民主党派民主监督的探索

阎 玮 李 云

(1.张家口市委党校，河北 张家口075000;2.张家口市社会主义学院，河北 张家口075000)

监督历来是现代政党政治中的一大热点难点问题，中外政党概莫能外。民主党派民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，也是民主党派的一项基本政治职能，其有着自身独特的优势，是具有广泛性和权威性的高层次民主监督。这一具有中国特色的监督体制，对于推进中国特色社会主义民主政治建设，建立中国特色社会主义政党关系，起着积极的不可忽视的作用，也是充分发挥参政党功能、巩固发展多党合作必须着力解决的问题。那么，在新的历史时期，如何发辉民主党派民主监督呢?笔者就此略谈浅见。

一、民主监督的涵义、形成、发展

民主监督是我国监督体系的一个重要组成部分。民主监督具有广义和狭义之分。广义的民主监督是指人民运用民主权利对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促，是人民当家作主权利的具体体现。也可以指共产党与各民主党派之间的互相监督以及各民主党派之间的互相监督。狭义的民主监督，是指人民政协、各民主党派和无党派人士通过提出意见、批评、建议的方式，对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，是处理中国共产党与各民主党派关系及民主监督的基本方针。这“十六字”方针之间的关系是:“长期共存”是后三句特别是“互相监督”的根本前提，“互相监督”是其他三句特别是“长期共存”的主要宗旨与要求，“肝胆相照”是共存与监督的态度与程度，“荣辱与共”则是共存与监督的共同历史命运。这就是说，在“十六字”方针中，“互相监督”是中心环节与核心内容，而且在中国的政党制度下，由于中国共产党是执政党，民主党派是参政党，“互相监督”必然体现为“主要是民主党派监督共产党”，是一种异体监督，从民主党派民主监督思想的形成、发展脉络中也可体会到这一点。

在我国，民主党派民主监督思想的形成、发展大致可分为三个阶段:

第一阶段“监督”概念的提出——抗日战争至解放战争结束。1938年毛泽东就提出:“互相规过，是朋友间的美德，也是友党间应该提倡的作风”。规过的实质就是监督。1941年，毛泽东在一次边区会议上的演讲中指出:“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会”。1945年7月，在毛泽东回答黄炎培提问时说:我们已经找到跳出兴亡周期率支配新路。这条路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。这个阶段，中国共产党提出了监督的概念，把监督当作党外人士合作的一项重要内容，而且认识到了监督对政权建设的重要意义。

第二阶段“互相监督”概念的提出——建国至文革前。建国后，以毛泽东为首的中国共产党人对监督问题有着清醒地认识，反复阐明了与民主党派合作建国的统战思想，1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出:“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”1957年4月，邓小平在西安干部会上所作的报告中提出了“共产党要接受监督”的重要思想。他说，所谓监督来自三个方面，一是党的监督，二是群众的监督，三是民主党派和无党派民主人士的监督。他指出:“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”在实践中不仅在国家机关中实职实权地安排了大量的非共产党人士，而且提出并确定了“长期共存，互相监督”的方针。这个阶段，中国共产党提出了互相监督的概念，并把它作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的重要内容。

第三阶段“民主监督”概念的提出及发展——党的十一届三中全会至今。1978年末，邓小平在一个重要讲话中指出:“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。第一次使用“民主监督”这个概念，1980年12月中办转发的《全国统战部长座谈会纪要》，把政治协商、民主监督结合起来，作为政协的主要任务提出。1982年12月，全国政协会议通过了新章程。新章程明确规定，政治协商、民主监督是政协的基本职能。

2000年12月，江泽民在全国统战工作会议上的讲话中指出:“特别是要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督力度。”胡锦涛在十六届四中全会上诚恳地说:“真诚接受民主党派监督，巩固同党外人土的联盟。”2006年7月，胡锦涛在全国统战工作会议上的讲话也强调，既要重视做好民主党派的思想引导工作，又要真诚接受他们的民主监督。

在这个阶段，中国共产党提出了民主党派民主监督的概念，并发展了民主监督的重要意义，把民主党派民主监督作为推进政治体制改革，加强社会主义政治文明的不可或缺的重要内容。

可见，我国民主党派民主监督的形成发展，经历了监督——互相监督——民主监督三个阶段，这三个阶段一方面让我们可从中看到在中国共产党倡导下我国民主党派民主监督的形成发展的脉络。另一方面也深刻揭示了我国民主党派民主监督的特点、性质和基本涵义。

二、民主党派民主监督存在的问题及其原因分析

民主党派民主监督职能的发挥远远落后于参政议政职能的发挥，监督力度远远不适应我国社会主义民主政治建设的需要，主要表现为:

1.民主党派民主监督的实效性较弱。在我国，由于民主党派民主监督的定位是一种“权利”而不是一种“权力”，缺乏“权利”实现的保障机制，其监督形式是提意见、批评、建议，其实现形式缺乏规范性的办法，不具有法律约束力。因此，民主党派民主监督的实效性较差。

2.现实中，作为监督客体，某些地方的党政机关和企事业单位中共领导人认为民主监督是“说起来重要，做起来不要”，对待民主党派的监督工作，至今没有引起足够的重视，漠视民主监督的作用，往往认为，既然中国共产党是执政党，各民主党派是受党的领导，为什么还要让这些民主党派派来监督共产党呢?作为监督主体的各民主党派成员不少同志对民主监督也缺乏应有的认知，因为怕“越位”，怕担风险，履职能力差，掌握分寸能力差，不敢监督。因为怕“失位”，认为自己是民主党派，不是执政党，缺乏参与国家政治生活的自觉性和历史使命感，责任意识较差，与其“说了白说”，不如不说，干脆不监督。由于作为监督主客体中均有不少成员不同程度地存在民主监督意识弱化等思想认识问题，因而导致民主党派民主监督职能作用难以充分发挥。

3.民主党派的知情权范围有限，导致监督常常“缺位”、“不到位”。在落实民主党派参政方面，由于各民主党派:“参加”的多，“参与”的少;“参与”决策后的事多，“参与”决策前的机会少，对党和政府的重大方针政策、决策、执行的情况知情范围有限，深度有限，渠道有限。这种知情权的有限性使得监督常常“缺位”、“不到位”。

4.民主党派民主监督缺乏规范化、制度化的保障机制。现实生活中做为执政党的中国共产党也迫切需要来自民主党派的监督，我国民主监督工作朝着制度化、规范化方面也取得了一些成绩。但是在实践中，民主党派民主监督缺乏规范化、制度化的保障机制，这也是合作型政党制度以及法治国家在发展过程中必须解决的一个问题。正因为如此，使得民主监督作用的发挥，在很大程度上取决于共产党各级领导人的素质和重视程度。如果中国共产党各级领导人比较重视，民主党派的监督效果就好些;反之，则虚有监督之名，而无监督之实。因此，需要用改革的精神、改革的勇气，与时俱进，探索民主党派民主监督之路。

三、民主党派民主监督的探索

1.提高各级党政领导对民主监督重要性的认识

各级党政领导要从提高执政能力，加强和改善多党合作，构建民主政治与社会和谐的高度，认识接受民主党派民主监督的重要性。民主党派民主监督职能的发挥主要取决于执政党及其执政团队的接受程度。各级党政领导要在坚持中国特色的社会主义民主政治的前提下，提高接受民主监督的自觉性和主动性，注意保护民主党派民主监督的积极性，发扬民主，广开言路，鼓励讲真话，提不同意见。同时，对民主监督的意见要闻过则喜，诚心诚意，畅通渠道，认真对待，及时沟通，赢得民主党派的信任，从而获得民主监督的实效。

2.建立和完善民主监督机制，使民主党派民主监督制度化、规范化

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确指出民主党派是接受中国共产党领导的，同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党;重申了“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”这一多党合作的基本方针;阐明了发挥民主党派监督作用的总原则和参政的基本点。这就要求我们从思想上、行动上真正高度重视民主监督，从实际出发，研究制定出切实可行的民主监督机制，而且，这种机制的形成，要靠有制度保障的规范化监督程序，这是克服民主监督随意和虚化的根本途径。这些制度包括:

一是政务信息沟通制度。建立和完善政务信息沟通制度，是民主党派民主监督的基础。各级党委、政府、政协和各有关方面每年都要安排季度或定期座谈会、情况通报会，主动保持与民主党派主要负责人的联系，就贯彻党和国家方针政策的重要决定，改革中重大举措，重大决策，有关方面的人事安排等进行协商、通报。民主党派主要负责人与无党派代表人士也可适时约请各级党委主要负责人提出有关意见、建议和批评，沟通思想，互通实情，增加共识。

二是“专报”与“督办”制度。民主党派以规范的文字“专报”形式提交民主监督的意见或建议，统战部门负责“督办”民主监督“专报”，并根据各主管领导批示意见，、落实到具体部门和责任人，并制定相应的奖惩制度，将办理效果与年终考核评优挂钩。

三是民主监督反馈与评价制度。各级党和政府责任部门对民主监督意见或建议要及时研究、办理和反馈，按照“已办理”、“正办理”或“待参考”等情况进行答复。对于民主监督办理结果及反馈情况，由统战或纪检监察部门定期进行考核评价，考评结果应予上报和公布。通过考评制度来督促和保证监督的实效性。

四是提供舆论支持制度。民主监督只有同舆论监督的有机结合与密切配合，才能切实提高民主监督的影响力与实效性。目前，各种媒体在民主党派参政议政工作方面支持得较多，如在张家口调研中得知，《张家口日报》上开辟了参政议政工作专栏，张家口电视台录播了参政议政风采录等，宣传了民主党派成员的参政议政成果，推动了参政议政工作在全社会得到认可，形成了良好的社会氛围和舆论氛围，但，在民主党派民主监督方面还是空白，需要在民主党派民主监督方面给与舆论支持，并形成制度化、经常化。

3.拓展和畅通民主监督的渠道，探索开展民主监督的途径

一是将民主监督寓于参政议政之中，加大提案工作落实力度。虽然民主监督和参政议政是民主党派的两项基本职能，但在实际工作中，民主监督与参政议政却是密不可分。民主党派参政议政的许多意见和建议，都体现了民主监督的内容。因此，各级党委、人大、政协、政府对各党派的集体、个人提案有关涉及民主监督方面的内容要高度重视，进行专题研究，采取切实措施，确保这些意见、建议、提案、议案被落实、答复。

二是组织民主监督的专题调研活动。积极组织党派成员中的政协委员，人大代表，参加民主监督的专题调研，突出政府依法行政、干部作风建设、行风评议、法律法规执行情况、廉政建设、社会矛盾热点问题等民主监督的内容，通过调研，深入了解社情民意;深入了解影响我们经济、社会发展的法律、政策实施的时效性、针对性;深入了解干部作风建设、廉政建设、社会矛盾产生的根源及原因，大胆提出建议，通过人大、政协、中共党委、政府这些平台提出一些有建设性的意见和监督措施。

三是加大民主监督的力度，创新载体，和中共党内的监督一起形成体系，起到党内党外共同进行监督的作用。

第一，建议在人大成立民主党派监督委员会，由各党派人员组成，负责监督政府工作、负责落实宪法、法律、法规及人大决议、决定。

第二，在政府职能部门配备兼职民主监督员，如有条件可配备专职民主监督员，均由民主党派成员和无党派代表人士担任，明确职责，下达任务，承担工作量，并参照有关政策，享受一定级别的待遇。

第三，举荐符合条件的民主党派成员和无党派代表人士担任政府职能部门的特邀监察员、审计员，行评员。注重发挥由民主党派成员担任特邀监察员、审计员、行评员在有关工作中的作用，要定期向他们通报有关情况，听取意见，委托和安排他们参加对有关问题的审理、查处工作。

第四，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务“的精神，要积极选配民主党派成员、无党派代表人士担任有关部门中的领导职务。

总之，民主党派民主监督促进了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展。探索民主党派民主监督途径和方法，将有利于发挥好民主监督自身独特的优势，有利于完善我国的监督体系，有利于完善中国特色的社会主义民主政治制度。

(1)尤俊意.试论参政党的监督功能［J］.社会科学，1997年第10期。

(2)江泽民.在全国统战工作会议上的讲话［N］.人民日报，2000-12-05。

(3)《毛泽东文集》第7卷［M］.人民出版社1999年6月版第235页

(4)《邓小平文选》第1卷［M］.人民出版社1994年10月第2 版第273页

(5)中共中央文献研究室编.《十五大以来重要文献选编》中册［M］.人民出版社2001年5月版第1497页