城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略

张等文，陈 佳

（1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117；2.吉林大学 行政学院，吉林 长春130012）

在城乡二元结构下，我国形成了城市市民对教育、医疗、就业、社会保障等公共物品的垄断，造成农民无法平等享有城市市民所享有的经济、政治、社会和文化权利，从而导致了农民群体的权利贫困。农民权利贫困是导致农民贫困的根源，是“三农”问题的关键和核心。正如荣获诺贝尔经济学奖的印度经济学家阿马蒂亚·森所指出的那样，“农民贫困的根源并不在农民贫困本身，而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困——权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。”［1］我国著名学者胡星斗认为：“三农问题主要是农民问题，农民问题关键是权利贫困问题。”［2］因此，消除农民群体的权利贫困，对根本上解决“三农”问题和实现城乡一体化发展战略极为重要。

一、权利贫困：城乡二元结构下农民权利缺失的真实写照

与城市市民相比，农民阶层一直处于弱势地位，致使农民阶层成为弱势群体的主要原因在于其物质贫困、能力贫困和权利贫困，其中最为根本的原因是权利贫困。中国农民的权利贫困主要体现在经济权利、政治权利、社会权利和文化权利缺失和不足方面。

（一）经济权利贫困——受剥夺的利益主体

农民经济权利贫困主要指农民在从事经济活动中所应拥有的财产权利和市场主体权利等权利的不充分、不完整。农民财产权利贫困主要体现在土地财产权利的贫困上，农民的土地财产权利不仅在权属规定上不清晰，而且时常受到不正当的侵害，得不到有效的保护。一方面，由于土地的所有权和发包权归属农村集体组织，“承包责任制并未打破集体经济组织对农用土地的垄断支配力”［3］，所以农民拥有的土地承包经营权充其量不过是使用权和部分收益权，并不是一种完整的土地权利。这种残缺的土地权利意味着农民无法自由地处分土地，难以从土地征收或流转中获取最大化的收益。另一方面，农民所拥有的这种残缺的土地权利经常受到不正当的剥夺。根据宪法规定，国家出于“公共利益”需要，可以从农民手中征收或征用土地并给予补偿，而政府在实际操作过程中往往单方面廉价地征收或征用农民的土地。近年来，在房地产行业的迅猛发展中，很多地方政府从土地出让中获得了暴利，对土地财政的依赖越来越严重，为了获得更多能够出让的土地以便高价转手给开发商大肆圈钱，很多地方政府并非出于公共利益需要而低价强行征收或征用农民的土地，严重损害了农民的利益。

在市场主体权利上，农民缺乏平等、完整的市场交易权。建国以来形成的不公正的工农业产品剪刀差价格体系，使农民在生产、交换、分配等环节上不能平等地享有与其他市场主体相同的地位。在生产环节上，农民只能从事收益较低的农业种植活动或者依靠到城市从事脏、苦、累的打工活动来增加收入；在交换环节上，剪刀差价格体系使工农产品之间不能进行等价交换，农产品往往以低于自身价值的价格出售；在分配环节上，农民不能平等地享受城市居民享有的最低工资、就业培训、失业救济等保障。农民在市场主体权利上的缺失和贫困，不仅导致了农民在市场活动中处于弱势地位，而且使城乡差距越来越大。

（二）政治权利贫困——受限制的公民身份

政治权利是指一国公民所享有的法律规定的参政权、平等权和自由权等公民权利。农民政治权利贫困是指农民政治权利受到城乡二元结构的不合理限制而没有得到充分保障和实现的状态，主要体现在农民的参政权、平等权和自由权等权利的实际享有和实现较之城市市民还存在诸多障碍和限制。

农民的参政权受到限制，体现在法律赋予农民和城市市民一样的平等的选举权和被选举权并没有真正实现。尽管法律已经赋予了农民平等的参政权，但在实际政治生活中“同票同值”的选举权却是大打折扣的。从十二届全国人民代表大会的构成来看，十二届全国人大代表是根据城乡按相同人口比例选举人大代表的原则选举产生的，在2987名全国人大代表中，来自一线的工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%［4］，可见，农民代表的名额所占的比例与农村人口的总数量极不相称，这就使农民阶层的利益诉求因为其人大代表人数偏低而不能充分表达出来。

农民的平等权受到限制，体现在农民作为一种公民身份被社会歧视。城乡二元户籍制度人为地将我国公民划分为非农业户口和农业户口，一些部门和地方通过制定对农民和市民区别对待的一系列法律和政策对农民群体进行制度性歧视，使农民在户口登记、税费负担、上学就医、劳动就业等各个方面不具有与城镇居民那样对等的权利和义务，从而使农民成为事实上的“二等公民”，使农民丧失了作为公民应有的多方面的平等权利。尽管中国共产党十八届三中全会提出了“加快户籍制度改革”的举措，但农民阶层要想争取同市民一样的平等的国民待遇，还有很长的路要走。

农民的自由权受到限制，体现在农民的迁徙自由权受到约束和剥夺。从1958年实施《中华人民共和国户口登记条例》以来，我国确立了城乡有别的户籍制度，这种以控制农村人口向城市流动的户籍制度限制了农民的迁徙自由权，使农民除了升学、就业、工作调动等情况可以迁徙户口外，没有选择自己生活居住地的权利。这种歧视性户籍制度把农民固定在土地上，束缚着农民的自由流动。直到今日，对农民而言，将自己的户口迁往城市，成为具有市民身份的“一等公民”，享受市民的各种福利仍是一件比较困难的事情。

（三）社会权利贫困——保障少的弱势群体

农民的社会权利贫困，主要是指农民社会保障权的缺乏，体现在农民作为公民所应享受的养老保险和医疗保险等社会保障严重不足上。城乡二元户籍制度造成的直接结果就是城乡有别的二元社会保障制度，有城镇户口的市民绝大多数都享有失业、医疗、养老、生育、工伤以及最低生活保障等社会保险和福利，而农民在受到意外伤害、年老、患病、失业时主要依靠家庭保障，只有“五保户”等少数贫困人口享受微薄的社会救济和最低生活保障。这种以牺牲农民的社会保障权来维持城市居民的社会保障水平的厚此薄彼的二元保障制度，使城乡社会保障的差距非常惊人。据统计，城乡人均社会保障费的比例为24∶1，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1［5］。尽管我国很多地方的农村已经实施了新型农村合作医疗保险制度、最低生活保障制度、养老保险制度，但是这种保障与城市居民所享有的各种社会保障程度相比是微不足道的，农民的养老、医疗主要还是靠自己和子女。在当代中国，逐步建立城乡一体化的保障制度，加强对农民社会保障权的维护和实现，是一项相当紧迫而又任重道远的艰巨任务。

（四）文化权利贫困——不公平的教育弃儿

农民的文化权利贫困，主要是指农民在文化权利上遭遇不平等的待遇，体现在农民不能平等地享有受教育权。在城乡二元结构下，我国的教育体制也被人为地分为城市教育和农村教育两大块，政府在教育经费投入和教育资源分配上严重往城市倾斜，城市居民所享受的良好教育机会是农民不敢奢望的，这就人为地将农民的受教育权置于不公平的地位上，导致了“城乡教育资源的不均衡、教育机会的不公平、教育质量的相对低下、教育费用的高涨以及就业难等问题”［6］。从农村教育经费与适龄人口的比例来看，城乡在教育经费使用上存在差别较大。据统计，农村初级教育适龄人口占全国66.13%，而教育经费却只占全国49.87%，农村小学适龄人口占全国70.68%，而教育经费却只占全国56.77%［7］。农民教育权利的贫困，使农民无法享受到公平、优质的教育，导致了农民的知识贫困和能力贫困，加剧了农民在物质上的相对贫困。

二、城乡二元结构：农民权利贫困的社会制度根源

造成农民权利贫困的原因是多方面的，既有农村生产力发展相对落后的客观因素，也有农民知识相对匮乏和能力相对不足的主观因素，但归根结底，造成农民权利贫困的主要根源在于城乡有别的歧视或忽视农民权利和利益的二元社会结构。在城乡二元结构下，国家长期以来实施的是优先发展工业和城市的战略，走的是以牺牲农民的发展权益为代价的以农补工、以乡养城的发展模式，这就导致农民缺少发展的机会和途径，导致农民权利和权益得不到国家的重视和有效保障。可见，城乡二元结构是对农民进行身份歧视的制度，是一种剥夺农民权益的制度安排，是造成农民权利贫困的社会制度根源。

城乡二元结构是造成国家权力对农民权利忽视和侵犯的社会制度根源。国家权力来源于人民的授权和权利让渡，因而国家权力应该平等地保护所有公民的权利。然而在城乡二元结构下，为了实现优先发展城市和工业的战略，我国长期以来通过国家权力制定了一系列优惠于城市的资源分配政策和有利于市民权利实现的制度安排，这使农民在资源分配和权利实现上处于一种被忽视的地位。国家权力不仅忽视农民权利保障，甚至政府还通过国家权力“合法性”剥夺农民的权益。“剪刀差”的二元价格体系就是典型的国家权力对农民权益的“合法性”剥夺，现实政治运行中政府权力对村民自治权利的干预、暴力征地和拆迁等都是典型的国家权力对农民权利的侵犯。正是在城乡二元结构下国家权力对农民权利的忽视甚至侵犯，使农民权利保护不可避免地被边缘化，导致农民所应享有的经济、政治、社会、文化等多方面的权利趋于萎缩和贫困化。

城乡二元结构是造成国家对农民权利保障的法律救济不力的重要制度环境。受到二元结构的惯性的影响，我国立法者们将立法任务的重点放在了城市，立法天平向照顾城市居民倾斜，很多关于公民权利保障的法律都是针对市民的，市民可以依法享有失业、医疗、养老等社会保险和最低生活保障等权利，而在宪法和相关法律中却没有农民迁徙自由、最低生活保障的规定，这就导致农民在维护自己权利时存在无法可依的现象。我国现行涉及公民权利保护法律往往对农民和市民权利进行相差别的保护，造成农民不能平等地享受到与市民同样的权利。比如，在《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》就存在“城乡人同命不同价”的条款。立法中城乡有别的利益偏向，导致了现行法律法规对农民权利保障的救济不力，进而对农民权利保护产生了非常不利的影响。

城乡二元结构是造成农民的权利意识薄弱的重要因素。长期二元社会地位造成了农民的主体地位缺失和权利的利益体验不足，使农民逆来顺受地“认同”了自己的“二等公民”身份。尽管改革开放以来我国农民的民主意识、权利意识、主体意识有了极大的提升，但由于农民受教育机会的偏低和农民没有完全摆脱温饱的生存压力，农民权利意识和维权观念仍然不强，维权能力不足，造成了农民在涉及到自身权利和利益问题上缺乏话语权。权利意识的缺乏和维权能力的不足导致农民在面对自身权利和利益受到侵害时，不能自觉地运用法律维护自己的权利，更多的农民只是一味地退让、忍气吞声，宁可吃哑巴亏也不愿行动起来维护自己的权利。

城乡二元结构是造成农民维权组织缺乏和失声的主要原因。公民权利的保障和实现不但需要国家的公力保护和救济，还需要公民个人及其组织的私力保护和救济。然而在城乡二元结构下，国家和政府出于对农村维稳的需要，对设立农民组织顾虑太多，再加上国家对农民组织投入的资源有限导致能够代表农民自身权利和利益诉求的农会组织至今仍未建立起来。离开了组织化的力量作后盾，单个的农民权利就成为经不起任何强力都能威胁摧残的分散权利。农民维权组织的缺乏使农民缺乏强有力的代言人来表达自己的权利诉求，导致农民在与政府强力和城市资本的利益博弈中处于弱势，从而导致农民在自身权利维护中也处于“失语”状态。

三、权利脱贫：消除农民权利贫困的救济策略

（一）破除城乡二元结构，赋予农民平等的国民待遇

要想使农民权利脱贫，首先要消除歧视农民的城乡二元结构，从制度上赋予农民平等的国民待遇。令人可喜的是，我们党已经认识到改革城乡二元结构的必要性和迫切性，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”［8］这体现了党中央破除城乡二元结构的决心，标志着过去那种以牺牲农民权益和权利为代价的城乡二元发展机制将要退出中国的历史舞台。

破除城乡二元结构的关键在于改革户籍制度，只有消除农民被歧视的身份标签，农民才可能享有同市民一样的公民权利。改革现行的户籍制度，可以遵照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的思路展开，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进农业转移人口市民化，实现城乡一体化的权利保护。

（二）加强农民权利保护立法，确保权利公力救济的有效性

“没有救济，就没有权利”是一项重要的法治理念和原则。对权利的救济主要依靠公力救济。公力救济就是对权利的公力保护，有效的公力保护需要完善的立法、严格的执法和公正的司法。当前我国关于农民权利的立法缺陷、司法不公平现象的存在是造成农民权利贫困的成因之一。因此，加强农民权利的立法保护和司法救济对农民权利脱贫就显得尤为重要。

加强农民权利保护的立法工作，当务之急就是要制定《农民权利保护法》。要想打破在长期的二元结构下形成的对农民的身份歧视，改变农民群体的弱势地位，就必须要制定专门的《农民权利保护法》，对农民权利给予倾斜保护，归还农民本应享有却长期被忽视甚至剥夺的各项权利，贯彻好党和政府“把扩大和保障公民权利视为自己执政兴国的重要任务”［9］的执政理念。制定专门的《农民权利保护法》，能够为农民权利保护提供全方位的法律依据，有助于改善社会对农民身份的排斥心理，从而为农民权利的公力救济创造良好的法治环境。

加强农民权利保护的司法救济，当务之急就是建立健全农民能够诉讼得起的公正的司法制度。“立法宣示权利，执法维护权利，而司法则是权利实现的最后保证。仅有对权利的宣示和实现方式是远远不够的，只有建立健全的、公正的司法制度，才是一项完整的、公平的权利制度。”［10］对农民而言，当前我国的诉讼成本比较高，因而对农民权利的司法救济的重点就是要降低诉讼成本门槛和加强对农民的法律援助，使农民能够通过司法的途径来保护自己的权益不被侵犯。只有在司法保护上对农民的倾斜和照顾，才能体现出公力救济对作为弱势群体的农民权利保护上的公平性，才能使农民群体的权利得到及时有效的保障。

（三）提升农民维权意识和能力，增强权利私力救济的力度

权利意识和维权能力是权利实现的重要前提，权利意识的有无、维权能力的高低直接影响着人们对自身权利进行私力救济的方式和效果。保障农民权利，使农民权利脱贫，就必须要培养农民权利意识，提升农民维权能力。从发生学的角度看，可以通过内生和外发两种方式培养农民的权利意识和增强农民的维权能力。在内生层面上，主要是加强农民文化素质教育，培养农民的主体意识和权利意识。列宁说过：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而不能有政治。”［11］农民文化素质的高低，直接影响着农民的权利意识的觉醒和和维权能力的高低。在外发层面上，权利意识的培养和维权能力的锻炼，不仅需要农民的自觉，还需要外力的诱导和鼓励。因而政府应建立必要的农民权利保护机制和利益表达机制，诱导农民用权利话语来表达自己的利益，促使农民权利意识的萌发与觉醒，使农民越来越重视个人利益，不断激发农民的权利要求，推动农民由逆来顺受向主动维权转变。

（四）建立健全农民维权组织，让农民掌握权利救济的话语权

在城乡二元结构下，农民在自身权利维护中的“失语”或“无言”，与农民群体缺乏自己权益的代言组织有着很大关联。农民维权组织的缺乏使农民无法有效地表达自己的利益和维护自己的合法权利。在我国，除了农民之外，其他主要的社会群体都有代表各自群体利益的行业性组织，如工会、商会、学生联合会、共青团、私营企业主协会、妇联、残联等。然而人数最庞大的农民却没有能够代表自己阶层利益的全国性的农会组织，这就使农民在与政府或者其他社会组织的沟通、博弈中由于缺乏组织力量而处于弱势。要想使农民群体在权利救济中摆脱话语权缺失的状况，就必须允许和鼓励农民建立自己的维权组织，允许农民成立能够真正代言自己权益的农会组织，引导农民通过自己的组织来维护和实现自己的权利。

［1］［印度］阿马蒂亚·森.贫困与饥荒［M］.王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001：13.

［2］胡星斗.关注农民的权利贫困——在《南风窗》、《中国改革》座谈会上的发言［EB/OL］.［2013－11－30］.http：//www.chinavalue.net/Finance/Article/2005－05－30/5668.html.

［3］王琦.论土地承包经营权形式上的无期限性［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（4）：60.

［4］霍小光，赵超，崔清新.肩负起人民的重托——十二届全国人大代表构成特色分析［EB/OL］.［2013－02－27］.新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2013－02/27/c＿114822744.htm.

［5］李永宁.统筹城乡公共产品供给的财政政策思考［J］.理论导刊，2008（11）：18.

［6］陈坚.政治社会学理论范式下的农村教育分析［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（3）：172.

［7］吕军书，董玉红.宪政视角下我国农民权利的平等保护［J］.云南行政学院学报，2013（2）：85.

［8］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16（01）.

［9］刘彤，张等文.论中国共产党民本思想对传统民本思想的传承与超越［J］.马克思主义研究，2012（12）：108.

［10］邢亮.农民权利缺失的宪政分析［J］.马克思主义与现实，2006（5）：96.

［11］列宁全集（42）［M］.北京：人民出版社，1987：200.