论风险治理视阈下的政府信息公开与沟通

原丹丹　钱梦君　施赛健

摘 要：以Q市“王子”事件为起点进行调查研究，结合风险治理理论对政府、媒体与公众在信息沟通中的角色进行分析，提出公共危机事件中，政府、公众和媒体三个方面存在的诸如政府忽视群众意见、主流媒体角色缺位等问题并分析其原因，并从政府、媒体和公眾三个视角提出改善措施。

关键词：风险治理；政府信息公开；公众；媒体

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0212-04

一、研究缘起和方法

随着信息时代的到来，中国社会已进入转型时期，原有的社会控制体制已经失效，现有的社会控制体制尚未完善，政府危机应对能力不足。近年来，“三鹿毒奶粉事件”，“温州动车事件”等，无不提醒我们只有政府与民众有效的沟通，才能最大程度地规避这些社会风险，构建和谐社会。

进行调查前，我们结合近几年中国发生的公共危机事件，对政府与公众信息沟通受阻存在的问题做出了假设。政府有信息公开内容缺乏透明性、真实性，缺乏风险治理意识，应对机制不完善的问题。媒体可能存在角色缺失的问题，导致非主流媒体随意介入造成舆论混乱。群众可能存在反馈渠道受阻或者反馈意识薄弱等问题。

带着以上问题，我们进行了实地调查。考虑到该事件话题敏感且影响较大，在市中心、图书馆和商场能够收集到丰富的数据，所以我们在Q市的市中心商业区、市图书馆和休息场所随机发放问卷100份，回收问卷90份，其中有效问卷77份，有效回收率为77%。发放问卷的同时，针对合作性较强的调查对象进行访谈，并通过对数据的整理与分析来验证假设是否正确。

二、存在问题及其原因分析

（一）政府信息公开权威性缺失

有15%的调查对象认为政府信息公开内容真实准确，37%的调查对象认为公开内容不真实不准确，而48%的调查对象认为比较真实准确。

在调查中，群众反映政府网站公开的信息流于形式，没有实质性内容，使得政府公开的信息不具有权威性。政府是在突发公共事件应对中掌握信息最多、最全面、最准确的一方，其公开的信息应最具权威性，但政府凭借手中垄断的信息特权，漠视公众知情权，以不作为的态度应对群众，这是权威性缺失的关键。政府对于“王子”事件中事态发展、最后的决策等群众关心的话题，习惯于官场套话或官样文字予以应付。权威性的缺失为各种谣言传闻的滋生创造了可能，而渠道的单一则进一步加剧了公众的疑惑，导致小道消息不胫而走，社会冲突一触即发。如2011年“7·23”动车追尾事故，事故信息公开方铁道部对事故信息，避实就虚，避重就轻，最终导致公众“质疑追尾”，事态趋于紧张。这正说明了由于突发公共事件发生后政府信息公开的权威性缺失，导致信息公开程度和力度不到位，才加剧了政府与公众间的互不信任感，事件走向极端。弹性政府理论要求我们根据社会情势的变化及时回应社会需求，变革组织结构、目标等以实现一种新的政府治理模式而不是不作为，不重视。

（二）政府风险治理意识的缺乏

在针对问题“你认为群众是否认为游行是唯一解决途径？”的回答中，有65名调查对象认为游行不是“王子”事件唯一的解决途径，11名调查对象则认为游行是唯一的解决办法。

什么原因使得事情发展到示威游行、破坏政府大楼这样激烈的程度？政府与群众缺少有效的沟通，缺乏对风险的系统认识，没有建立应对风险的行政文化和高效的突发事件信息公开机制，使得一旦突发事件发生，政府就陷入被动。政府的被动性、滞后性将话语权让位给非主流媒体，造成信息沟通不畅，进而造成的猜想和恐慌往往比危机本身更可怕。

风险具有突发性、难以控制性等特征。在突发事件中，政府官员只重视发展经济，将重点放在“王子”纸业带来的巨大经济效益上，对环境风险缺乏应有的心理准备，对风险管理缺乏应有的理性认识，往往错过解决问题的最佳时机。在此次事件发生后，Q市市长发布了公开的道歉视频，挽回了部分政府形象，许多市民表示可以接受这样的道歉方式。我们不禁设想，如果政府领导人和决策团队具有足够的风险意识，就不会造成如此巨大的损失。

（三）主流媒体在公共危机中的缺位

在针对问题“你获知“王子”事件的渠道是什么”的回答中，46%的调查对象是通过网络了解“王子”事件的进程，30%是通过电视报纸等新闻媒体的报道，17%的调查对象是通过是通过示威前的抗议活动了解还有7%的对象是收到了传单（如图3所示）。访谈中我们了解到群众主要是通过网络社交平台了解该事件，游行当天某公司通过发传单和发现金的方式鼓动群众去游行并且同时在网络上出现了许多偏激的言论和虚假的图片。在网络舆论、利益集团的推动下，发生了这次激烈的冲突事件。

媒体本应是风险沟通中的桥梁，是谣言的粉碎者。电视新闻、主流报纸是人们获得信息的重要来源，为何在突发事件发生的第一时间没有给予任何稳定社会的力量？新闻媒体作为风险沟通的主要社会机构之一，肩负着监测社会环境的责任，但有时因为报道权被控制在政府手上，新闻媒体只能按长官意志行事，担当向公众肆意轰炸的角色，造成了信息平衡的平台崩塌。这不仅给新闻媒体的公信力造成致命打击，也严重毁损政府形象。

人们一般性会选择相信具有官方色彩的主流媒体，诸如地方电视台、中央电视台、人民日报等。随着信息时代的到来，官方媒体也出现了诸如人民网的网上传播平台，但是同大多主流媒体一样都存在角色缺位的问题。一旦角色缺位，就将主动权让位于非主流媒体，为谣言散播提供了温床。谣言的流传将导致公众的担忧与焦虑，甚至产生放大风险的后果，增加政府应急管理的难度。当危机事件发生时，如果主流媒体及时、客观、主动地传播风险信息，把握信息发布和舆论引导的主动权，则能使谣言不攻自破并且能使政府与群众统一战线形成互相信赖的关系共同抵御风险。SARS危机的应对能极好地说明媒体在消除谣言中的极端重要性，当时媒体以客观、公正的角度对风险信息进行多角度、全方位的报道，在公众的内心形成比较完整的信息结构，防止了不必要的恐慌，从而维护社会稳定。因此，如何建构政府与新闻媒体在中国信息公开体制下的和谐互动关系，便成为一个亟待解决的问题。

（四）群众反馈受阻

访谈中我们了解到在此次游行正式爆发前，有过一次小规模的抗议活动。群众当时充分表达了反对“王子”纸业在Q市发展的想法，但是政府并没有重视，群众的情绪也没有得到及时的安抚。因此，群众意识薄弱的假设不成立。

科塞的冲突理论告诉我们，社会冲突可以起到“安全阀”的作用，缓解和释放社会压力和敌对情绪。当群众利益受到冲击会引起群众对于自身利益损害的不满，此时发生的冲突仅仅停留在利益层面。然而如果政府不重视，这种冲突就会因为过分压制而转变成表达对政府不满的暴力冲突，此时无法通过满足群众要求来缓解冲突。“王子”冲突事件并没有发生到不可挽回的程度，群众还是以利益诉求为主，但相较之前的小规模示威已经有了明显的暴力变化，这提示我们：群众的反馈如果得不到重视，就像埋下了一颗炸弹，随时可能被引爆。

以上多方数据证实了我们的猜想是正确的，再进一步思考的基础上我们将存在问题归纳为政府权威性不足、缺乏风险意识、媒体的角色缺位，以及群众应对危机事件各种公开信息理性不足。

三、对策及建议

对以上提出的问题进行分析思考，提出以下几项对策：

（一）建立风险评估机制

随着全球化进程的加快，我们的目光不应该还是集中在军事危机、金融风暴等全球风险事件，而是要更多地关注社会风险。一旦社会矛盾造成激烈的社会冲突，会对政府和人民造成巨大的损失，这也是为什么中国的维稳经费高于国防支出的原因。

种种调查数据表明，社会风险无处不在。可怕的不是难以预测的风险，而是我们缺乏相应的应对方案，使得政府在突发事件发生时常常陷入被动，给舆论和谣言可乘之机。风险治理理论认为，风险治理基于现代管理的理念更加注重制度安排的涉及，基于以人为本的理念更加强调多元参与，基于整体主义的方法论更加强调综合性，基于现代治理理论更加突出善治的各项基本原则。

作为政府来说，应该有“防微杜渐”的意识，建立风险评估机制并且成立专门的评估团队，能在危机发生的第一时间形成应对方案。

（二）加快突发事件下政府信息公开制度法制建设

关于信息公开制度，中国有较为完善的《政府信息公开条例》，但是对于突发事件的政府信息公开，已颁布的条例则显得不够完整。例如对突发事件中领导人的行为要求，对造谣者的责任追究，对后续报道的信息追踪都没有详尽的要求。因此，我们认为要在以下两方面完善突发事件中的政府信息公开法制建设：

1.政府突发事件中信息公开法制建设。用法律的形式规定突发事件中应该公开的信息内容，以及领导人应承担的责任。此外，新聞媒体和群众可以对政府要求公开的信息提出质疑。

2.对新闻媒体信息公开的法制要求。尽管我们认为应该将新闻媒体作为信息公开的主要渠道，但同时我们需要避免“媒体越位，政府缺位”的现象发生，如云南的孙志刚事件。对于突发事件信息公开来说，媒体只是作为一个“中介人”的角色，并不拥有审判的作用。群众会将自己的意见诉诸媒体并且希望媒体帮自己讨回公道，但是媒体并不具有审判社会行为的功能。因此，我们需要规定媒体在信息公开中应有的义务和责任，并由政府对其监督。

（三）将主流新闻媒体作为政府信息公开的主体

新闻媒体是“社会的捍卫者”，“是热情维护自己自由的人民千呼万唤的喉舌”。将新闻媒体作为信息公开的主要渠道，不仅可以把握正确的舆论方向，还可以进行舆论监督，促进公开主体与群众的双向沟通。电视、报纸、广播等，只要取得相应的信息公开资质，就可以成为政府信息公开的委托方。其优势在于：

1.通过委托授权的方式，政府可以降低信息部门的工作量，化整为零。不仅有利于责任监督，也可以节约行政成本。原有的信息公开形式使得大量信息集中在政府手中，政府通过利用这些信息获得利益，但是信息公开权力的下方可以使这些有用的信息流向社会，获得最大的社会效益。

2.扩大了群众意见的反馈渠道，给了群众更多的选择。政府信息部门对于大量的群众反馈进行筛选需要大量的时间，不仅使工作效率低下也会影响反馈内容的质量。将信息选择的工作交给新闻媒体，不仅丰富了反馈形式，也提高了信息质量，使政府与群众形成良性互动。

（四）对群众理性引导

群众作为风险传播中的受众，政府应对其进行理性引导，其中包括：

1.加强风险意识建设。让群众理解现在的社会风险无处不在，遇到危机事件时既要保持自身的镇静和理性，也要及时制止周围诸如轻信谣言甚至盲目传播的行为。

2.引导公众对媒体的合理使用。加强对公众的法制教育，强调公众使用网络等媒体传播信息的合法性，对不合法不合理的行为严厉禁止并严肃处理。加强公众的媒介素养，提高公众对各类媒体的识别能力，在社会交往中，文明地运用媒体表达个人意见。

四、结语

近年来，社会风险事件频频发生，网络等新媒体的快速发展加大了政府风险治理的难度。因此，加强对风险社会政府信息公开的研究十分重要。突发事件中的政府信息公开在制度上还有许多需要完善的地方，只有通过政府、媒体、公众三方的共同努力，才能建立一个平衡健康的信息社会，才能创造一个安全和谐的幸福社会。

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[责任编辑 吴 迪]