协商民主:缘起、价值与完善——从党的十八大“健全社会主义协商民主制度”谈起

李恩侠 侯建华

(山东临清市委党校，山东 临清252600)

协商民主是一种基于平等、权利和理性，以追求实现最大公共利益的而展开的协商对话机制。其兴起的原因在于它能够弥补选举民主的不足。在文化多元、民族(种族)众多和利益阶层分化比较严重的国家，这种民主形式显示出巨大的价值与功能。

一、协商民主的缘起

1.协商理论的缘起。协商民主缘于英文Consociational Democracy，也称共识型民主(Consensual Democracy)，或称审议民主(英文deliberative democracy)，是20 世纪八十年代开始在西方政治学界兴起的一种学术理论。协商民主，顾名思义，就是各个利益团体(阶层)、各个文化主体、各个种族，通过民主协商，就制定公共政策和法律达成政治共识。协商民主起源于西方，无论是在希腊城邦的民主政治中，还是在近现代民主思想家卢梭、杜威那里，都能找到协商民主的踪迹，但是协商民主理论作为一种民主理论范式的兴起则始于上世纪末期。一般认为，第一次在学术意义上使用协商民主概念的应该是约瑟夫·毕塞特(Joseph M.Bessette)1980年在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词。后来，伯纳德·曼宁(Benard Manning)、乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)、梅维·库克(Melvi Cook)、乔治·瓦拉德斯Jorge Valadez)戴维德·米勒(David Miller)、詹姆斯·塔利(James Tully)贝思·J.辛格(Beth.J.Singer)、约翰·罗尔斯(John Bordley Rawls)以及尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)等众多代表人物中等人都曾经对此做出过若干讨论。

著名学者罗尔斯和哈贝马斯的加入使得协商民主声势大振，两个人都在自己出版的著作中提到协商民主。尤其是哈贝.马斯以话语理论为基础，将偏好聚合的民主观念转换为偏好转换的理论(将个人和部分群体的民主观点聚合起来转换为一般群体认可的主要民主观点)，众多学者的加入使得协商民主的研究更加深入，使之成为当代西方重要的民主理论之一，也使协商民主真正成为上个世纪末最引人瞩目的理论思潮。

2.协商理论兴起的社会原因。协商民主的兴起有其复杂的历史背景，但解决多元文化冲突问题是其中一个十分重要的原因。单一的均质社会到多元的异质社会的转化打破了普遍主义主宰下的同质民主文化的概念。现代化过程中的多元冲突的挑战不仅来自复杂的公共事务，更多来自多元文化领域。协商民主(Consociational Democracy)理论的兴起，主要是对西方多元文化社会潜在的道德冲突、种族文化团体之间认知差异、多数人难以有效地参与公共决策等西方社会面临的诸多问题的回应。协商民主，作为民主的一种形式，它着力强调公民对于公共利益的责任和对民意的质的提升，力求通过公共协商，使得各方面都能了解彼此的立场，在决策和立法上达成共识。协商民主理论是对西方自由竞争性民主模式的反思与替代，显示了自由竞争民主的局限性，它的兴起与发展是西方社会的现实反映。在一个协商民主成功的国家，有多个以种族、语言、文化或宗教分割的政治力量并存，但同时依然保持很大程度的稳定性。这种稳定性主要是通过各个政治势力之间的互相协商机制来取得。经典的协商民主制度国家有西方的瑞士和荷兰，亚洲的新加坡、马来西亚、泰国政府等在处理多民族宗教文化的和谐共处方面也比较成功。协商民主对于欧美来讲，是正在讨论和研究的一种新的民主形式。二十世纪80—90年代西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举(票决)民主的困境，弥补选举(票决)民主的缺陷，因为西方的传统是以选举(票决)为民主的主要形式。自古希腊、古罗马以来，这种选举形式在西方的历史传统中早已定型。然而目前由于选民对于利益集团争斗和政客表演的厌恶，西方选举民主的投票率在下降，有时不足50%，选举结果的代表性大打折扣。他们是在研究选举(票决)民主的不足中提出可以用协商民主来弥补。协商民主(政治协商)自新中国成立以来，已成为党和国家政治传统和优势，而对西方来讲，协商民主是新事物。

二、协商民主的价值

作为应对多元文化差异与冲突，弥补竞争性民主不足等危机的协商民主，在现实的社会政治生活中具有的理论意义和现实意义已超越意识形态的藩篱，超越了政治模式。协商民主能够有效地应对多元文化差异与冲突，形成合法的治理与决策机制，形成符合公共利益的决策共识。协商民主在弥补自由民主的不足等方面显示出它的内在价值。

1.有效应对多元文化差异与冲突。人类进入文明以来，就存在着因为不同地域、语言、习俗、宗教、族群等差异而形成的多元文化。随着资本主义的发展和殖民地的开拓而带来的大规模移民以及当今的经济全球化带来的各民族国家的频繁交往，使得多元文化差异与冲突日益显现。文化多样性有利于社会竞争，鼓励个性差异、民主和创新;不同种族(民族)学会相互尊重、包容、合作。由于人类不同的种族、宗教、文化、习俗、价值诉求、思想观念等差异，构造了多元文化的现实。不同的文化种族主体随时都可能因为利益冲突和认知不同产生矛盾和冲突乃至暴力。美国是最典型多元文化的国家，被称为“民族的大熔炉”。20 世纪90年代，联合国教科文组织公布了一份题为《多元主义应对多样性的新政策》的文件，充分肯定了“文化多元主义是一种应对文化与社会多样性的民主的政策反应”，认为它能够系统而全面地应对文化与族群多样性。协商民主可为不同文化主体提供沟通、理解、信任、合作的渠道。

2.形成合法的治理与决策机制。多样性的文化差异与冲突并不因为其包容性而消失。在一个拥有多个民族或种族的国家内，人们在欣赏多元文化带来多彩的同时，种族的、宗教的、文化的差异带来的冲突与对立也给社会带来撕裂与伤痛，如加拿大魁北克法语族群的独立运动，法国有色移民因歧视的引发的骚乱，印度不同种族因宗教不时产生的动乱等就是典型。为应对多民族、多元文化带来的挑战，政治家和理论家都在寻求合理的解决办法。协商民主理论则回应了时代和社会的要求，为冲破困境提供了可行的解决问题的途径。多民族文化背景下的协商民主指宪政体制下平等自由的公民，在尊重权利、平等、理性的前提下，在宪政民主的共同政治经济共同体下，以宪法和法律为依据，各个文化主体通过个体的和集体的对话、反思、讨论、辩论等，通过正式的和非正式的政治平台如听证会、大会辩论、恳谈会、茶话会、等形式，交流观点，利益妥协，形成合法决策和治理形式。

3.制定符合公共利益的公共政策。协商民主能够使各个利益阶层、利益群体、文化主体的多角度、多层次的利益诉求得到平和、理性、平等的表达。人生而平等、法律面前人人平等是理论上的理想状态，不平等、差异性、复杂性是是人类社会乃至是公民社会面临的现实。由于多元文化主体对公共利益认知的不同，符合公共利益的决策难以达成。选举民主有时只能满足多数人的利益诉求，剥夺少数人权利。不同利益诉求的群体总是存在于共同的政治经济共同体中，共处在一个复杂的社会，提出各种不同的、多元的、差异性的观点，但须以公共利益为目标，不能仅局限于某一阶层或群体的单一或自利诉求。协商民主能够提供各个群体平等交流的渠道，根据公平正义的原则，平等、理性地认知和表达，达成符合公共利益的决策共识，寻求公共利益的最大交集，使不用利益群体在最大公约数下享受公共政策带来的便利。

4.弥补选举民主的缺陷。以西方代议制主要表现形式的自由民主体制使个人主义和利益得以充分体现与发挥，随着国家角色、政体规模和社会共同难题的变化，个人权利至上的民主理念和体制越来越不符解决时代的面临的挑战，尤其是是各种公共利益问题。“而重新强调公民对于公共利益责任的协商民主，改变了重视自由而忽视平等的传统，要求通过共识来达成决策的形成，协商民主通过平等自由的对话来寻求利益与责任的最佳平衡点，从而弥补自由民主中个人主义的不足。”［1］

三、协商民主的局限

综上所述，协商民主具有多重内在价值。然而，当前在多元文化的社会中，在冲突日益激烈和多样化的社会中，实施协商民主还面临着很多问题和局限，亦不容忽视。学者乔治·瓦拉德斯Jorge Valadez)将这些问题归纳为三个方面:统一或共同的政治共同体缺位、认知和道德的不可通约性、不同团体之间存在的不平等以及协商主体是否具有着充足的理性和较强的协商能力。下面针对国情，主要谈两点。

1.协商民主良好运转的一个前提是协商主体须有充足的理性和较强的协商能力。然而，在现实生活中，这一前提在许多国家都还只是有待努力去实现的理想。协商主体的理性和能力之有限性所带来的问题必然是协商的有效性大打折扣，它既会影响着协商民主中的民主的广度，又会影响着协商民主中的民主的深度，还会影响着协商民主的运行效率。协商主体的理性和能力的有限性还会使整个协商过程更易于为少数权力精英所操纵，可能成为一场热闹无序而且难以形成共识性结果的群体性闹剧，更可能成为精英所代表的少数利益集团的交易场所。因此必须培养每个协商主体的协商能力，防止因为其缺少理性和协商能力而影响其代表的群体或阶层的利益诉求和实现。

2.协商民主不能代替选举民主。“选举民主和协商民主是民主制度的两个车轮，缺一不可。由于各自发挥不同功能，在不同层面和领域中发挥着不可替代作用。选举民主的核心是选举，每个公民都拥有选择权，体现的精神是平等的个人能够作出理性的选择，所有选择的总和就是公共的意志。”［2］协商民主的精髓是协商，公民和公民组织都有参与讨论、协商的均等机会，体现的精神是理性的个人和组织能够通过协商达成共识，从而采取集体行动。选举民主保障的是公民个人的选择权，协商民主保障的是公民个人与组织的平等参与和话语权。因此，选举民主和协商民主不是包含也不是替代关系，更不是简单的共存关系，而是民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。其关系决定了在民主政治建设过程中，二者不可或缺，需共同推进，各自发挥其独特作用。

四、协商民主的完善

1.协商民主在中国已成为政治文化传统。协商民主对西方国家和政党来说是新事物，但在中国特别是对中国共产党而言则有着较为悠久的传统。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了中华人民共和国的成立，并成为我国的基本政治制度。人民政协是我国实行协商民主的主要渠道之一。在人民政协，各个党派、阶层、界别、民族、宗教、工商联和无党派的政协委员，都能够按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。与西方相反，学会选举(票决)民主是中国近代以来的事情，而且现在我们还不是很成熟，还需继续完善，协商民主虽然在我国起步较早，但也不是完美无缺，仍需在探索中完善。

2.国内学术界关于协商民主的研究为协商民主提供理论支持。最早是在2003年，中央编译局副局长俞可平发表了“当代西方政治理论的热点问题”的文章，介绍了国外对“协商民主”的研究，于是相关理论研究热烈展开。在党和国家的正式文献中，协商民主理论的提出最早是《关于加强人民政协工作的意见》(2006)中提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”理论界将这一论述概括为“选举民主”和“协商民主”。这是第一次较为正式地提出协商民主的思想。《中国的政党制度白皮书》(2007)第一次正式提出了“选举民主和协商民主”的概念。2009年时任总书记的胡锦涛在庆祝人民政治协商成立六十周年大会上的讲话中提到两种民主形式的论断，并且强调了坚持通过充分协商增进共识、凝聚力量，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对发展我国社会主义民主政治、充分调动各方面坚持和发展中国特色社会主义的积极性和主动性，具有十分重要的意义。协商民主概念形成经历了一个过程。党的第十八次代表大会上，首次提出“协商民主”的概念并作诠释，标志着中共对社会主义民主政治发展的达到新的认识阶段。

3.完善协商民主政治制度的具体制度。“改革开放和市场经济条件下社会结构越来越分化、人们的价值观越来越多元、群众的利益诉求也越来越多样，群众对公共事务的参与热情也越来越高，各种矛盾、冲突也日益显现出来。这需要加强制度建设，构造规范的制度渠道，引导公民有序参与政治生活，合理化解社会矛盾与冲突，科学民主做出重大决策，是党和人民面临的共同挑战。”［3］利用协商民主制度，可以有效应对这种挑战。由于协商民主能够通过对话、讨论等过程使立法和决策更为合法合理，兼顾各方利益，符合公平正义;能够通过培养广大群众积极的参与、表达与倾听，增强对公共利益的关注，养成平等、理性、宽容和妥协的民主精神;能够通过协商民主的程序设计有效遏制公共权力特别是行政权力的膨胀，防止公权力被滥用，防止侵害群众利益和公共利益，使各群体合法利益得到有效保护与发展。

西方协商民主还停留在理论研究范式，还是一种民主理想，而我国的协商民主早已经通过政治协商会议这种组织形式在实施。协商民主可以有多种形式，不仅有人民政协的政治民主协商，还有其他许多形式，比如权力机关决策前的听证制度，基层民主实践中的民主恳谈会、，社区参议会、居民议事会、参与式预算等，新的协商民主形式在积极探索中。政治协商要有具体制度保障，确保执行落实到位，防止走过场、当花瓶。这方面广州政协的经验可以借鉴。2012年12月，经3年试行，中共广州市委正式公布《中共广州市委政治协商规程》，明确规定把政治协商纳入党委政府决策程序，所有事关民生和经济社会发展全局的重大问题，在决策之前和决策过程中进行协商，做到对重大问题的协商在市委决策之前、市人大通过之前、市政府的实施之前，而不是党委、人大、政府仅仅将已经决定的事项象征性向政协通报。按规定需协商的重要事项包括了主要人事安排和干部任免、经济社会发展的中长期规划和事关民生的重大问题等18个事项。这项具体制度具有可操作性和示范性。协商民主在多民族、多文化、多宗教和目前利益阶层分化复杂的中国，显示了其巨大地政治价值，我们完全可以通过这种形式来保证公民有序的政治参与，完善我们的社会主义民主政治。协商民主和选举民主二者不能互相替代，而要相互补充，确保社会主义民主政治的良性健康发展。

［1］蔡峰.西方协商民主理论研究文献综述［J］.当代社科视野，2008(5):41.

［2］杨雪冬.选举民主与协商民主可以相互替代吗［N］.解放日报，2009-03-23(14).

［3］陈家刚.健全协商民主制度，积极推进社会主义民主政治建设［J］.理论研究，2012(6):21.