论中国特色社会主义民主制度——以选举民主和协商民主为视角

★ 李雅兴 余 磊

民主一词源于希腊字“demos”，意为人民，指的是在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。尽管人们对民主的内涵有不同的理解，但这并未阻止越来越多的国家和人民对民主的追求和向往。

我国的民主制度是在我党长期的革命和建设中形成的，符合我国国情，形成了鲜明的特点。我国的社会主义民主政治是人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体的有机统一，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。同时，还要坚持和完善中国共产党领导的多党合作，深入开展政治协商、民主监督、参政议政，发展最广泛的爱国统一战线。这样就构成了我国独特的符合中国政治发展要求的社会主义政治制度的基本结构，形成了我国社会主义民主的两种基本形式——选举民主和协商民主。笔者试图以选举民主和协商民主为视角，深入研究我国特色社会主义的民主制度，不断推进选举民主和协商民主制度化、规范化、程序化，进一步发挥中国特色社会主义民主制度的优势，为国家兴旺发达和长治久安提供制度保障。

一、选举民主和协商民主的发展历程

在中国革命和建设实践中，选举民主和协商民主这两种民主形式由来已久，这两种民主形式的出现和发展也是在中国革命的历史实践中逐渐形成的。如中国共产党在革命根据地进行苏维埃政权和在延安陕甘宁边区政权建设中，就已经产生了人民通过选举、投票行使民主权利的民主形式，抗日战争时期国民参政会和1946年、1949年两次政治协商会议，在一定程度上也体现了各种政治力量在国家大事进行协商的民主形式。这些都是早期两种民主制度的雏形。

2006年中发6号文件《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:在我国，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。这是建国56年来第一次以“中共中央”名义对人民政协工作颁发文件，这个文件确定了选举民主和协商民主在中国特色社会主义民主模式中的地位和作用。

人民代表大会制度，形成于毛泽东在1940年《新民主主义论》的构思和设计，1954年作为制度得到了确立。人民代表大会制度形成经历了五个阶段，第一次国内革命时期的农民协会制度是我国人民代表大会制度的萌芽阶段;第二次国内革命时期的工农兵代表会议制度是我国人民代表大会制度的雏形阶段;抗日战争时期的参议会制度是我国人民代表大会制度的隐蔽阶段;解放战争时期的人民代表会议制度是我国人民代表大会制度形成的转折阶段;从新中国成立到1954年，是我国人民代表大会制度形成的过渡阶段。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会召开，从法律和事实上确定人民代表大会制度为我国的根本政治制度，成为人民管理国家和行使民主权利的最基本形式和途径。［1］胡锦涛在2004年纪念人民代表大会建立50周年的讲话中指出:“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高形式，是社会主义政治文明的最重要的载体。”［2］

人民政协的发展经历四个阶段，第一阶段是1946年抗日战争胜利后的旧政协到1949年的新政协，这是我国协商民主的产生时期，协商民主在中国的产生是中国共产党通过建立和发展革命统一战线追求人民民主的结果;第二阶段是从1949年到1954年，这是人民政协执行全国人民代表大会职权的时期，奠定了协商民主的基本思想;第三阶段是1954年到1966年，这是协商民主思想在中国进一步发展的时期，但是到了后期由于“左”的错误影响又遭受了曲折;第四个阶段是改革开放以来，人民政协作为一种新的民主形式得到了全面发展。随着党中央对多党合作和政治协商制度的高度重视，它所体现的民主形式得到了良好的发展，取得了突破性的成绩。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本制度得以确立。

二、选举民主和协商民主的比较分析

选举是公民按照一定的程序表达自己意志的行为，西方的许多民主理论家都认为选举是民主理论的核心，如美国学者约瑟夫·熊彼特指出:“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”［3］协商民主是在 20 世纪后期兴起的一种民主理论范式。有学者表述“协商民主指的是这样一种治理形式，平等、自由的公民角逐对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”。

(一)选举民主和协商民主的不同点

选举民主和协商民主的地位不同。选举民主与人民代表大会制度相联系，是通过选举组成人民代表大会的代表来体现人民意志的一种民主形式。人民代表大会制度是我国社会主义选举民主的核心制度安排，是我国的根本政治制度，它决定了国家政权组织形式，在我国的政治制度中处于决定地位。以人民代表大会制度为制度载体的选举民主，是实现我国民主政治的必要条件。在工人阶级及其政权领导下，人民根据宪法和法律的规定和程序选举人民代表，由人民代表选举国家各级领导成员，组成国家机关，代表人民行使国家权力，管理社会的经济、政治、文化等各项事业。在我国，选举法的各项原则和程序设计都直接反映了民主的原则，符合民主的本质要求，最能直观地反映我国人民当家作主的民主本质。而协商民主是与人民政协制度相联系的，在我国，以中国人民政治协商会议制度为载体的协商民主是中国特色的一种民主形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是马克思主义的普遍原理和中国具体实践相结合的伟大创举，是我国的基本政治制度。这种制度安排既能体现中华民族崇尚和谐、兼容并蓄的优秀文化传统，又能适应时代发展的潮流、具有极大发展潜力的一种民主形式，是中国共产党集体智慧的结晶。“中国政治发展的现实条件，承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展中必须以协商为价值偏好”。两种制度不同的政治地位，决定了两种民主形式在国家政权运作中发挥的功效和作用是不同的，地位是不一样的。

选举民主和协商民主的定位不同。两种民主依据不同的形式和内容有着不同的定位。选举民主是最直观的民主形式。选举就是公民按照一定的程序表达自己意志的行为，西方许多民主理论家都认为选举就是民主理论的核心。选举民主是一种直观的普遍的民主形式，它很直观地反映了人民当家作主的民主本质，能直接地反映出一个国家的政治民主化的程度和水平。其优点就是决策形式实在、具体，在政治实践中具有明显的可操作性，有利于具体决策的出台。而协商民主是一种原初的民主，是向原初民主形态的回归。这种民主形式是选举民主的进一步补充和完善，公民通过自由平等的对话、讨论和审议等方式参与公共决策和政治生活的管理活动。协商民主关注的是公民的政治参与，重视民主价值目标的实现，这在一定程度上是向原初民主形态的回归。其优点是尊重少数人权利，交流、理解、互动、共识的决策形式取向更接近于民主的含义。

选举民主和协商民主的权力效率不同。两种民主在国家政治生活中所产生的权力效率是不同的。选举民主是一种刚性民主，协商民主是一种柔性民主。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会表决通过的法律、法规和决定是以国家强制力为后盾的，政府在人大决策之后必须执行。人大的选举民主是硬权力，是刚性民主。而人民政协的政治协商、民主监督、参政议政都不是在行使国家权力，而是为国家权力机关建言献策，不具有法律效力，是一种软权力，是柔性的民主。两种民主一硬一软、刚柔相济，充分体现了中国特色社会主义民主政治的政治稳定性和政治活力。

(二)选举民主和协商民主的相同点

选举民主和协商民主是两种不同的民主模式，二者有很大的区别，但是这两种民主形式又有联系，都统一于中国特色社会主义的伟大实践之中，成为推动中国经济社会发展的两驾马车。选举民主和协商民主在目标、宗旨、原则和功能上有很多共同之处，从而成为推动中国特色社会主义民主不可缺少的模式。二者目标都是健全民主制度、规范民主形式、完善民主程序并最终实现民主价值的形式和手段;二者的宗旨都是维护公民的应有权力，实现主权在民，使最广大的人民享有最充分的民主;二者的原则都是以宪法和法律为依据，遵循公开、公平、公正的原则;二者的功能都是有助于消除独裁专政，避免社会暴力与冲突、保障公民的政治权利、促进政治参与、促进公共政策的科学制定、降低民主的社会成本和增强政治合法性等。而且在实际操作过程中，选举民主的过程中也有协商，如对提名人选的协商，而协商民主中也体现了选举的程序，如政协的主要领导也要经过一定的选举程序。这些相同之处说明两种民主不是孤立的，而是有着千丝万缕的联系，互相关联的。

(三)选举民主和协商民主的关系

在民主理论研究方面，对于两种民主形式的关系有一些争议和思考，两种民主之间是相互替代的关系，还是相互补充的关系，是要先发展选举民主，才能发展协商民主，还是两种民主可以同时发展，这些都是值得研究的问题。笔者认为两种民主形式的关系可以简要概况为非替代的互补关系。

选举民主与协商民主的非替代关系。选举民主理论把民主机制看成代表个人利益综合的工具，为了选出谁当领导或应该做什么的集体决定，必须以某种方式聚合公民对领袖、政意或政策的偏见。这种民主关注的是投票、选举和政党政治，而它实现的价值是政治平等和大众参与的结合。协商民主不仅要求投票者的平等性，而且要求公民能有效地参与政治决策，它更注重公众参与，经过高质量的理性沟通来直接决定公共政策的制定，实现的政治目标是培养公民参与协商的能力，为公民提供权利和机会。何包钢在《协商民主:理论、方法和实践》中，提到了选举民主各自的优缺点，他认为选举民主是选人，选出的领导人管事。协商民主是管事，公民直接参与决策过程;在选举制度中，每个公民都有投票的权，而且每隔几年都有一次投票的权力和机会，而协商民主的权利不是定期的，只是一种议事权，并且只有少数公民参与协商过程。［2］在选举民主中，公民参与主要是投票和竞选活动，这种民主对公民的要求较低，只要能投票就行了，而协商民主对公民的要求较高，要求公民具有理性能力来讨论公共事务。综合这些优缺点的分析，我们不难发现，选举民主和协商民主之间不是替代关系，协商民主不能完全替代选举民主，两者都将按自身的轨道运行，虽然两者实行过程中有些交叉，但是却会保持着自身的独立性。

选举民主和协商民主是互补的关系。两种民主不是相对立而存在的，而是相互补充，相互增强的。在现代政治中，我们应该看到选举对民主政治的重大意义，但是选举并不是政治生活中的灵丹妙药，它并不能解决政治本身所有的问题，相反，在选举过程中贿选等选举舞弊现象时有发生。协商民主可以包容各方、平等交流、理性讨论，有利于加强沟通，增进了解，形成共识，能够使我们的民主更广泛、更充分、更充满活力，可以在一定程度上弥补选举民主的不足。在竞争性的选举民主中，协商沟通是一个不可或缺的有机部分，而在协商民主模式中，也包含了选举的成分和涵义。现在西方有些学者和政治家试图用协商民主去提升选举民主的质量，或激活选举制度。由此可见，选举民主和协商民主处于政治过程中的不同环节，他们既不能相互取代，也不是相互排斥。因而，对于这两种民主来讲，并不是某一种民主优于另一种民主，而是应该把两种民主结合起来，相互取长补短，使两种民主的优点更加凸显。

三、推进选举民主和协商民主协调发展的对策和建议

选举民主和协商民主是中国社会主义民主的两种基本形式，是中国特色社会主义民主体系的重要组成部分，是中国特色社会主义民主政治的重要创造和突出特色。当前，要保持“中国奇迹”的延续，必须突破政治体制改革的瓶颈，而政治体制改革的关键在于民主政治建设，推进选举民主和协商民主协调发展，要进一步做好以下工作。

一要正确看待选举民主和协商民主的关系。人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义。人民民主是中国共产党始终高扬的旗帜。民主法治的发展和完善，保障了我国经济快速增长所需要的稳定环境，并为人民群众共同分享改革发展成果提供了制度条件。选举民主和协商民主作为社会主义民主制度的组成要素，有着各自不同的功能，不能相互替代，更不能在理论上相互诋毁。一方面，要推动二者的协同发展;另一方面，我们应该认识到，由于民主制度首先是一种国家制度，解决的是国家权力来源于人民的问题，因此在制度建设上要优先发展以保障公民个人选择权为要义的选举民主。只有解决了权力来源于民的问题，才能从根本上保障人民的参与权。

二要加强选举民主和协商民主融合机制的理论研究和制度设计。在理论研究方面，要加深对选举民主和协商民主思想基础、职能区分与本质联系、中外制度比较、中国特色和资源优势、发展障碍和前景等方面的研究，并将两种民主形式上升到政治文化和政治生态建设的高度加以充分的重视，为促进两种民主形式互补、效能互动、作用合力提供思路。在制度设计上，建议改变目前“两会”几乎同时召开的安排，确定人民政协会议在先，人大会议在后的顺序，期间要有适当的间隔期，使决策前的协商充分体现实际的意义，使协商进入决策程序具有充裕的时间保障。“两会”的列席制度可以实行人大代表和政协委员的双向性，除政协委员列席人大有关会议外，人大代表也可列席政协的有关会议。

三是注重发挥选举民主和协商民主相互支持、相互促进的作用。虽然选举民主相对于协商民主具有制度优先性，但并不意味着要为二者的发展排列先后顺序。在中国特色社会主义民主法治的发展过程中，选举民主和协商民主各有独特的功能和价值，都应该大力推动。在现代治理过程中，选举是对大多数人意愿的确认，在选举基础上要进一步加强协商，这样能够整合社会群体中各种不同意见和要求，在理性对话中得到系统综合的反映，在妥协中达成共识，从而使公共决策最大程度实现各方利益的均衡。目前，最重要的是明确两种民主形式各自发展的重点，依法有序推进，以提高国家机制的有效运行为目标，实现二者的良性互动。党的十八大提出，要健全社会主义协商民主制度，把中国特色选举民主同社会协商民主相结合，将有助于健全民主制度，丰富民主形式，扩大社会主义民主，发展社会主义民主政治，为实现广泛的人民民主确立正确的政治方向。

世界上任何一个国家的民主道路都是具体的，相对的，我国的民主制度就是从中国的国情出发，在不断探索、比较、选择中形成的，概况地说，这种中国特色的社会主义民主政治制度就是一种“选举+协商”的双轨民主模式，我国实现民主政治的走向也是要把选举民主和协商民主结合起来，才能在促进政治稳定、构建和谐社会中推动中国民主政治建设的大发展。

民主是人类的普遍追求，选举是民主的重要内容，协商是为了破解选举民主的困境，弥补选举民主的缺陷。以人民代表大会制度为主要内容的选举民主和以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容的协商民主是推动中国民主进程列车下的两条铁轨，只有两种民主形式协同发展，并行不悖，相互配合，才能真正发挥中国特色社会主义民主形式的特殊功效，促进中国民主政治建设的跨越发展，最终刷新“中国奇迹”的新记录。

［1］王清秀.人大制度学［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2003:115—116.

［2］新华网.胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话［OL］.http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004－09－16.

［3］熊彼特.资本主义、社会主义与民主［M］.北京:商务印书馆，1999:395—396.

［4］何包钢.协商民主:理论、方法和实践［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:35—37.