河北省出租汽车行业政府规制改革和发展研究

王彩华

(河北体育学院社科部，河北石家庄050041)

河北省出租汽车行业历来是河北省的文明行业，其服务质量在全国也处于上游地位。但伴随着道路运输经营体制市场化的深入以及外部环境和业内结构变化的影响，服务质量出现了滑坡，行业中的“热点”问题逐渐显现，这实际上是乘客、司机、出租汽车公司以及政府之间博弈的结果。人们都希望具有主导力量的政府能够通过一定的规制策略使得出租汽车行业能够健康稳定的发展。

一、出租汽车行业“准公共产品”的属性

目前在考虑经济中的各种物品时，经济学家一般根据排他性和竞争性将物品分为公共物品和私人物品。公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增加(它们的消费是非竞争性的)，而排除任何人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他的)。现实中只有极少数物品具有完全的非竞争性和完全的排他性，如国防、外交、法律等，这类物品被称之为纯公共物品。而只符合公共物品两个特征中某一个特征的公共物品常被称为准公共物品。从出租汽车行业的服务属性来看，出租汽车的消费是不具有竞争性的(非竞争性)，通常指在巡游类出租汽车市场，其边际成本的增加并不受消费者数量增加的影响。同时，出租汽车每一次的服务都具有收益的排他性，故本文将出租汽车行业的服务定义为“准公共物品”。

二、河北省出租汽车行业政府规制的内容

《河北省道路运输管理条例》是出租汽车行业规制的基本依据，全省先后有9个区市出台了《出租汽车管理办法》，2010年9月29日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议批准了《石家庄市出租汽车管理条例》，条例自2011年1月1日起施行。这些法律法规明确了出租车行业政府规制的基本内容和措施，主要有三个方面:

1．进入规制。进入规制主要包括对经营主体的限制和数量规制。政府有关法律法规明确提出经营者资质的要求，只有具备这些条件，才能取得经营出租汽车的资格。出租汽车经营企业应该具有符合规定要求的客运车辆、经营场所、驾驶员、相应资金以及与经营方式相配套的经营方案、可行性报告及经营管理制度，还要符合其他有关规定的条件;出租汽车个体工商户应当有符合规定要求的客运车辆、停车场地、相应的资金以及符合其他有关规定。对驾驶员的限制，主要设置包括驾驶资质、年龄、健康状况、文化程度、历史记录、对城市地理以及人文的了解程度等准入门槛。也有涉及身份歧视的，主要体现在出租汽车驾驶员必须拥有当地户口，对营运车辆限制，主要体现在车型、排量等技术性歧视上。

数量规制是指政府采取直接或间接的手段，对投放到市场的出租汽车营运牌照的规模控制，刚性或弹性的限制出租汽车的总量，是潜在企业和司机进入市场的最直接的壁垒。规制机构根据设定的出租汽车总量与本地人口的比例，按照人口变化定期或不定期的调整牌照数量。数量规制的主要理由有三:第一控制出租汽车的两种负外部效应，即交通拥挤和环境污染;第二减少费率上涨的压力;第三防止过度竞争损害安全和服务水平。

2．价格规制。出租汽车服务价格实行政府定价或政府指导价，由城市的物价部门会同行政主管部门依据本地区的经济社会发展水平、物价水平、交通状况以及居民出行方式或者习惯等共同制定统一的收费标准，税务部门印制车费发票。价格规制的主要理由有三条:一是避免信息不对称，二是降低交易成本，三是避免无序竞争。规制的方法有两个:一是安装合格的计价器，二是单价规定起步价、公里价、候时费、返空费等。

3．服务质量规制。安全和服务标准规制是建立和制定出租汽车安全和服务的最低标准，确保合格、安全和可靠的车辆和司机进入市场，以保证出租汽车服务的质量和服务的安全，保护消费者的权益。安全和服务标准规制的对象主要包括营运车辆、出租汽车经营者和司机。车辆应当“基本性能、设施完好、车容整洁”，安装“由客运管理机构批准、经技术监督部门鉴定合格的计价器”，许多城市还要求安装监控系统和出租汽车服务评价器;对经营者及从业人员的要求相对比较宽松，“为乘客提供方便、及时、安全、文明的规范化服务”，出租汽车司机必须“按照合理路线和乘客要求的路线行驶，不得绕道和拒载”，并且要求“客运管理机构和出租汽车经营企业应当建立投诉受理制度”，接受社会监督。

三、河北省出租汽车行业政府规制的主要问题

1．政府规制没有增加社会福利。政府规制的结果应该符合帕累托最优原则，即在不损害任何社会群体的合法权益的同时，又能够提高社会的总福利。从目前出租汽车行业政府规制政策的效果来看，规制没有实现增加社会总福利的目标。

现行的准入规制政策，断绝了个体经营出租汽车的意愿和可能，司机无法直接获得出租汽车经营权，只能寻找出租汽车公司承包或挂靠经营。司机每天需要向企业上缴数量不少的“份钱儿”。燃油价格上涨，出租汽车价格在通货膨胀下相对降低背景下，驾驶员的风险和压力越来越大。大部分驾驶员每天工作十几个小时，先将份钱和油钱挣出来，余下的才是自己的收益。在出租汽车市场有这样一种说法，“没有一家出租汽车企业不赚钱”。如果一个行业的每家企业都赚钱，必然导致投资者的主要着力点在于进入这个行业，而不是如何经营企业。此时，政府成了最吃香的的单位，企业成了最念旧的单位，驾驶员、百姓则成了“消费者剩余”内部化的牺牲品。这是出租汽车行业社会福利损失的形象说明。

在实行统一定价的价格规制措施下，无论出租汽车司机服务好坏，都实行统一定价，不存在动力来提供优质服务。特别是在高额风险抵押金和份钱的压力下，加上经常的交通堵塞，司机开车车速快，脾气坏，服务质量自然不好。另外出租汽车拒载、绕道、不按计价器规定收费、中途甩客等违规违法情况时有发生，而乘客面对这样的行业常态，无论是从价格上还是服务上都无力改变，自身利益受损。于是，只能选择其他的交通方式，如开私家车或乘坐非法营运车辆，这必然会增加道路交通压力和造成更严重的大气污染;要么选择公共交通，导致公共交通工具超负荷运营，不利于保障乘客的人身安全，这也是社会福利的极大损失。

2．非法营运。由于缺乏科学评估出租汽车数量控制系统、相对滞后的规制体制没有及时投放出租汽车数量、对经营主体的限制等市场准入门槛过高，部分想变非法为合法的非法营运者被拒之门外，这些因素共同作用，刺激了非法营运即“黑车”市场的发展。“黑车”的价格优势，也为其创造了生存空间。作者搜集的一组数据显示:仅以石家庄为例，2000年第五次全国人口普查时，石家庄市主城区的常住人口为208万，2010年第六次全国人口普查时，这一数字已增加为276．7万。10年间，人口增加了近70万。1998年石家庄市的建成区面积为104．5平方公里，2012年，石家庄市建成区面积已达200多平方公里。14年间，城市建成区面积翻番，而同期的出租汽车数量没有明显变化，出租汽车客运量增长并不明显，没有起到客运压力的分流作用。探究原因，并不是消费者没有增加对出租汽车的需求，而是因为出租汽车总量控制政策，使得出租汽车数量长期以来相对固定，人为地造成了出租汽车供给严重不足。在“有效供给短缺、合法渠道被堵、利益诱使”等因素综合作用下，黑车成为消费者没有选择的选择，客观上也造就黑车的“繁荣”，造成非法营运偷税漏税、损害城市形象、影响正规出租汽车的利益、危害乘客人身安全等严重问题。

四、出租汽车行业政府规制改革

1．放松规制，引入适度竞争。政府以“解决市场失灵，促进社会公平”为理由，对其实施着严格的政府规制。出租汽车行业的某些企业借助政府力量巩固自己的位置，限制和打击了竞争对手，实现了实际意义上垄断和限制竞争。最终使得政府规制背离了当初的目的，导致出租汽车行业一系列问题的出现。所以，出租汽车行业政府规制改革应该是破除垄断引入竞争的过程。一方面要界定政府权力的合理范围，还权于市场，依靠市场机制和竞争机制来配置资源，充分发挥市场基础性配置资源的作用;另一方面政府还应创造条件鼓励市场竞争，防止新垄断出现，完善社会主义市场经济体制，建立统一开放的市场体系和公平竞争的市场秩序，建立有限、高效、服务型政府。

2．建立公平合理的价格规制。由于出租汽车“准公共物品”的属性。所以要在价格规制的前提下寻找适合出租汽车行业的定价方式。出租汽车价格水平要与经济发展水平相适应，定价时既要考虑成本因素，也要充分考虑消费者承受能力，科学合理地定价。目前可以先实行最高价格规制，政府可以区分不同时段和区域规定不同的最高价格。价格类别、结构及其与服务的组合应该尽量多样化，还应该具有可比性即与其他交通工具比价合理，方便消费者比较选择，达到引导人们合理选择出行方式，提高出租汽车使用率的目的。

及时稳妥的调价是指政府部门要根据城市的社会经济发展水平、出租汽车运营成本、物价水平、消费者的消费能力以及当地客运交通结构等综合因素，制定并实施出租汽车运价与油价的联动方案，建立起一套长效机制来灵活的应对油价的变动。方案在制定过程中要充分考虑到司机、消费者、出租汽车公司的利益协调关系，争取创造“三赢”局面，努力为出租汽车行业的发展创设良好环境。

按照《中华人民共和国价格法》和《政府制定价格听证办法》等相关办法的规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证”，出租汽车运价属于听证范畴。此外，还应当“由独立的注册会计事务所或审计事务所介入审核听证会的相关资料，确保听证会内容和程序的公开、透明、民主和公正”。

3．强化安全和服务标准规制。给消费者提供舒适而安全的服务是出租汽车行业最基本的服务标准，政府必须强化出租汽车安全和服务标准规制，加强对出租汽车经营者、出租汽车司机的执业资格审查和日常运营监督。标准规制的目标是确保合格、适当、安全的车辆和营业人员进入出租汽车行业，并保持日常营运的服务质量和安全。从规制的对象来说，主要从两方面着手，第一，营运车辆的标准。政府对出租汽车的技术标准有相应的要求，在车型和车种的选择、营运车辆的外观、车辆使用年限和定期检查期限、安全防护设施、计价器的采用与安装、发动机规格等方面做出相应的规定。第二，加强对出租汽车司机的执业资格审查。从规制内容来看分为入行标准规制和日常营运标准规制。涉及安全和服务水平的入行标准是进入市场必须坚持的法律壁垒，当然严格的入行标准规制只能保证新入行者在申请入行阶段符合标准，并不能保证日后的安全和服务水平没有瑕疵，所以在日常运营过程中仍需要包括出租汽车规制当局、交通管理部门、警察部门、环保部门持续监督检查和投诉处理，保证标准的执行。严格的标准和执行的细化是出租汽车服务质量和服务安全的必要保证。

4．发挥行业协会等第三部门职能。政府公共服务的职能是有限的，它可以将一部分操作性强的具体服务职能转移出去，由社会组织来实现。行业协会是由相同或相似的企业依法自愿成立的，为维护本行业的利益在自愿基础上建立起来的进行自我管理、自我服务的社会组织，具有非政府性、非营利性、自治性、互益性的特征，是当今公共管理中的一支重要力量。出租汽车行业政府规制改革也有必要打破政府独家规制的局面，加强社会组织的建设，充分发挥出租汽车行业协会的作用，实现规制主体社会化，提高政府规制效果和效率。出租汽车司机本身就有共同利益的诉求以及良好的合作基础，加上联络方便，具备先天的组成行业协会组织的优势和条件。出租汽车行业协会可以在司机、政府、公司的利益表达上面提供更顺畅有效的渠道，以其独特的性质和作用弥补政府和市场“双重失灵”，降低行业管理费用，提高行业管理水平，促进出租汽车业健康发展。