心的投资和配置主体。依据公共选择理论，在资源配置过程中，政府官员难免为了追求自身效用最大化或寻租行为而扭曲资源配置方式，导致义务教育资源配置的低效率。提高政府优化义务教育资源配置的效能，应对义务教育资源配置过程进行程序约束，建立严格的、切实可行的行政问责机制。

关键词：义务教育；配置效率；公共选择理论

中图分类号：G712 文献标志码：A 文章编号：1009—4156（2013）01—141-03

研究义务教育资源配置效率，特别是研究通过哪些途径或采用何种方式更好地配置教育资源乃是促进教育公平、实现教育均衡发展的内在诉求。教育作为一个以人为出发点和归宿的实践性经济活动，其资源利用效率既要量化，更要质化；衡量教育资源利用效率的指标也应参照“以人为本”的价值取向。在追求义务教育均衡发展的背景下，城乡学校之间在人力、物力、财力等方面达到了优化组合，即以投入要素的最佳组合生产出“最优的”产品数量组合，才可谓义务教育资源配置的高效率；否则，为低效率。目前，城乡义务教育资源配置效率低下已成为研究者的共识。从公共选择理论的视角，对城乡义务教育资源配置效率进行探讨，为我国当前的教育改革实践提供一定的启示。

一、公共选择理论及其假设

公共选择理论发源于20世纪50年代，作为当代西方具有重要影响的理论派别之一，公共选择理论成为学界探讨教育与政府关系的重要知识资源和理论视域。公共选择理论的研究要旨在于探讨公共政策制定与决策的过程，并以实证的观点构建政客、官僚集团与利益集团相互博弈的现代政治行为模式。公共选择理论的创始人之一詹姆士·布坎南（James Buchanan）认为：在行动能力内，人们被认为是理性利益的最大化者。政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。具体说来，以公共选择理论进行政策分析存在以下四个方面假设：一是政策过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利益诉求；二是各政策主体始终是理性地追求利益最大化；三是政策主体都在规避着政策风险与损失；四是各主体的“利益博弈”状况决定了政策的成败。从公共选择理论这几个方面的假设作为分析框架，对城乡义务教育资源配置实施过程中各方利益诉求及策略选择进行分析，提出提高城乡义务教育资源配置效率的策略选择。

二、城乡之间义务教育资源配置低效率的原因分析

从义务教育的性质及其产品属性来看，它既不具有消费上的竞争性，也不具有使用上的排他性，同时还具有正的外部性。这表明，义务教育应属于典型的公共产品。这种产品属性必然要求政府应成为核心的资源投人主体。从根本上说，政府对义务教育阶段各个学校进行投资的过程也是对教育资源进行配置的过程；政府不仅是义务教育资源的投入主体，而且是配置主体。除了生均公用经费，对哪些学校进行投资、投资金额具体是多少也基本由其决定。由此可见，在城乡之间义务教育资源配置过程中出现效率低下的现象与义务教育资源配置主体一政府具有必然的内在联系。

公共选择理论认为，个体是组成群体、组织的基本细胞，个体行为的集合构成了集体、组织行为；个人是决定私人行动与集体行动的唯一终极抉择者，只有人才能做出选择和行动，集体本身不选择也不行动。所谓的集体选择也只不过是个人通过集体来实现自身效用最大化的个人选择而已。政府作为一个由相应官员组成的组织，政府决策也只是官员们选择、博弈的结果。可见，研究政府官员的行为才是分析政府决策的基础。那么，政府官员作为义务教育资源投入、配置的实质性主体，在资源配置过程中，难免存在为了追求自身效用的最大化或寻租行为而扭曲资源配置方式，或者为了追求某些群体的利益致使教育政策向该群体倾斜之嫌。在追求义务教育均衡发展的背景下，城乡之间这种差异性义务教育资源配置方式显然与国家投资义务教育的初衷相违背，因而属于义务教育资源配置的低效率。

（一）官员效用最大化导致配置低效率

传统价值观认为，政府宫员是“大公无私”、“克己奉公”的代表，是“毫不利己，专门利人”的楷模，是“全心全意为人民服务的公仆”。而公共选择理论则认为，任何人，无论他处于何种地位，都有一样的本性，即追逐自身效用的最大化。在政治决策过程中，政府官员与经济过程中的自然人一样，都是自身效用最大化的追求者。因此，政府官员追求个人目标时未必符合公共利益或社会目标，甚至采取歪曲信息的方式从最利己的角度汇报工作，或者以自由裁量的方式回应上级的决定并迅速执行与自身利益相一致的决定，或者从大致相当的政策选择中偏爱做出利己的抉择。

首先，高考升学率尤其升入重点本科、名校的人数的多少是衡量一个县教育质量高低的隐形标杆。这种潜规则无疑会激发政府官员为凸显政绩而集中人力、物力和财力重点扶持几所“名校”。其次，义务教育是一项周期长、见效慢的公益性事业。在义务教育资源总体短缺的情况下，实行城乡义务教育均衡发展难以在短暂任期内有效凸显自己的政绩。并且，从时效性角度讲，均衡发展所带来的“政绩”远没有重点发展几所“名校”、建立几个“形象工程”来得直接。再次，国家虽然提倡义务教育要实行均衡发展，但并没有给出衡量均衡发展的量化指标，这就给政府官员提供了可自由裁量的操作空间。不论按什么样的方式配置资源，政府官员都能找出有利于自己的理由。最后，对于未实现义务教育均衡发展的做法，国家也没有提出相应的惩罚措施，这便为机会主义者提供了可乘之机。总之，在义务教育资源总体短缺的情况下，为了追求自身效用最大化，集中资源发展重点学校、人为地拉大城乡之间学校的差距，是导致义务教育资源配置低效率的内在根源。

（二）利益集团问的博弈造成配置低效率

利益集团又称压力集团，是指那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的有组织的实体。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。它为了共同利益向政府机构提出要求或施加压力，使政策符合自己的要求。由于一个集团通常只代表整个社会中的一小部分成员的利益，所以，各种社会组织采取集体行动的目标几乎无一例外地都是争取重新分配财富，而不是为了增加总的产出——换句话说，他们都是“分利集团”。因此，各利益集团都会在各自的势力基础上展开分利竞争，通过各种“院外活动”影响政府官员决策为本集团争取最大利益。

长期以来，我国实行的城乡二元发展模式，在潜移默化中形成了城市和农村两个利益集团。为争得或维护各自的既得利益，两个利益集团总在博弈中寻求能确保自我发展的制度保障。农村包围城市取得革命胜利后，大力发展城市便成了国家发展的重要战略之一。在多项政策的照顾下，城市利益集团的势力日益强大并成为社会经济发展壮大的中坚力量，而农村利益集团则逐渐被边缘化，势力相对弱小。在争取义务教育资源配置的博弈中，农村利益集团总处于下风，致使义务教育政策总向城市倾斜，以至于城乡学校之间的差距不断拉大。虽然“十一五”以来国家不断加大对农村义务教育的投入使农村教育现状有所改善，但对城市的投入更大，致使城乡之间学校的差距不但没有缩小反而进一步拉大。这说明利益集团之间的博弈或者是强势集团对教育政策的压力是造成义务教育资源配置低效率的重要因素。正如哈贝马斯所指出的，在许多发展中国家，政府一方面是把政治和经济问题的糟糕后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些最能有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的“艺术”或者选民政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。

（三）政府寻租活动致使配置低效率

租金是一个经济学概念，泛指一切稀缺的生产要素所带来的超额收入。现代研究发现，政府的政策干预和行政管制，都可以造成人为的稀缺，从而形成超额收入。这自然而然地会导致有人要通过寻求这种干预和管制以获取租金。这种活动便被称为寻租。由于寻租概念中的租金并不是所有的租金，而是特指源于公共权力的租金即权力租。因此，寻租也称权力寻租，即指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻租是把权力商品化，或以权力为资本参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，如权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等。权力寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力。可见，寻租是一种纯粹的财富转移活动或非生产性活动。这种纯粹的财富转移活动通常意味着社会强势集团对弱势群体的掠夺，因此很容易导致社会的不平等和利益分配的矛盾乃至资源的扭曲配置。

公共选择理论认为，政府官员并非“大公无私”、“全心全意为人民服务”的代表，而是自身效用最大化的追求者。利用自己掌握的公共权力进行寻租以获取更大收益是政府官员实现自身效用最大化的理性选择。那么，在义务教育资源配置过程中，政府官员便会利用自己掌握的资源配置权力进行寻租活动。优化义务教育资源配置、缩小城乡学校之间差距原本是政府官员运用公共权力为社会提供公共服务的基本职责。但是，在义务教育资源配置过程中，政府官员往往将公共权力做非公共利用，以谋求个人利益。如教育经费、教学设备应该往哪个学校投入，且投入的数额是多少，主要看哪个学校能为自己带来更大的“收益”，看哪个学校能更好地满足自己的欲望。在一定程度上说，义务教育资源的配置过程几乎成了学校与政府官员之间进行交易的过程。县城重点学校拥有雄厚势力，能够为政府官员提供足值的实惠，而农村薄弱学校缺乏实力，难以满足政府官员的需求。这种腐败行为便导致在义务教育资源配置过程中，“扶持政策”往往向县城重点学校倾斜，最终产生“锦上添花而非雪中送炭”的怪象。从这个意义上说，政府官员的寻租活动是导致义务教育资源配置低效率的直接原因。

三、提高义务教育资源配置效率的对策

公共选择理论认为，正是由于把人设想成为追求自身效用最大化的人，并防止个人利用权力或不正当的手段损害他人利益，才需要设计约束人的行为的法律和制度。可见，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择”，“经济人”范式为制度分析提供了统一的基础和标准。好的规则，可以使坏人无法充分做或少做坏事；坏的规则，可以使好人无法充分做好事。由于缺乏义务教育资源配置过程的程序约束和配置结果的问责约束，导致义务教育资源配置主体在资源配置过程中具有很大的操作空间，以至于出现“锦上添花而非雪中送炭”的怪象。要想提高政府在优化义务教育资源配置、提高配置效率中的效能，不能仅指望为它为公共利益而奋斗的公共管理者的觉悟与努力，需要进行一系列“宪制”改革，以制度、法规规范政府机构设置并强化对政府官员“自利人”的监督，保证义务教育资源配置方式的规范化、法制化、科学化，最终提高义务教育资源配置效率、实现义务教育的均衡发展。

（一）义务教育资源配置过程的程序约束

在西方宪法中，程序约束是通过对决策规则与立法程序的预先规定来影响经济政策的制定方式，进而限制决策后果。在义务教育资源配置过程中，由于缺乏必要的程序约束，致使义务教育资源配置方式在很大程度上受到官员效用最大化、利益集团以及寻租等因素的影响。所以，规范义务教育资源配置决策的制定程序，规避上述因素对配置效率带来的不良影响，是提高义务教育资源配置效率的内在诉求。为此，应建立一个由政府、教育主管部门以及中小学校长代表、教师代表、学生家长代表组成的义务教育资源配置仲裁机构。一方面，对学校现有资源进行公正的考核评估。如实反映学校现状；另一方面，参与义务教育资源配置方式的制定、执行，使义务教育资源配置政策摆脱“人为”因素的影响和制约。通过仲裁机构的介入，以程序约束的方式使义务教育资源真正按照均衡发展的标准在城乡之间进行合理的、优化配置，最大限度地提高义务教育资源配置效率。

（二）义务教育资源配置结果的行政问责约束

行政问责，一是指公众及责任授权人对政府进行问责的制度，如公众对政府做出的行政行为质疑；二是指行政系统对其行政干部的问责制度，如因人为原因给行政机关乃至社会造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究。行政问责机制可谓规范政府官员行为、提高政府官员办事效率的重要手段。对于义务教育资源配置过程来说，正是由于缺乏必要的行政问责机制，致使政府官员在义务教育资源配置过程中没有后顾之忧，从而助长了异化义务教育资源配置方式的不良倾向，最终导致义务教育资源配置低效率。所以，在义务教育资源配置过程中，必须建立严格的、切实可行的行政问责机制。凡是为追求自身效用最大化或偏向其他利益集团或寻租而人为地扭曲义务教育资源配置方式、拉大城乡之间教育资源差距，对实现义务教育均衡发展带来一定负面影响的行为，都将被进行行政问责。这就使得政府官员在义务教育资源配置过程中要权衡自己的利弊得失，不敢贸然行事，从而达到规避义务教育资源配置主体的自利行为以提高义务教育资源配置效率的目的。

[贺民：菏泽学院教育科学系讲师，硕士，主要从事教育学原理、职业教育等研究。杨公安：天津职业技术师范大学职业教育学院讲师，研究方向：教育经济学]