隐瞒收支 私分公款：基于某国有企业私设“小金库”的案例剖析

● 林绍征

一、违规事实

A公司隶属于某行政机关的国有企业，主要从事向境内外劳务派遣和贸易经营，有5家境内全资子公司以及2家境外全资子公司。在对A公司进行检查中发现，A公司通过转移境外收益买卖股票及境内房租收入公款私存等手段设立“小金库”，主要用于私分、购置车辆、集体福利等开支。

（一）转移境外投资收益375万元违规炒股

2006年2月，A公司管理层（主要涉及5人）集体研究决定，以原副主经理林某名义，在证券公司开立股票账户，账户资金主要来源系境外子公司投资收益。2006年2月—2008年2月，2家境外子公司将分红所得美元49万元汇入原副主经理张某个人的美元账户，再由张某结汇成人民币375万元交林某存入股票账户。为了分清公款与个人财产，A公司要求林某以个人名义写借条，并书面承诺股票投资款及收益归属A公司所有，经原法定代表人审批后投入证券市场。此后陆续收回原始投资款均以虚假经济业务转回A公司账上。

（二）私分公款86万元

根据林某股票账户及银行卡等资料显示，扣除原始投资款，A公司股票投资收益150万元，主要用于管理层奖金、购置车辆等账外开支，其中林某、张某等5人以“管理层奖金”名义私分公款86万元。

（三）房租收入公款私存325万元

A公司出租的房屋有上海7套公寓、厦门4套公寓、福州6套商住房等共计17套，房租收入计人民币325万元，经法定代表人同意先存入出纳李某个人银行账户，除发放福利费账外开支166万元、转入下属子公司78万元外，余额81万元转入A公司银行账户。

二、违规动机及原因

分析上述问题的主要原因是A公司领导干部思想观念上存在偏差,法人治理结构不健全，内部控制失效,外部监督不力等。

（一）领导干部思想观念上存在偏差

A公司主要领导干部没有牢固树立廉洁自律的思想观念，极端的个人主义有所滋长，部分管理人员以权谋私，损公肥私。本案中A公司设立 “小金库”主要目的就是私分和改善集体福利。同时，集体决策下的个人责任意识淡薄。A公司管理层普遍认为，设立并使用“小金库”都是经过集体决策的，而且“小金库”资金主要用于公司发展需要和全体职工，既不需要承担风险，也出不了大问题，即便“小金库”遭到查处，个人也不必承担主要责任。

（二）法人治理结构不完善

A公司属于某行政机关所办的经济实体，法定代表人身兼行政机关领导职务，虽然公司设立了董事会、监事会，但形同虚设，公司大小事务均由“一把手”说了算，权力得不到制约。此外，从历史承继上，不肯打破“潜规则”，把以往的错误做法看作老规矩、潜规则。本案中A公司违规问题先后经历两任法定代表人，后任认为这是延续前任的决策，且是集体决策，自己不需要承担责任。

（三）内部控制失效

A公司没有建立完善的内部管理制度和财务管理制度，人员内部分工不合理、不明确，相互之间缺少制约。如公司境内资产出租业务较多，资产日常管理、租金收支均由出纳一人经办。同时境外资产缺乏有效登记，也为截留收入创造条件。2家境外子公司成立于上个世纪90年代初，均以员工个人名义登记注册（境外法律要求），子公司资金来源系A公司在境外的业务分成所得，但A公司财务账上未提现股权投资，也未办理国有资产产权委托协议法律手续和国有资产产权登记手续，至使境外投资分红所得作为“小金库”主要来源。

（四）党政机关所属的国有企业出现监管真空

上个世纪90年代，中央多次要求党政机关与所办经济实体和管理的直属企业进行脱钩，但至今仍不彻底，特别是地方党政机关与直接管理的国有企业有着千丝万缕的关系，甚至一些国有企业成为主管部门创收的主要来源，利益的驱动也使这项工作一拖再拖。这些国有企业即不属于当地国资委监管范围，也未纳入同级审计机关监督范畴，主管部门也较少对所属的国有企业进行内部审计，国有企业的监管出现真空地带。这些国有企业的财务管理和经营活动没有得到有效监督，导致一些违规问题屡屡发生。

三、教训与启示

建立健全教育、制度、监督并重的防治“小金库”长效机制。教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者并重，缺一不可。

（一）加强领导干部思想教育

思想教育是惩治、预防腐败体系建设的支柱。一是抓好廉政教育，特别是加强领导干部、“一把手”的教育，充分利用警示教育、训诫教育等手段，使其牢固树立正确的政绩观和价值观，筑牢反腐倡廉的思想道德防线。二是加强党和国家方针、政策、法律、法规的宣传教育，使领导干部和管理人员增强法律意识，充分认识“小金库”的本质和危害性，在关键时刻明辨是非、坚持原则。

（二）完善企业法人治理结构

国有企业要在所有权与经营权两权分离的制度上，建立起科学的激励机制和监督机制。一是推动党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩。国有企业要在职能、财务、人员、名称四个方面与党政机关实现脱钩，或改制，或划归当地国资委统一管理，党政机关不再直接管理企业，真正推动企业自主经营、自负盈亏。二是完善监督机制，引入外部董事和独立董事，发挥外派监事在监事会中的作用，加强对国有企业的监督管理；推动职工代表依法进入董事会、监事会，使职工以法定的形式参与公司的决策和监督，防止侵占法人财产设立“小金库”等违纪违法行为的发生。

（三）健全内部控制制度

加强内部控制是建立现代企业制度的客观要求。一是完善内部管理制度，建立规范的公司决策议事规则，形成科学有效的职责分工和制衡机制；运用相应的控制措施，及时识别和控制风险；建立信息与沟通制度，促进内部控制有效运行。二是完善财务管理制度，加强对财务人员的指导和培训，强化财务部门对相关业务部门的约束和监督；进一步推进财务公开制度，定期公布财务收支，把各项经费、资金的收支情况置于干部群众的监督之下，避免“暗箱”操作。三是加大内部审计和内部监督力度，不放过任何小的苗头和违纪行为，防微杜渐，避免形成严重危害。

（四）加强外部监督工作

充分发挥政府监督、群众监督等外部监督的作用，加大处理处罚力度，对违法违规行为形成强大的制约和压力。一是建立全方位的政府监督体系。纪检监察机关依法严肃查处党员领导干部违纪违规案件；财政、审计部门做好财政、财务、会计等方面的监督检查和审计工作；国有资产管理部门做好资产和行业监管工作；税务部门做好企业涉税问题的查处工作。二是加大处罚力度。扭转过去那种只对单位处罚、不对个人处罚，只重经济处罚、不重人事处理的倾向，追究直接责任人，特别是企业“一把手”负责人和关键岗位人员的责任。三是广泛发动群众监督。充分调动群众参与监督的积极性，发动群众、依靠群众抵制重大违规问题的发生；对于群众的反映的问题，要认真查办落实，绝不可走过场，使违法违规问题无处藏身。