加强社会管理 服务湖南“四化两型”建设

★丁葵桃

党的十八大报告指出:“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”随着经济社会转型发展，加强和创新社会管理作为推动科学发展、维护社会和谐稳定的重要保障和治本之策，对于促进社会公平正义、经济健康发展与社会和谐稳定具有十分重要的战略意义。

一、湖南社会管理现状

在2011年召开的湖南省第十次党代会上，省委在提出“两个加快”、“两个率先”总任务的基础上，强调要加快推进以“新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化和建设资源节约型、环境友好型社会”为主要内容的“四化两型”建设，并把它作为湖南未来五年发展的总战略。“四化两型”总战略的提出和实施，为湖南的发展明确了主攻方向，开辟了科学路径。“四化两型”是一个内涵丰富、体系完整的发展战略，核心要素是“四化”和“两型”，其中，“两型”是发展目标，“四化”是实践途径;“四化”由“两型”引领，“两型”通过“四化”带动。与此同时，“四化两型”是在新形势下以新型工业化、农业现代化、新型城镇化和信息化推进“两型社会”建设的战略部署。具体来说，新型工业化，是指坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，就是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化。农业现代化，是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段。在这个过程中，农业日益用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，使农业生产力由落后的传统农业日益转化为当代世界先进水平的农业。新型城镇化，是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城镇化。信息化，是指在信息技术革命推动下，以物质生产力为主的社会向以信息生产力为主的社会转变的过程，也是整个人类社会由工业社会向信息社会过渡的动态过程。社会管理，主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。从行政系统理论角度来看，社会管理是一个以相关法律法规为基本依据，以基层政府和社会组织为管理载体，以社会资源整合和广泛参与为重要特征，以解决基层社会问题和促进社区进步为主要目的管理体系或系统。不难理解，一方面社会管理为社会经济、文化、政治全面发展提供基础和保障，另一方面社会发展、经济进步又为社会管理创新提供智力支持，二者之间相互影响、密不可分。

加强和创新社会管理，是党中央基于国内外发展形势的科学判断，为适应我国在新的发展阶段提出的新要求而部署的重大战略任务。原湖南省委书记周强强调，要紧紧抓住社会管理创新的重点、难点问题，实现重点工作重点突破。要主动适应新形势、新情况，重点研究、解决好流动人口、特殊人群、社会组织、虚拟社会管理机制创新，以及提高人口素质等课题，切实加强基层基础建设，加强动态管理、开放管理。湖南在社会管理实践中进行了大量的探索，取得了积极成效，但也存在诸多亟待解决的突出问题:行政管理体制与公众利益表达问题，社会组织与公众在社会管理中的协同参与问题，公众心理失衡与心理调适问题，社会矛盾冲突的源头治理与有效化解问题，公务员行为规范与作风建设问题，流动人口与特殊人群的管理与服务问题，网络虚拟社会的舆论引导与管理规范问题，等等。认真调查研究，解决社会管理中存在的重点难点问题，创新社会管理体制机制，是推进和完善社会管理的必然选择。

二、湖南社会管理面临的问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，我国社会正在发生深刻的变革，诸如分配、就业、安全、腐败等各种社会矛盾和问题凸现。改进和加强社会管理职能，提升公共服务水平，已成为各级政府面临的一项重大课题。湖南省各级政府在加强社会管理实践中进行了积极的探索，社会事务的管理水平逐步提高，但无论是在制度建设还是在体制方面，与经济发展水平和人民群众日趋多层次、多样化的社会服务需求存在较大的差距。

(一) 改革步伐慢，制度创新水平较低

与经济发达的地区相比，湖南的社会管理体制建设水平处于一个速度相对落后、特点不突出、优势不明显的状况。与江苏省、浙江省、山东省、上海市、重庆市等地方政府纷纷推出多项举措来落实政府职能转变、削减行政审批项目、扶持社会组织发展以及创新社会管理体制相比，湖南省在鼓励社会资源进入社会服务领域、加强和完善政策和法规制定、弥补政府社会工作机制的漏洞或空白方面，缺乏积极有效的规定;扶持社会力量从事社会服务的政策也不够完善、有力;对于如何保护和引导社会资源进入公共服务领域，还未在资金、财税、人事、管理制度等方面做出切实可行的规定。这种状况严重制约着湖南省内社会资源进入社会服务领域的积极性和能力，致使其公共服务的社会化进程滞后。

(二) 公共参与程度低，社会组织实力不强

截至2006年底，湖南省共有各级各类民间组织11051个，其中社会团体7806个(省级744个、市级社团2816个、县级社团4246个)、民办非企业单位3182个(省级119 家、市级963 家、县级2100 家)、基金会63个。另外还有民政部委托管理的全国性社团3个，全省各级社团的分支机构2128个。但是官办色彩浓厚是湖南社会组织的一大特色。许多民间组织都是由政府部门牵头发起，无论是民间组织的章程制定、人事任免、日常决策，还是内部的监督管理，都受到政府部门的牵制。据2005年的一项统计显示，在湖南省民政厅正式登记注册的社团中，由行政机关、事业单位发起成立的社团达4602个，约占社团总数的70%。这些业务主管单位或挂靠单位往往把社团作为自己的一个下属处(科)室，从人、财、物等方面控制社团的日常工作和活动开展。由于缺乏民间性、自治性和独立性，许多社团的服务功能都被淹没在组织管理功能之中，完全依靠行政手段来开展工作，无法履行最基本的社会服务和会员权益保护功能，从而导致其社会认同感低、工作效果不理想，使湖南省社会组织的发展陷入无作为——无吸引力——无资金的恶性循环困境。

(三) 管理机制不健全，管理方式比较落后

尽管近年来中央文件多次提出加强社会管理、扶持社会组织发展的要求，但是在具体的社会管理机制建设和管理方式变革方面，却没有太多的实际作为。从对社会组织的管理机制来看，湖南省在2001年左右就从省到县普遍成立民间组织管理工作领导小组，但真正有效运转起来的很少。与待管理的1万多家社会组织相比，湖南省社会组织的管理人员偏少。目前，湖南省14个市州的民间组织管理机构只有27名在编工作人员;70% 以上的县(市、区)民政部门没有建立民间组织登记管理机构，没有专职工作人员。除了人手匮乏造成的社会组织管理无力之外，在社会组织的注册登记、业务指导、监督检查等方面，还存在着各业务主管部门各行其事、各执一词、彼此之间缺乏必要的沟通与协作的问题。［1］

三、加强湖南社会管理的对策分析

社会管理生态环境的变化要求体制机制必须进一步创新，克服过往社会管理上存在的弊端，不断创新社会管理理念。这也就需要我们对社会管理体制机制创新的制约因素认真分析，不断突破管理体制机制创新的瓶颈因素，为适应现代社会经济和社会发展进行有益的探究和思考。

(一) 优化社会管理环境

一般而言，一个国家或地区的社会建设和管理水平是与其经济发展程度呈正比的，即经济越发达，社会越发展，社会管理越能够创建主体多元、方式多样的新型社会组织管理体制。与江浙地区相比，湖南的内陆省份位置和农业经济性质决定了其社会组织发育和社会管理的水平偏低。因为地处东西部地区的结合部，湖南的社会经济发展既缺乏区位优势，又没有政策优势，在全国各省的排名中，大致中游偏后的位置;虽然整体经济总量偏高，但经济实力不强、发展速度较慢、市场化与城镇化的水平较低。这种欠发达的经济状况，使得湖南的社会发展也同步落后，社会组织的成长缺乏必要的土壤和温床。湖南社会管理体制的发展和完善必须同步或适当超前现行的经济发展水平以及由此带来的社会管理需要。

(二) 创新社会管理理念

“社会管理”是一个动态的复合概念。作为一个新兴领域，国内学者对“社会管理”概念的界定并没有形成一致的看法。伴随着改革和发展的高速推进，在经历了市民社会争论的洗礼和社会结构进一步分化后，社会管理的概念逐步成熟，并开始从学理上的讨论研究，提到了政治决策者的议事日程，进入广大民众的社会生活实践。树立并更新社会管理理，就是创新社会管理方法，实现社会管理方式的有效转变。现实中，有的领导干部还是习惯于“管”、“卡”、“压”，习惯于围、追、堵、截，习惯于没收财物，习惯于收费办证、罚款了事。社会管理人员对于被管理和服务的社会成员具有心理和道德上的优越感，习惯于居高临下，习惯于颐指气使、发号施令;对于群众的需求、难处和疾苦，缺少主动调查了解和上达。因此，如何树立好社会管理理念，真正实现社会管理观念从“管理”到“服务”的转变，真正实现由国家本位向社会本位的转变、维稳向维权的转变、单一视角向全球化视角转变、利益导向向价值观念导向的转变，是我们湖南各级领导干部面临的一个重要课题。

(三) 理顺社会管理体制

改革开放以来，我国社会管理体制进行了一定程度的改革，取得了显著成效，在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐。但同时也要看到，社会管理体制改革还明显地滞后于经济体制改革，社会管理体制和管理方式还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，一些深层次、根本性的问题和矛盾依然没有解决。比如政府全能的社会管理体制、以“单位”为基础的从业人员管理体制、以“街居”为基础的城市社会人员管理体制、以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理体制，这都在一定程度上增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力并发挥了积极的作用。但是我们不可忽视的是，其固有的弊病使得社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制，阻碍了正常的社会流动，使社会缺乏活力和创造力。譬如在社会管理制度上，我国施行的是双重负责的行政管理体制，即社会组织的成立，要有民政部门作为专门管理机构的注册登记管理和另一个政府机构的业务管理，还必须满足会员人数(50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员)、规范的名称和相应的组织机构、固定的住所、专职的工作人员以及合法的资产和经费来源(要求全国性的社会团体有10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金)等方面的要求。这些规定，虽有其合理性，但也为民间组织的成立设定过高的门槛，而且与政府对企业的法制管理相比，社会组织的法律监管存在着立法层次不高、法律条文比较抽象、空洞、难以具体操作等问题。在这种管理模式的影响下，湖南以及全国其他地区的社会管理制度难免陷于重行政管理而轻社会自治、多政府管制而少社会调节的境地。值得注意的是，民政部门对有关社会组织直接登记的工作在2011年下半年已经开始实施。2011年全国人大会通过和颁布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》在专章阐述中明确了中国社会组织登记管理体制改革的方向，就是要建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制。但是有些问题还需要进一步理顺，比如对涉及多个部门业务管理，如何有效解决采用征求多部门意见基础上的登记和业务主管一体化问题。

(四) 健全社会管理机制

健全机制在加强和创新社会管理中具有根本性和长效性的作用。在加强和创新社会管理中，需要一套完善的工作机制来支撑。近年来，湖南各个地方在加强和创新社会管理的机制方面做了较多的探索，初步形成了一系列行之有效的机制，比如邵阳市人民政府建立了《重大决策社会公示和听证制度》等制度，常德市鼎城区人民政府建立并引发了《鼎城区重大行政决策程序实施办法》、《鼎城区重大行政决策专家咨询制度》、《鼎城区重大行政决策事项社会公示和听证制度》和《鼎城区重大行政决策责任追究制度》等制度，进一步规范了法定诉求表达机制，推行了重大工程项目建设和重大政策制定社会稳定风险评估机制，启动了以公民身份号码为唯一代码的国家人口基础信息库建设，以及安全生产监管机制、应急管理机制、食品药品监管机制、网络舆论引导机制、公众情绪疏导机制等机制建设。但是我们还有一些不容忽视的现实是，在民生规划和预算制度方面，在社会保障体系建设方面，在利益协调机制和社会应急体系建设方面，还需要我们顺应社会发展的新要求和人民群众的新期待，切实加大社会管理机制创新的力度，从源头上维护社会的和谐稳定，不断巩固党的领导和执政的思想基础、工作基础、群众基础和社会基础。

(五) 完善社会管理法规

尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩，但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。这些法规或政府性规章总体上数量少，层次不高，缺乏配套，有的可操作性不强。由于缺乏专门的对于社会组织，尤其对于其中的民间组织管理的法律，使得社会组织的设立、性质、权利义务、治理结构、行为规范、变更与撤销等都没有明确的规范，同时在人员资格、职称评定、税收待遇等方面也没有相配套的法规与政策，尤其是缺乏问责与绩效评估体系。不难发现，大量来自社会的捐赠、资助，因管理不规范、自我约束不够，出现了腐败等违法违规行为，管理规范、努力敬业的组织因缺乏相应的信息披露机制和第三方民主政治考评机制，难以取得公众的信任。对于如何规范大量的信访行为，如何引导和利用社会舆论，如何引导和利用新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益，等等，目前都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。

随着我国和谐社会建设步伐的加快，社会组织在向社会提供服务、化解纠纷、规范行为、反映诉求等方面，逐渐成长为一支不可或缺的建设力量，为新形势下的社会治理格局变迁作出了重要贡献。湖南省作为中部崛起的重点省份之一和“两型社会”综合配套改革试点省份，如何深化改革，深入挖掘发展潜力，促进社会和谐发展，是一个重大战略课题。当前湖南已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期，经济社会生活正在发生复杂而深刻的变动，迫切需要在构建和谐社会的历史进程中，把加强和创新社会管理置于更加突出的位置。

［1］程子林.2011 -管窥湖南四化两型进展.中国环境科学出版社，2011.

［2］徐湘平.四化两型建设的历史飞跃—来自湖南工业园区的报告.湖南师大出版社，2011.

［3］侯保疆，杜钢建.社会和谐视角下地方政府社会管理职能研究.暨南大学出版社，2011.

［4］张炳.社会管理创新研究.东南大学出版社，2011.

［5］王彦斌.社会管理的共构.社会科学文献出版社，2011.

［6］何增科.我国社会管理体制的现状分析［J］.甘肃行政学院学报，2004，(4) .

［7］田毅鹏.社会管理体制改革的理论逻辑［J］.江苏社会科学，2011，(4) .

［8］李程伟.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读［J］.中国行政管理，2005，(3) .

［9］姚华平 我国社会管理体制改革30年［J］.社会主义研究，2009，(6) .

［10］何增科.论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一［J］.毛泽东邓小平理论研究，2007，(4) .