土地承包经营权继承问题探析

王雪涛

摘 要：本文主要通过现有法律及学界对土地承包经营继承权的不同观点，阐明笔者对耕地和草地初次分配继承权问题的分析及对土地承包经营权调整的建议。

关键词：土地承包经营权；继承；立法建议

农业是国之基础，土地是农民赖以生存的最后一道保障。自新中国建立至今，历届党和国家领导人都非常重视三农问题，都努力使农民增收以提高其生活质量。中共十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》中提出，“赋予农民更加充足而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这一决定，目的是使农民更好的充分利用自己的土地，从而获取收益。但不管是为了满足基本生活需要还是获得更多利益，最终还是要依赖于农民所掌握的土地。基于此，笔者将从以下几个方面来探析农村土地承包经营权继承问题：

一、对土地承包经营权有关继承规定理论界的一些观点

根据《农村土地承包法》的相关规定，分析可以得出目前我国对于耕地和草地，只承认在其土地上所得的承包收益能够继承，换言之草地和耕地的土地承包经营权是不能够继承的。而关于林地有没有土地承包经营继承权的问题，大多数学者认为有其继承权。而有的学者认为其他学者可能将“继續”理解成“继承”。其产生错误理解的根源可能是由于：“林业的生产经营周期和承包期均比较长，防止滥砍滥伐现象的出现，破坏生态环境的情况发生才允许继承人继续承包”。

根据1993年和2002年修订的《农业法》的有关农村土地承包经营权的继承规定，学界更倾向于以家庭方式承包的土地没有继承经营权的权利，只能是继承承包所得收益。

大体上学界关于土地承包经营权能否继承持两种态度：

（一）否定说

1.我国至今为止也没有一部法律明确规定土地承包经营权可以继承。绝大多数情况都是学者们的观点和法院中的实践案例，观点并不统一。

2.农村土地属集体所有，每个农户仅仅有使用的权利，没有所有的权利。虽然说《物权法》把土地承包经营权纳入用益物权范畴，但也不能就说农民拥有了土地的所有权。就如宅基地使用权是一个道理的。在以家庭联产承包责任制的经营模式下，虽然说是以“户”为单位的，但实际上“户”内的每个成员都与发包方独立的产生了土地承包合同关系，每个成员因其死亡导致其所拥有的承包经营权消灭，其他成员只能是继承土地上剩余的承包收益。

3.我国是一个人口大国，同时也是一个农业大国。虽然有的学者认为随着我国改革开放的不断深入，农村的整个经济结构已经发生了翻天覆地的变化，当初土地发挥的社会保障功能非常弱了，但是纵观农村的发展现状，土地收入在大多数农村家庭中的比例还是不能忽视的，仍然是其收入的主要组成部分。到目前为止农村的土地不仅仅是作为社会保障功能的，更多的也是增收的资本。笔者认为在三十年承包期制度下初期，可能大多数农户不会在意实际存在的“继承权”现状，理由有三：（1）土地承包所得收益低，并且分得的土地较多；（2）农村是一个熟人社会，绝大多数人碍于情面不会主动去争土地，农民对自己应得的土地利益维权意识不强；（3）市场化资本低。但是随着市场经济的不断深入，农业税的废除，农业的财政补贴，土地流转政策的不断完善，无疑使土地大幅度增值。目前不管是在外求学的、还是出嫁到外地的往往是不会迁离户籍的，其主要原因在于此。如果土地承包经营权能够继承的话，势必造成集体内部利益的失衡，不利于集体的稳定和农村经济的健康发展。

（二）肯定说

1.有学者认为“《土地承包法》将农村土地承包经营权进行了物权化，使土地承包经营成为一种他物权和新型的用益物权”。只有这样才能从物权的绝对对世的效力上，保障长期赋予的土地承包经营权，稳定长期的承包关系。

2.土地承包经营权属于一种公民新型财产权，法律既然承认其可以多种方式流转，应该允许继承。我国相关法律已明确农村土地承包经营权可以以转包、入股、抵押等或者其他方式流转。“欠缺继承性的财产权就某种意义上说属于不完整的财产权，也是难以顺利流转的。”因此从土地承包经营权流转顺利的角度来看，允许继承其经营权才是合理的。

二、对耕地和草地继承权问题的看法及建议

否定说和肯定说的观点还有许多，不一一赘述。笔者认为不管是从否定说还是从肯定说来阐明，一般都是围绕土地承包经营权继承和土地承包经营权流转之间的关系展开的。而笔者的角度却是从土地初次分配能否继承的角度来展开的。农村土地承包经营方式有两种：一是以家庭为单位承包的，主要是耕地、草原和林地，一是以其他方式取得的，主要是“四荒”。笔者认为对林地和“四荒”的土地承包经营权的初次分配具有继承权，理由：对于林地而言上述已有说明，因为林木的生长周期长、投资大，如果没有继承权的话，由集体收回重新分配，会造成林地经营者的重大经济损失，同时也会打击其生产积极性。对于“四荒”而言，更应具有继承权，因为本身就属于荒地，没有影响其他村集体成员对本集体土地的需求。在此前提下进行招投标方式出租土地，还会给村集体带来收入。而对于耕地和草地来说，笔者认为不具有继承权理由：

（一）中国是具有社会主义制度的国家，在许多方面都具有其特殊性。经济结构上是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的国家，同时还是一个农业欠发达国家。这两点构成了我国农村的土地是农村集体所有制，每个农民基于本集体成员的身份，获得一份土地作为生存的最后屏障。而根据《土地承包法》第二十八条之第一款规定集体组织预留的机动地用于承包给新增人口，但是在第六十三条又规定本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。“加之减人不减地”的政策，最终导致的结果就是目前出现了大量新增人口无地的现状。如果发生继承，已死亡的承包人由其继承人继承其土地承包经营权，那新生者会在相当长的一段时间内没有获得应有的土地利益。

（二）否认土地承包经营权具有继承性，是维持本集体组织内部的和谐和稳定，也是公平正义的一种内在表现。试想一下，当甲户80高龄的老人分到耕地一年后死亡，乙户分完耕地一年后产下一子，如果按照有继承权来说的话，前者逝去的人，仍然能霸占29年的土地使用权，而后者却到29岁才能分到土地（前提是土地承包权期限不自动续期，如果自动续期的话那就更遥遥无期了）。最终结果就是有的家庭人少地多，而有的家庭人多地少。如果允许土地承包经营权继承，就会发生社会保障的不公平。

（三）前文在否定说第三点中已经提及，土地承包经营权不仅承载着社会保障功能，也具有增收的功能（如出租、抵押等）。但土地承包经营权的社会保障性应优先于财产性。因为作为一个农民，一般情况下只有当获得非土地上的收入（如外出打工或就近上班）远远超出土地收入时，才能无后顾之忧的把自己的土地承包出去。一句“大不了回家种地土”反映其内心的真实写照。

三、针对农村土地初次分配现实出现的问题提出一些立法建议

（一）统一相关法律法规，分门别类的条理清晰的确定土地承包经营权继承与否，使执法和司法有理有据，使农民清楚的知道自己应该享有哪些权利，从根本法律制度上保障农民的合法权益。

（二）建立租金制。就是说农民集体可以对“减人不减地”的农户收取租金给无地或少地的农民作出一定的经济补偿。如果农户宁不要地也不出租金，就直接分配土地给无地或少地的，或优先承包给本集体成员。当然不能操之过急，根据每个村集体的实际情况来贯彻落实。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1] 胡吕银：《土地承包经营权的物权法分析》，复旦大学出版社2004年版，第209页

[2] 秦承敏、宋涛：《析农村土地承包经营权的物权效力》，《岱宗学刊》2004年4期

[3] 郭明瑞：《关于农村土地权利的几个问题》，载《法学论坛》2010年第1期，第33页