湖南“两个率先”目标下政府公共政策创新探析*

★ 秦 勃

湖南省第十次党代会报告提出了“努力在中部地区率先实现全面小康目标”、“在全国率先走出一条两型社会建设的路子”的“两个率先”目标。“两个率先”目标的提出是该省为了因应社会主义建设进程中经济环境、政治环境、社会环境、自然环境等变化的需要，是为了实现党中央“全面建设小康社会”宏伟目标和推进“四化两型”建设重大决定的战略性决策，体现了湖南省委领导班子对湖南经济社会全局的统揽能力和对湖南未来发展的坚定信心。“两个率先”目标的实现离不开体制机制的保驾护航，离不开政府决策的科学与完善，离不开进一步解放思想、改革创新，形成理念创新、工作创新、技术创新和制度创新的生动局面。作为一项重要的制度安排，政府公共政策在经济社会发展中扮演着极其重要的角色，如何以完备而合理的公共政策助推“两个率先”目标的实现已经成为摆在决策者面前的一个重要的课题。从学理上和实践上来看，政府公共政策一旦制定下来，政策内容一般会处于一种稳定的状态。然而，这种稳定状态并不是完全绝对的，因为公共政策运行的外部环境会不断发生变化，所以公共政策不可能永远固定不变，这就需要公共政策主体根据公共政策在执行、评价、监控等环节的运行情况适时地作出改革和创新，以增强公共政策的生命力，从而达到不断满足公众利益诉求的目的，因此，公共政策创新显得尤为重要。在扎实推进“两个率先”宏伟目标的进程中，政府公共政策创新的作用不容忽视，重视和发挥政府公共政策创新的作用是“两个率先”目标实现的路径之一。

一、政府公共政策创新的价值旨归

“委托—代理”理论充实了制度经济学契约理论，并很快被引入公共管理领域。公共管理相关理论认为，授权者即委托人是广大民众，而被授权者即代理人是各级政府。随着委托人对公共服务和公共产品的要求越来越高，使得代理人不得不思考如何以更佳的途径更快捷的方式回应民众的需求，这就促使政府寻求合理治道、创新行政模式，以达到政策资源的有效配置，换言之，政府公共政策创新必不可少。政府公共政策创新作为对旧有政策的一种修整和完善，能够提高行政效率、降低行政成本，减少公共政策在执行过程中的“走样”以及规避政策风险，具有特定的价值旨归:

(一) 政府公共政策创新以追求公共利益为目标

公共政策创新是政策变迁的一种具体形式，政策变迁的目的是在新政策设立以后能够给予社会公众以更简洁、更清晰的自主选择与发展路径，创造一种更公平、更自由的社会制度环境。［1］作为政策变迁链条中的重要一环，公共政策创新不能偏离公共利益的轨道，不能忽视公众正当的利益诉求，这种利益诉求的实现与公共政策的服务性原则是相契合的。因此，了解公众意愿、实现公众利益、维护公众权利是公共政策创新的出发点和落脚点。当然，在公共政策创新的过程中，也不应惧怕和回避各种利益矛盾甚至利益冲突，政策创新主体应该理性分析不同利益主体的各种利益诉求，因势利导地处理好矛盾和冲突，建立有效的利益均衡机制，积极对复杂的利益关系进行平衡。总之，要使公共政策创新以最大限度地满足最大人群的正当利益，不但把政策效率作为衡量公共政策优劣的一个重要标准，而且充分考虑各方利益，做到公平、公正。

(二) 政府公共政策创新以提高创新能力为手段

公共政策创新能力是指公共政策创新主体综合运用所拥有或控制的政策资源对政策要素进行重新组合，以实现对旧有政策替代、转化和完善所具备的主观条件。［2］政策创新能力是政府公共政策创新的重要影响因子，它能直接影响到政策创新活动速度的快慢、质量的高低和效果的优劣。一般而言，政策创新主要由政策创新意识、政策创新思维和政策创新技能三大要素构成。政策创新意识是公共政策创新的基础和前提，要具备良好的创新意识就要对政策环境有敏锐的观察力，树立创新目标，充分发挥创新潜力和聪明才智，释放创新激情。政策创新思维是反映公共政策属性和其内、外在有机联系，以新颖、独特的方法解决政策问题的思维过程，是广义模式的一种可以物化的高级思想和心理活动。在政府公共政策创新活动中，公共政策创新主体应该把握好创新思维的特点，合理运用灵感、直觉、顿悟等非逻辑思维形式，同中求异、推陈出新。要提高公共政策创新能力，除了具备良好的创新意识和清晰缜密的创新思维外，还要拥有高超的创新技能。这些技能包括:回应公众需求的能力、预测和处置危机的能力、吸纳和整合政策资源的能力、把握政策创新时机的能力、收集反馈信息的能力、组织学习的能力等。

(三) 政府公共政策创新以科学有效的机制为保障

机制是维持社会系统正常运行的重要因素之一，它常常起着基础性和根本性的作用。一般而言，在理想状态下，良好的机制甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统。即在外部条件发生不确定变化时，机制能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标，最终达到社会系统的整体平衡。公共政策创新的发生、扩散和发展，既是政策相关行为主体一系列活动的结果，同时也是各种客观环境或条件作用的产物。［3］在公共政策创新的过程中，离不开一整套科学而有效的机制作保障，以推动公共政策创新的顺利开展。这些机制主要包括:平衡机制、激励机制、监督机制、应急机制、评价反馈机制等。在公共政策创新过程中，政策创新是一个因变量，平衡机制、激励机制、监督机制、应急机制、评价反馈机制等是影响政策创新的自变量。这些机制的建立和运作并不是孤立的，它们之间必须互相呼应、相互补充，这样整合起来才能发挥作用，最终达到良好的政策效果。［4］

二、政府公共政策创新与“两个率先”目标的耦合

“两个率先”目标的提出是湖南省委作出的既切合湖南实际、又呼应中央要求的重大战略部署，是今后五年乃至更长时间内湖南科学发展的重要任务和主要奋斗目标之一。作为创新政府社会管理方式的路径之一，政府公共政策创新从制度层面为“两个率先”目标的实现提供了保障;同时，“两个率先”目标为政府公共政策创新提供了创新动力和创新空间。

(一) “两个率先”目标为政府公共政策提供创新动力和创新空间

近年来，我国提出要加快经济发展方式的转变，提高经济发展的质量，以实现“又好又快发展”。在政策顶层设置中，国家也紧紧围绕这个中心出台了一系列的公共政策，这为包括湖南在内的中西部地区后发赶超提供了有力的政策支持。也正是在这样的背景下，湖南省提出了“两个率先”的宏伟目标。“两个率先”目标是一项宏大的系统工程，除了需要充分发挥湖南特有的区位优势、优越自然禀赋、积极的进取精神，还需要合理的制度安排和科学的政策设计。一方面，湖南原有相关公共政策会由于“两个率先”目标的确立作出完善或调整，以服务于整体目标，政策创新必不可少;另一方面，为了实现“两个率先”目标，必然会充分利用“先行先试”的政策优势出台一系列既符合湖南实际又呼应中央要求的公共政策。新制定的公共政策在执行的过程中也要根据目标的推进而不断的创新，以促进“两个率先”目标的全面实现。因此，“两个率先”目标的确立为公共政策提供了创新的动力和创新的空间。

(二) 政府公共政策创新为“两个率先”目标的实现提供制度保障

马克思主义经典作家认为，客观事物是不断变化的，人们对客观事物的认识也是不断深化的。因此，作为主观范畴的公共政策在其运行过程中会与已经发生变化的客观实际出现差距和矛盾。这就要求公共政策主体根据现实需要，对旧有政策不断地改革与创新，以增强公共政策的生命力，从而达到满足公众利益诉求的目的。公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排，公共政策本身是人类文明进步的制度产品和政治产品。［5］公共政策创新是一项复杂的系统工程，引起公共政策创新的动力也是十分复杂的，包括政策环境的改变、政策主体的个人偏好、政策执行的无效率和政策失灵等。为了推进“两个率先”目标的实现，必然需要一系列相应的制度安排和政策设计，当公共政策制定出台以后，只要达到政策均衡，政策的内容一般相对稳定下来，但是政策环境是不断变化的，政策主体在制定公共政策时难以完全摈弃个人偏好，政策在执行的过程中也不一定能达到预期的政策目标，这些因素的存在都会导致公共政策的老化甚至失效，这就需要公共政策主体积极寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来，以便有效地促进公共问题的解决和降低公共政策执行中的机会成本。简言之，公共政策创新能够为“两个率先”目标的实现提供制度保障。

三、“两个率先”视野下政府公共政策创新的基本内容

公共政策创新是政府对政策环境挑战不断作出积极回应的产物。公共政策创新能够推动政策变迁向良性发展，有利于提高政府的公共政策质量，适应国家社会经济迅速发展的要求，保障公共政策按照法治、平等、透明的原则健康地运行。公共政策创新还有利于提升政府的公共政策能力，进而推动政府能力的整体发展。“两个率先”目标的实现需要政府公共政策创新，由于公共政策在其运行的过程中受到各种外在和内在因素的影响，加之公共政策创新的发生具有不确定性的特点，使得政策创新形式和内容具有多样性，主要有以下几种。

(一) 决策体制创新

公共政策创新的目的是使创新后的政策达到良好的执行效果，而政策效果如何，在很大程度上受制于现实的体制和制度。很难设想在不健全、不合理的体制和制度下能使公共政策得到合理、有效的运行。决策体制作为决策权力分配和决策程序形式，为决策活动提供了行动框架和行为规则。第一，政府制度创新是公共政策创新能力提升的根本途径。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策整个生命周期里都发生着决定性的影响。第二，提高公共政策决策的科学性、合理性是公共政策创新的应然选择。要做到公共政策决策的科学性和合理性，具体做法有拓宽信息获取的渠道;广泛征求民意、吸收民智，做到透明、公正;建立决策评价机构和相应的决策评价跟踪机制，客观对待反馈信息;建立相应的决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。第三，民主决策是决策体制创新的关键。要做到民主决策，最重要的是要重视公众参与。只有开展公众参与，实行开放式的决策模式才能让更多的人参与到决策过程中来，才能有效地避免决策主体知识的局限和价值观念的偏见，进而大大提升决策的质量，减少决策的失误。

(二) 政策主体创新

首先，要不断优化政策主体的知识结构、培养政策主体的创新思维。只有不断优化政策主体的知识结构、加大政策主体的知识储备才能避免决策中的“拍脑袋、拍桌子，拍屁股”的简单决策模式。知识结构的不断优化和知识储备的不断增加只是政策主体的“硬件”之一，在此基础上还应不断培养政策主体的创新思维，这就必须跳出那种以经验为依据、靠感觉来判断的思维模式，突破常规思维的束缚，运用创新思维，如逆向思维、组合思维、类比思维、收敛性思维、发散性思维等解决政策问题;其次，不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道，改变少数政治精英垄断政策议程的不合理状况。［6］建立开放式的公共政策创新体制，要求公共政策主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面保持畅通的沟通渠道，鼓励各方面的利益主体从各个方面提出不同的意见要求，采取集体决策与民主协商的机制，综合权衡各方面的利益诉求，制定出对各利益主体造成最小影响的公共政策方案，从而使公共政策主体创新策略的选择与公众意愿相一致;再次，不断建立和完善有效的监督机制，防止公共政策主体的公权滥用。包括拓宽社会监督渠道、强化监督手段、增强接受监督的自觉性以及加强内部的自我监督等。

(三) 政策内容创新

首先，遵循公共政策运行的逻辑流程，权变地看待公共政策内容创新。公共政策不仅表现为一个系统，同时也表现为一个系统的动态运行过程。这一运行过程表现为“政策输入—政策制定—政策输出”的不断循环往复。公共政策主体在进行公共政策创新的过程中应该按照公共政策动态的运行过程，把发现公共问题作为这一过程的逻辑起点，遵循逻辑流程，防止本末倒置;其次，努力使公共政策内容规范化、具体化、细微化，增强政策的可操作性。这就要求公共政策内容应该全面具体，除了宏观上把握好大的方向外，在微观层面特别是对实际问题具有指导意义的公共政策更应该具体和细微。除此之外，还应增强公共政策的可操作性，将公共政策从一般指导原则变为可操作的规范;再次，做到“到位而不越位，正位而不缺位”。“越位”是指某一主体超越自身的权限范围，去实施另一主体职能的现象。在我国计划经济体制时期所出现的“政企不分”的管理模式就是典型的政府越位现象。早在20世纪80年代，邓小平同志就已经指出，我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。［7］这种去管“不该管”的行为也就是越位行为。公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府在公共政策内容上应着重于政府领域(界定和保护知识产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务)内的事务。其他属于市场主体(如企业、民间组织等)领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。［8］另外，由于公共政策的目的是解决和改善社会问题，而一个社会问题要进入政策议程，最终促成一项公共政策的出台需要较长的时间。这就要求及时创新公共政策的内容，避免出现公共政策“缺位”现象。

(四) 政策工具创新

政策工具是政府赖以推行政策的手段，亦称控制手段。他们是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。［9］政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。同时，政策工具甄选也是政策工具创新中的一个重要组成部分，由于政策工具种类繁多，因此政策工具的甄选也就显得尤为必要，因为某种政策工具也许在该政策中有效，但是放在另一政策中可能不但无效反而还会起到负面的作用。所以任何一项公共政策要付诸于实践，要服务于公众都应选择最合适(而不是最好)的政策手段，以最小的投入获得最大的收益。公共政策环境是复杂多变的，数量再多的政策工具面对多变的政策环境也不一定完全的适用。因此，公共政策主体应该充分发挥主动性和创造性，不断探索创造适合公共政策环境的新的政策工具，以防止政策执行中的乏力，避免出现政策执行的无效率。

［1］陈潭.单位身份的松动——中国人事档案制度研究［M］.南京：南京大学出版社，2007：170.

［2］汪永成.论中国公共政策创新能力的提升策略［J］.理论探讨，2002，(1) ：63—65.

［3］胡宁生.体制转轨过程中公共政策创新的实现机制［J］.南京社会科学，2004，(1)29—36.

［4］秦勃.公共政策创新的实现机制及影响因子分析［J］.行政论坛，2011，(1) ：44—47.

［5］秦勃.论公共政策创新的现实表征、引发动因及价值取向［J］.行政与法，2010，(1) ：24—27.

［6］王学杰.以人为本与公共政策创新.中国行政管理［J］.2005，(4)43—47.

［7］邓小平.邓小平文选(一九七五—一九八二) ［M］.北京：人民出版社，1983：288.

［8］严荣.公共政策创新与政策生态.上海 行 政 学 院 学 报［J］.2005，(4) ：36—46.

［9］［加］迈克尔·豪利特·M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗等译.北京：生活·读书·新知三联书店.2006：141.