集体财产管理行为私法救济的反思与转向

陈坚波

摘 要：当下，我国法院普遍把村委会处分或分配集体财产纠纷作为私法案件纳入民事诉讼程序处理，有效保障了村民对集体财产的合法权益。但是，这种私法救济手段的选择与适用明显存在难以摆脱的合法性困境。之所以产生合法性困境，主要是因为我们忽视了“村”的公法人特征，错误地把“村”定性为私法人。为了化解这个合法性困境，必须恢复“村”的公法人性质和行政主体地位，并把集体财产管理纠纷纳入行政诉讼。

关键词：集体财产管理；私法救济；反思

在村民会议和村民代表会议只能由村委会召集的制度背景下，村民通过内部民主决策程序约束村委会集体财产管理权的预期自然落空，外部的司法救济成为村民保护集体财产权益的主要甚至是唯一途径。然而，由于《宪法》和《村组法》的“村民委员会是……群众性自治组织”之规定在公、私法定性与归属上的模糊性，集体财产管理行为的司法救济渠道选择成为一个需要探讨的理论问题。令人惊讶的是，在我国的立法和司法救济实践中，人们对这个问题似乎没有争议，《物权法》第63条、《村组法》第36条以及最高人民法院的相关司法解释，都一致选择了民事诉讼救济途径。

一、集体财产管理行为之私法救济的合法性困境

在当下，村委会集体财产管理行为的司法救济主要表现为以下两类案件：一是，对村委会擅自以出售、出租等方式违法处分集体财产的合同行为，法院以违反《村组法》等法律规定的民主议定程序为由，确认村委会与第三人签订的集体财产处分合同无效；二是，对村委会违法分配土地征用补偿费等集体财产或收益的行为，法院以违反《村组法》等法律规定的民主议定程序或者以违反宪法、法律规定的村民待遇平等原则为由，撤销村委会的分配决定并责令其重新分配，或者在撤销违法分配决定之后直接责令村委会履行特定的支付义务。前者有效地防止了集体财产的流失与减损，进而间接保护了村民对集体财产的合法权益；后者实现了集体财产的公平分配，保障了村民对集体财产的分配权益。就集体财产与村民权益的保护而言，上述两类司法救济都非常有效。

然而，这并非就是一件好事，因为，在一定程度上，它忽视了集体财产管理行为司法救济活动的合法性问题。笔者认为，上述司法救济实践虽然满足了集体财产和村民权益保护的需要，但却存在如下合法性困境：

第一，法院直接确认集体财产处分合同无效的判决存在解释与适用法律错误嫌疑。在民法学上，一般把《合同法》第52条第5项的“强制性规定”理解为效力性强制规定，即以保护国家利益和社会公共利益为目的的强制性规定。因为《村组法》第24条所规定的民主议定程序是以维护特定村民利益为指向的，无法解释为效力性强制规定，所以村委会违反民主议定程序擅自与第三人签订的合同并非无效。此外，村委会擅自与第三人签订的集体财产处分合同也无法由法院撤销，因为违反民主议定程序显然不是《合同法》第54条所规定的可撤销情形；而且，因为村民不是合同当事人，所以没有请求法院撤销合同的资格。正因为如此，《物权法》第63条第2款和《村组法》第36条第1款仅规定村民有权请求法院撤销村委会决定，而根本没有把集体财产处分合同纳入司法救济的对象。所以，法院确认集体财产处分合同无效的司法救济，是错误地解释与适用法律的结果。

第二，法院在撤销集体财产分配决定之后责令村委会重新分配或责令其履行特定支付义务，毫无法律根据。依据《物权法》第63条第2款和《村组法》第36条第1款以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第24条的规定，法院有权撤销村委会的集体财产分配决定，或者责令村委会履行分配方案所确定的支付义务。在村民自治实践中，村委会在合法有效的分配方案确定之后拒绝支付的情况极为少见，常见的是村委会违反民主议定程序或者违反宪法、法律规定的平等原则分配集体财产的违法行为。可是，对于常见的违法分配行为，法院仅撤销分配决定根本无法救济村民合法权益。村民的集体财产分配权益属于接受权，它的有效救济依赖法院责令村委会积极履行义务的重作判决、履行判决。正是由于这个原因，如前所述，法院普遍在撤销村委会违法的分配决定之后责令村委会重新分配，或者直接判决村委会履行特定支付义务。重庆市高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件的会议纪要》（渝高法[2009]161号）第18条，明文规定了类似的判决指南。然而，我们不得不非常遗憾地指出，法院作出的重作（重新分配）判决和履行判决毫无法律根据。

二、私法救济之合法性困境的成因

表面上看，形成上述合法性困境的直接原因是：《物权法》和《村组法》所确立的司法救济制度存在明显的立法缺陷，即没有明文规定确认（合同）无效判决、责令重作判决和履行判决这三种必要的救济手段。但是，立法之所以没有规定这些必要的救济手段，最根本的原因是它们与私法规范和原理无法兼容。具体分析如下：

一方面，私法人人格独立制度不允许村民直接请求法院确认集体财产处分合同无效或撤销合同。把集体财产管理行为作为私法行为纳入民事诉讼救济，意味着我们把“村”定性为或者视为私法人组织，村民与村委会之间的关系是“法人内部成员与其法定代表人、负责人”的关系。一旦承认并接受“村”的私法人定位，作为私法人内部成员的村民就不能以违反内部民主决策程序为由否定村委会与第三人签订的合同：既不能请求确认无效，也不能请求撤销。因为，村委会代表“村”与第三人签订的集体财产处分合同，哪怕超越了内部的代表权限，其法律后果也要由“村”承担；而且，对于法人与第三人的外部交易行为，法人成员原则上不具有干涉的资格与权利，即使公司法上否认法人人格独立的派生诉讼，也不允许股东以内部程序瑕疵为由否定公司与外部第三人的合同。因此，《物权法》和《村组法》仅规定村民有权请求法院撤销村委会对内作出的决定，并没有也不能规定村民可以請求法院确认村委会擅与第三人签订的合同无效。

另一方面，意思自治原则和私法的否定性品性，不允许法院责令村委会重新分配，或者责令村委会履行特定支付义务。意思自治是指私人根据自己的意志形成法律关系，国家只能消极地加以确认，而不能积极地妄加干涉。意思自治决定了国家对待私人关系的否定性态度，即“私法只设定否定性义务，而不设定肯定性义务，只消极地要求行为人不作为，而不积极地要求行为人作为。”①作为私法性质的《公司法》第22条第1款、第2款充分体现了股东意思自治和国家对私法关系的否定性态度，即只允许法院否定股东会、董事会的决议，而不能责令股东会、董事会是否重新作出以及具体如何重新作出决议。允许法院积极地干涉公司利润是否分配以及如何分配，就违背了公司法的私法品格。②同样的道理，如果我们把集体财产分配行为作为私法行为纳入民事诉讼，那么就应当坚持贯彻意思自治原则和私法的否定性品性，这样一来，法院就无权对村委会是否重新分配以及具体如何再次分配集体财产进行判决。正因为如此，《物权法》第63条第2款和《村组法》第36条第1款仅规定法院可以撤销村委会的违法决定，并没有规定法院还可以在此基础上责令村委会重新分配或者直接责令村委会履行特定支付义务。

因此，集体财产管理行为司法救济实践的合法性困境，归根结底源自“村”、村委会及其管理行为的私法定性。在改变集体财产管理行为的私法定性和民事诉讼的救济途径之前，试图通过增加确认（合同）无效判决、责令重作判决和履行判决来化解司法救济合法性困境的办法不可行。我们不能既把集体财产管理行为定性为私法行为，同时又在立法上增设违背私法品性的救济手段。这就意味着，我们需要改变集体财产管理行为的性质认定和司法救济的途径选择，即：把它作为行政行为纳入行政诉讼救济。

三、“村”的公法人定位和救济手段公法转向的可行性

那么，我们能把集体财产管理行为作为行政行为纳入行政诉讼吗？回答这个问题的关键是，探讨并确定“村”是否具有行政主体资格。如前所述，把“村”定性为私法人是我国集体财产管理行为司法救济制度及其实践所隐含的前提假定。但是，笔者认为，无论是从“村”成立的根据、功能和主要任务，还是从村民资格的取得与丧失的条件来看，把“村”定性为私法人都是错误的。私法人是意思自治的产物，尽管一般要经过国家机关的登记才能取得法人资格，但登记本身并不是私法人成立与存在的基础，意思自治不仅意味着成立或加入法人组织的自由，还表现为成员根据自己的意思退出法人甚至请求解散法人的自由。此外，私法人组织的存在目的、主要任务以及决策行动都取决于法人成员的意志，带有明显的私人烙印。然而，根据《村组法》等相关法律规定，“村”具有完全不同于私法人的一系列特征：第一，“村”是依据《村组法》和基层政府的权力行为设立的，完全与村民的意志无关，而且村庄的合并、变更也要由基层政府同意或批准（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》第3条第1项）；第二，村委会承担的任务是村庄公共事务、公益事业以及部分行政任务，带有明显的公共性；第三，村民资格获得与丧失的根据是相关法律规定和出生、婚姻、死亡等法律事实，村民不能根据自己意志自由进入或退出“村”组织。上述三个特征表明，“村”的成立及其运行与意思自治原则毫无关系，相反却表现出明显的法定性、公共性倾向，与大陆法系国家行政法上作为行政主体的公法人较为吻合。大陆法系国家的公法人，恰恰就是根据公法或政府公权力行为设立的，旨在完成或执行国家任务的行政组织，其成立依据、存在的功能或承担的任务都带有鲜明的法定性与公共性，一般不能破产或者被注销。近年来，由我国各地组织部门推行的大学生“村官”制度以及从中央到地方各级党政部门所倡导的、主要由基层政府负担的村干部报酬或“工资”制度，从不同角度再次强化或凸显了“村”的公法人特征。

不仅如此，在新中国成立以后的一段时间，村庄管理机构曾经明确属于基层政权或基层政权的派出机构。1950年12月，由政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，把乡和行政村都确定为农村的基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，撤销了“村”的行政建制。但是，在1982《宪法》明文规定了村民自治制度之后，我国许多省、市、自治区还在农村管理中全面推行作为乡镇人民政府派出机构的村公所制度。在1987《村组法》通过的前夕，广西把原来的村委会全部改建为村公所，直到1995年才取消。在六届人大五次会议讨论《村组法》时，贵州代表曾建议把村民委员会的性质定为政府的一级基层政权组织。直到上世纪90年代初，为了减少管理层级，中共中央才发文规定：“乡镇不再设置派出机构村公所”。③当下，尽管“村”的基层政权建制和作为乡镇派出机构的村公所已经完全撤銷，但是，原来由村政权或村公所承担的行政管理任务并没有全部取消，而是转移给了新型的治理机构——村民委员会。

从以上对“村”的法律特征的揭示和村政历史的回顾可以看出：我们把“村”定性为间接或协助国家完成行政管理任务的、作为行政主体的公法人是必要的，也是可行的。因此，把集体财产管理行为解释为行政行为并纳入行政诉讼并不存在法律与理论障碍。

四、以行政诉讼救济化解合法性困境之分析

那么，把集体财产管理行为纳入行政诉讼，前文所揭示的司法救济的合法性困境能否化解？回答是肯定的。因为，“村”的公法人定位以及集体财产管理行为性质和司法救济途径的相应改变，消除了生成并阻碍我们化解合法性困境的私法根源：

首先，“村”的公法人定位破除了村民作为内部成员无权干涉“村”法人外部交易行为的原告资格障碍。“村”的公法人定位使村民成为具有独立法律地位的行政相对人，村民与“村”或村委会之间纯粹的内部私法关系转变为外部行政法律关系。这样，村委会集体财产处分行为所产生的法律关系不再是“村”与第三人之间单一的民事法律关系，而是“村”与村民以及第三人之间复杂的行政法律关系。此时，具有独立法律主体资格的村民，只要满足法定的利害关系标准自然就可以对集体财产处分行为提起诉讼。尽管村民仍然是“村”这一公法人的成员，但是公法人的成员的内部性被淡化甚至被否定了。当然，这里需要注意的一点是，由于集体财产具有不同于国家财产的均等分配性特征，村民与集体财产处分行为之间存在特定的利害关系，因而村民提起的诉讼并不是公益诉讼，而是共同行政诉讼。

其次，集体财产处分行为的公法定性消除了合同救济的实体法障碍。如前所述，在私法框架下，集体财产处分合同的救济面临两大实体法障碍：一是依据《合同法》第50条和第52条规定，违反法律强制规定的民主议定程序的合同不一定无效，相反还是可能有效的；二是村委会违反民主议定程序签订的合同并不属于《合同法》第54条规定的可撤销情形，因而不能由法院撤销。但是，集体财产处分合同的行政行为（合同）定性使其不再受《合同法》第50条、第52条和第54条调整，合同救济的实体法障碍自然消除。在行政法上，违反法律强制规定的行政合同原则上都应当被否定，而且没有必要进一步区分是否为无效合同还是可撤销合同，也不存在私法意义上的、可由合同当事人自由选择法律效果的可撤销合同。据此，对违反民主议定程序的集体财产处分合同，由村民请求法院确认无效。

再次，集体财产分配行为的公法定性奠定了责令重作判决、履行判决等救济手段的实体法基础。我们把集体财产分配行为定性为行政行为，它就要受到依法行政原则的严格约束。这就意味着，村委会“是否分配集体财产”、“具体如何分配集体财产”要以法律规范或法律原则为依据，而不是由村委会成员或部分村民的意志自由决定。比如，我国《农村土地承包法》第5条、《物权法》第154条等，对农村承包地、宅基地、土地征用补偿费等财产与收益的“是否分配”、“具体如何分配”等问题都作了明文规定。根据这些法律规定，在违法的分配决定被法院撤销之后，重新分配集体财产是村委会必须再次履行的法定义务，有时候村委会重新分配的权力甚至没有任何裁量空间。此时，法院可以而且也应当在撤销村委会的违法分配决定之后，作出责令村委会重新分配，或者直接责令村委会履行特定支付义务的行政判决。

至此，我们的结论是：只有把“村”准确地界定为公法人，进而把村委会的集体财产管理行为纳入行政诉讼，村民对集体财产的合法权益才能获得有效保障。如果把应受依法行政原则约束的集体财产管理行为错误地定性为遵循意思自治原则的私法行为，那么就等于给违法的集体财产管理行为披上了合法外衣，因为，私法的原则和品性决定了其无法提供有效的规制和救济手段。（作者单位：浙江师范大学）

注解：

① 易军：《私人自治与私法品性》，《法学研究》2012年第3期。

② 蒋大兴、金剑锋：《论公司法的私法品格——检视司法的立场》，《南京大学学报》2005年第1期。

③ 沈延生：《村政的兴衰与重构》，《战略与管理》1998年第6期。