检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨

罗海珍

摘 要：现行民诉法第55条首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度。但对于提起公益诉讼的主体，只概括性规定了“法律规定的机关和有关组织”，没有做出明确性规定。笔者认为，检察机关应当具备提起民事公益诉讼的主体资格。笔者针对检察机关提起公益诉讼存在的一些实际问题进行深入分析和探讨，旨在对公益诉讼制度的完善献上一份绵薄之力。

关键词：民事诉讼；公益诉讼；检察机关；诉讼主体

一、检察机关在公益诉讼中的法律地位问题

对于检察机关在公益诉讼中的法律地位，理论界主要有“当事人”说、“国家监诉人”说、“国家公诉人”说以及“公益代表人”说。

笔者认为，检察机关成为公益诉讼的原告是源于法律直接规定，其本身与诉讼标的并没有直接的实体上的利害关系，并不等同于当事人中的原告。“当事人说”也忽略了检察机关诉讼监督职能；而“国家监诉人”说则混淆了民事检察监督权与民事案件起诉权；对于“国家监诉人”说，虽有一定合理性但将国家法律监督的职能过分强化；对于“国家公诉人”说，民事诉讼是私诉，采用公诉的名称存在逻辑错误，有公权干预私权造成双方地位不平等之嫌，将刑事公诉概念移植到民事诉讼中，不太科学；对于“公益代表人”说，其只是一个实体法的而不是诉讼法上的概念。

笔者认为，检察机关应处于原告和法律监督者的双重地位，属特殊原告。在公益诉讼中，检察机关是代表国家向法院提起诉讼的，首先处于原告的诉讼地位，享有程序意义上的诉权，在诉讼中享有原告的诉讼权利义务，但由于检察机关与案件没有直接的利害关系，其并不是实体权利的承担者；检察机关在诉讼中还承担法律监督的职能，履行法律监督职能是检察机关提起诉讼的最终目的，检察机关提起公益诉讼也是其实现法律监督职能的一种方式。

二、检察机关提起民事公益诉讼的程序性问题

（一）反诉问题。笔者认为，在公益诉讼中，不能针对检察机关提起反诉。有人认为不能提起的原因是因为检察机关代表国家或者公共利益，享有免除被反诉的特权。笔者并不赞同此观点。根据反诉的定义，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。而在民事公益诉讼案件中，检察机关只是程序意义上的原告，与案件并无直接利害关系。笔者认为虽不能对检察机关提起反诉，但可有以下两种救济途径：一、若是针对检察机关提起民事公益诉讼给被告造成的不当损害的赔偿请求，可走国家赔偿法规定的民事赔偿程序；二，针对实体法律关系，可向实际权利义务承受者另行起诉，当然本诉的受诉法院可以取得牵连管辖权对两个案件合并处理，这对于被告实体权利的实现来说也不会有不利影响。

（二）公益诉讼判决扩张力的问题。笔者认为，公益诉讼的判决效力应及于所有未参加诉讼的直接利害关系人。对应当前我国公益诉讼制度可知，公民个人无权提起公益诉讼，公民个人让渡了自己的权利，将权利集中委托给了这些“法律规定的机关和有关组织”。因此，对于所有未参加诉讼的直接利害关系人，即使是败诉，其也不得再行起诉。但在此前提下如何救济这些直接利害关系人的权利呢？笔者认为，可以主张公益诉讼判决对其他有权提起公益诉讼的机关和有关组织仅仅具有单向既判力。即如果检察机关胜诉的，判决有既判力；否则，不具有既判力。具体而言，公益诉讼的检察机关胜诉的，行政机关、有关组织等其他有起诉资格的主体对于同一败诉被告，不得就同一公益性请求，再次向人民法院提起诉讼。但公益诉讼的检察机关败诉的，其他有起诉资格的主体不受此限，可再行向人民法院提起诉讼，其他所有未参加诉讼的直接利害关系人也可以请求这些主体再行向人民法院提起诉讼。

（三）诉讼费用问题。对于诉讼费用，有的学者主张如若检察机关败诉，则免收诉讼费，审理过程中所需的其他必要费用则由国家政府负担用；有的学者主张由检察机关承担诉讼费用。笔者不赞同由检察机关承担诉讼费用，如若要求检察机关自己从自己系统内部拿出经费去承担诉讼费用，一来会削弱检察机关提起公益诉讼、维护公共利益的积极性，二来也是和其系统财政制度不匹配的。笔者认为对于检察机关提起的公益诉讼的诉讼费用承担，最好的解决方法是集合政府、社会的力量将诉讼费用转嫁出去。具体而言就是配合其他社会渠道，设立公益诉讼基金。经费由政府财政按照一定的比例取得，从侵害公共利益的罚款中取得，从公益诉讼胜诉案件中提取，还可以向社会公益组织募集资金。对于检察机关提起的公益诉讼，如若胜诉，则诉讼费用由败诉的对方当事人承担；若检察院败诉，则诉讼费用由公益诉讼基金专项款负担。

（四）是否适用调解问题。笔者认为，对于检察机关提起的民事公益诉讼，不适用调解，法院不得以调解结案。适用调解的前提是双方当事人对调解的事项有处分权。而在检察机关提起的民事公益诉讼中，检察机关只是程序上的原告，代表其他有直接利害关系的当事人进行诉讼，其并无实体的处理权，因而其无权对诉讼实体事项与对方当事人进行调解。

三、检察机关和其他有权起诉主体竞合问题

过去，多个公益起诉主体之间的冲突，并未引起大家的注意，甚至实践中出现了检察院、行政机关、社会团体共同作为原告提起公益诉讼的现象。鉴于檢察机关、行政机关、有关组织都有提起公益诉讼的资格，那么，当发生竞合时，该如何处理？笔者认为可以做以下设想：

第一种设想：法律明确规定诉权行使的顺序。笔者建议，行政机关和有关组织为公益诉讼第一顺序原告，检察机关作为第二顺序原告。发生公益诉讼案件，检察机关先要求行政机关提起公益诉讼，当行政机关不提起公益诉讼时，检察机关作为第二顺序的公益诉讼原告，向法院提起公益诉讼。这也符合前面笔者认可的检察机关在公益诉讼中的法律地位“特殊原告”说相符。侵害公共利益行为的发生和扩散，往往都有政府监管部门的责任，以环境公害为例，环境行政机关出于部门利益考虑，或者受地方保护主义的影响，不主动履行法定职责，不依法追究相对人的行政责任等，对环境资源破坏行为经常采取放任的态度，由于不存在明确的受损对象，致使国家或公共利益受损而无人起诉。规定行政机关为公益诉讼第一顺序原告，是检察机关对行政机关监管职能的一种监督，这与检察机关的监督角色是相称的。

第二种设想是：现阶段暂时不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。当然，为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。又或者，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼，最后法院确定最先提起诉讼的原告为准。

检察机关作为国家的法律监督机关，国家利益和社会公共利益的代表者，理应成为民事公益诉讼的适格原告。我国立法和司法应对其作为公益诉讼原告所将面临的一些问题作出制度性规定，以完善民事公益诉讼制度，推动民事公益诉讼的前进。（作者单位：湘潭大学）

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