我国不同类型职教集团产权安排的效率分析

当前在我国职业教育发展过程中不断涌现的各种不同类型的职教集团，正是职业教育深化改革、提升人才培养质量的积极探索，而职业教育集团化办学也正越来越成为我国职业教育产学研结合的新模式。

一、我国职业教育发展集团化办学的原因分析

我国职业教育在改革开放前的发展主要受前苏联模式的影响，教育层次以线性结构为主，即中专（技校）、专科、本科院校的线性结构，追求学校梯度的完整性。改革开放后，我国职业教育得到了极大的发展，但随着职业院校毕业生在劳动力市场上的大量涌现，这些学生实践操作能力不强、眼高手低、与企业需求无法合拍、职业道德低下等问题越来越成为我国职业教育发展的“拦路虎”。近年来，为解决这些问题，许多职业院校纷纷学习国外发达国家发展职业教育的一些做法，如：德国的“双元制”职业教育模式、新加坡的“教学工厂”模式、加拿大的CBE模式等，希望能以他山之石攻玉，但总体效果都不是很好。因此近年来教育部与职业院校都开始把目光越来越多地聚集在职业教育的集团化办学上，希望能从此打开突破口，建立具有中国特色的产业链、教学链、利益链“三链融合”的职教体系。笔者认为政府与职业院校对职业教育改革路径的这种选择是有其原因的，具体有：

（一）选择职业教育集团化办学的经济与社会原因

目前我国的经济总量已经跃居世界第二位，仅次于美国，但国内地区之间、产业结构内部矛盾重重，尤其是如何将“中国制造”转变为“中国创造”更是我国当前经济面临的一个重大挑战。我国当前劳动力市场上的劳动力人口增速在不断下降，专家预测到2015年其增速将由正转负。有些专家认为我国已进入“刘易斯拐点”，并认为这一拐点不是传统所认为的一个折线点，而是一个渐进的区域。在这种经济形势下，我国要想转变经济结构，继续保持稳定的经济增长速度，必须提高劳动生产率，而劳动生产率的提高，没有相应人才的支持是不可能实现的，这些人才中作为塔基的高素质技能型人才将会是一个庞大的数字，而要完成这些基础人才的培养，迫切需要我国职业院校转变当前刻板的教学模式，提升产业链、教学链、利益链的“三链融合”程度。对此，政府已有清醒的认识，教育部职成司的2011年11号文件《关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》及有关省教育厅这两年所颁发的一些政策文件（如：江苏省教育厅2012年16号文件《关于开展“十二五”高等学校重点专业建设的通知》、2013年1号文件《关于全面提高高等学校人才培养质量的意见》）都对职业院校服务于产业改造、升级提出了要求。

（二）选择职业教育集团化办学的企业原因

我国产业结构的升级、转型，将会使得企业劳动者所承担的劳动复杂程度不断提高，这就要求有更多具有较高专业素养和较好学习能力的技能型劳动者充实到产业工人大军中去，从而使企业能更好地适应未来劳动力人口数量不断减少的状况，使未来企业的成本能在劳动生产率提高的速度超过劳动力成本增长速度的前提下得到降低，增强企业或行业的国内与国际竞争力。企业要想使产业工人能快速地适应企业与经济社会的这种变化，最好的方式莫过于参与职业院校的专业教学，而从目前来看最合适的方式则莫过于参加职业教育的集团化办学这种模式了。

（三）选择职业教育集团化办学的职业院校原因

我国各类职业院校经过近十多年的高速发展，开始呈现出各自不同的特色，而社会对职业院校办学质量的评价标准也开始由学校规模大小、软硬件设施条件等方面的评价转变为以学生就业情况和职业发展潜力等方面的评价，甚至一些办得比较出色的职业院校开始自己出资找第三方咨询公司来调查、了解自己的办学情况。因此学生未来就业情况的好坏、职业发展潜力的大小直接就决定了学校未来的招生情况，而招生情况又决定了职业院校各专业乃至职业院校的未来，同时也决定了不同职业院校教师待遇的好坏，因此各职业院校都在积极探索各种有效的提高人才培养质量的方式，而选择集团化办学将会使职业院校内的各个专业直接与行业内的企业对接，让学生直接接触最前沿的企业科技，接受企业一线技师、领班、主管的指导，无疑能大大增强学生毕业后在社会上的竞争实力。

（四）选择职业教育集团化办学的学习者个体原因

除了以上政府、企业与职业院校选择集团化办学的三个主要原因外，笔者认为职业院校的学生与其家长也是促使集团化办学得以被选择的一个间接原因。从制度经济学的角度来看，学生及其家长作为有限理性的经济人，在信息不完全的前提下，要获得未来劳动力市场职业前景好坏的预测比较困难，但如果能考入一家进行了集团化办学且非常有职业特色的职业院校，则其学生未来的职业前景就会比较明确，就会在一定程度上锁定学生未来的收入状况和发展预期，当然最终该学生的未来还是要看其自身的努力，但职业院校集团化办学的存在使学生及其家长在与院校达成培养契约时的交易成本降到了最低，因此学生及其家长在报考职业院校时往往会优先考虑进行了集团化办学且有职业特色的职业院校。

综上所述，笔者认为从制度经济学角度来看，目前我国职业教育选择集团化办学的改革路径是诱致性渐进式与强制性渐进性制度变迁的结合。首先是一种诱致性渐进式的制度变迁，这是由职业院校在近年来教学模式改革探索中体现出来的。国内一些具有超前意识的职业院校曾经也试图建立如新加坡 “教学工厂”、加拿大 “CBE”、澳大利亚“TAFE”学院一样的制度模式，但最终的效果都差强人意，其中非常重要的一个原因是上述各发达国家的这些模式的存在除了有正式制度的规范外，还有非正式制度（比如文化、意识形态、政治因素等方面）的配合才能有效。正式制度我们可以快速地创建，但非正式制度是无法在短期内形成的，因此这些模式在我国效果不佳也就在情理之中了。经过这十多年的改革探索，一些职业院校逐渐意识到能符合国内非正式制度之上的产学研合作模式才能发挥效用，而集团化办学正是在摸索中逐渐为人们所接受。其次，职业教育集团化办学也是一种强制性渐进式的制度变迁。国内职业院校在不断的改革进程中探索出一些既能符合现实经济需求，又能使校企与学生都能获得利益的做法，如：产学研结合的职教集团模式，从而引起了政府的关注和研究，并使政府层面逐渐接受并形成了一些相应的职教政策，引导职业院校利用集团化办学模式更好地将产业链、教学链、利益链“三链融合”起来，这也是一个渐进的过程，并且是一种需求回应性的强制性制度变迁过程。

二、我国不同类型职教集团的产权安排

目前我国职业教育集团化办学实际运作的类型主要有联盟型职教集团、事业单位法人型职教集团、企业法人型职教集团、民办非企业单位法人型职教集团等四种，还有一种是可待发展的社团法人型职教集团。这些不同类型职教集团的产权安排具体特征如下：

（一）联盟型职教集团的产权安排

联盟型职教集团是由若干个主体 （职业院校、政府部门、行业、企业、科研机构及其他社会组织，其可以有法人资格，也可以没有法人资格）为了共同的目标（促进职业教育和行业企业发展），按照平等、自愿、互利的原则建立的契约型联合体，如江苏商贸职教集团、广西轨道交通工程职教集团、河南化工职教集团等。这种职教集团产权安排主要依靠契约进行，参与主体的权利、义务完全由契约规定。是否参与该契约完全由各主体根据自身利益来确定，当参与契约能带来参与主体相应交易费用的降低时，各参与主体将会积极参与，如：职业院校往往在参与缔约能带来自身学生职业素质和职业能力培养水平的提高或培养成本的降低时会积极参与；大型或骨干企业以及由中小企业组建而成的行业组织往往在参与缔约能获得稳定且高素质的劳动者，从而解决企业人力资源短缺或降低其劳动力招募成本时会积极参与；科研机构往往在参与缔约能带来科技成果迅速转化为经济效益时会积极参与；其他组织（如：残疾人联合会）往往在参与缔约能使残疾人职业能力得到发展和残疾人就业率得到提高时会积极参与。

（二）事业单位法人型职教集团的产权安排

事业单位法人型职教集团是按照国家法律、法规、规章的规定设立，具备法人资格，经事业单位登记管理机关核准登记成立的面向社会直接为国民经济和社会提供服务，以社会效益为主要目的的职教集团。如：吉林天使职教集团、广东食品药品职教集团。这种职教集团的产权安排比较特殊，参与主体一般需得到国家行政主管部门的批准，方可筹备职教集团，由于集团属于我国现行的事业编制，因此集团员工需要相关政府部门的编办给予编制。现行的这种职教集团往往呈现两种形式：一种是由数家职业院校组建而成的职业学校集合体，其产权属于国有，与企业、行业的对接仍然存在着以往固有的问题，在促进产业链、教学链、利益链的“三链融合”方面作用非常有限；另一种是以某一家职业院校为核心，融合其他相关单位（如：企业、行业、科研结构、其他组织等）组建而成的事业组织，其规模很小，实质为职业院校与企业、行业、科研结构、其他组织进行产学研合作的协调组织，但这一组织又独立于各参与主体，资产归国有，各参与主体对该组织只有出资的义务，无法行使剩余索取权。

（三）企业法人型职教集团的产权安排

企业法人型职教集团是由参与职教集团的六方主体（即政府、行业、企业、学校、研究机构、其他社会组织等），在组建职教集团时以筹建公司企业的形式，分别以投资出资额或所持股份为限对成立的公司企业承担有限责任，职教集团的责、权、利则依照《中华人民共和国公司法》的规定，由公司股东会或股东大会、董事会或执行董事、监事会或监事负责行使权利、承担责任，该公司企业则是以公司的全部财产对外承担责任的企业法人。如：青岛西海岸职教集团有限公司，正在组建中的有中山火炬职教实业（集团）公司与河南省机电职教集团有限公司。企业法人型职教集团的产权安排主要有以下几种：（1）由政府、行业、企业、学校、研究机构、其他社会组织等六方主体共同出资组建成立公司企业；（2）政府协调，主要由企业与学校双方主体共同出资组建成立公司企业，其余的行业组织、研究机构与其他社会组织以联盟合同的方式参与该职教集团；（3）政府协调，主要由企业、学校及其他自愿加入的各方出资组建成立公司企业，未加入的各方可以联盟合同的方式参与该职教集团。

（四）民办非企业单位法人型职教集团的产权安排

民办非企业单位法人型职教集团是民办学校或企业在激烈的市场竞争中自发形成的一种办学模式，主要以资产作为联结纽带，一般按股份制形式组建。其产权安排主要有以下三种形式：（1）企业主导型（如：浙江大红鹰教育集团），由企业单独承办,或联合其他投资主体（如：职业院校、行业、政府、其他组织）投资设立，并成立委员会、董事会等对其进行管理(或委托管理)；（2）股东主导型（如：安徽新华职教集团），由各种社会力量运用股份制手段融合资本、投资组建而成，各投资者是集团的股东,并按照投资额来享受股东权利和承担有限风险；（3）民办学校主导型，如：云南经济管理职教集团由云南省首家在校生逾万人的民办高职学院云南经济管理职业学院牵头组建，其他主体可以直接投资或签订契约的形式参与组建。前两种职教集团的法人资产归各投资主体所有，投资主体可利用其对职教集团的控制权，行使其对职教集团运营成果的剩余索取权，但不能对职教集团运营所获得的利润进行分配，因此投资企业所能获得的剩余索取权主要体现在 “获得高素质和有稳定供给的劳动者”以及 “使企业现有员工职业技能与素质得到提高”上，其他投资主体的剩余索取权主要体现在：对于职业院校而言，其获得了与企业及其他主体进行紧密产学研合作的机会，提升了学校的师资水平和学生职业素养，使学生有了稳定的就业岗位；对于政府而言，其获得的利益是提升了当地劳动者的职业素质和能力，增强了当地企业的市场竞争力；对于其他组织而言，其（如：社区居委会）获得的利益可能是解决了当地适龄青年职业培训与就业问题。

（五）社团法人型职教集团的产权安排

这一类型的职教集团目前在我国还没有现成实例，但由政府、行业、企业、职业院校、科研机构及其他组织参与组建社团法人型职教集团也不失为职业教育集团化办学的一种途径。根据国务院1998年发布的《社团登记管理条例》的相关规定，社会团体法人型职教集团应该是由政府、行业、企业、职业院校、科研机构及其他组织自愿参与组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性且具有法人资格的社会组织。由于社团法人型职教集团一般由会员大会（权力机构）、理事会（执行机构）、监事会（监督机构）实施管理，是为了会员的共同利益而设，集团的资金也主要来源于会员缴纳的会费与社会捐助，不得从事营利性活动，可以进行互益或共益性活动，因此各参与主体通过以上三大机构行使对该职教集团的控制权，但参与各方剩余索取权的行使，笔者认为在该职教集团下主要通过集团协调解决企业、行业与职业院校、科研机构、其他组织的关系来行使。具体而言，此类型职教集团要求会员（个人会员和单位会员）人数不少于50人，资金要求则比较低，地方性的社团法人只需3万元，全国性的社团法人则需10万元，这就意味着此类职教集团更类似于不以营利为目的的行业协会，行业协会协调的主要是企业与企业之间的关系，而此职教集团协调的是企业、院校、其他组织、政府之间的关系，因此其在促进产业链、教学链、利益链“三链融合”方面主要是通过会员间利益诉求的协调来实现的，如：在集团内企业需要稳定而有质量的劳动者这一诉求，与院校需要有实践经验的师资和先进实训设备的这一诉求，就可以在集团理事会的协调下通过签订契约得到妥善解决，从而使各方组建职教集团的剩余索取权得到实现。

三、我国不同类型职教集团产权安排的效率分析

（一）联盟型职教集团产权安排的效率分析

联盟型职教集团对参与各方的产权约束来自于契约，之所以联盟各方愿意以契约形式联结起来，主要原因是参与各方在联结前要解决各自相关的利益诉求主要通过市场来完成，然而由于市场信息的不完全，带来了很高的交易成本，如：企业甄别劳动者才能的成本、行业需要形成人才培养行业化标准的成本、院校自建生产性实习场所的成本、政府在分配支持资源要进行院校与企业甄别的成本等，这些成本在市场体制下解决会有许多交叉支出和浪费，而且政府分配支持资源的过程中还有可能存在权利寻租的空间。因此通过契约联结各方，用契约界定各方产权，明晰各方在职教集团中的控制权和剩余索取权份额，将信息不完全的交易转化为信息透明条件下的交易，有助于降低原交易成本。但由于联盟型职教集团是松散型的联合，联结的契约一般都是原则性的，并没有具体的实施细则，如果有的联盟型职教集团在签订了联盟协议后，没有后续的由相关参与主体就某一具体项目再签订具体的项目实施协议的话，这种联盟就会成为形式，或好一点，成为校企合作的专业建设咨询机构，但不能真正深化“三链融合”。另外，如果政府参与联盟能带来相应的支持资源，则这种方式还很可能产生其他参与主体（如：企业与院校）之间的合谋骗取资源行为，同时也不能完全杜绝政府代表利用拥有的支持资源分配权进行权利寻租的行为。即使在联盟协议缔结后，参与各方有后续的项目实施协议跟进，还是会存在着参与企业是否具有代表性、行业对某行业人才标准的确定是否有问题、院校合作项目能否长期稳定等问题，而且后续项目往往是短期性的，企业与院校合作的目标很可能不是着眼于人才培养的长远利益，而是为了取得廉价劳动力或取得充足的短期劳动力来满足短期订单等目的。因此联盟型职教集团必须在主体协议的基础上建立长效机制，以一系列后续项目合同来实现政府、行业、企业、院校、科研院所和其他组织之间的互动与促进，才能真正对接产业，实现“三链整合”。

（二）事业法人型职教集团产权安排的效率分析

事业法人型职教集团成立后，其资产属国有，由国有资产管理部门对其进行监管，其业务则由当地教育行政部门进行管理，因此参与组建该职教集团的各方主体无法对成立后的事业法人型职教集团有效行使控制权，更不用说剩余索取权的行使了。这种类型的职教集团往往只是新生了一个事业单位，经常是一些职业院校为了扩大规模、增加实力，有时甚至是一些职业院校领导为了提升级别或获得更多财政资金支持而采取的一种寻租方法，同时此类职教集团也往往成为解决各类关系户人员事业编制的一个绝佳机会。因此各参与主体往往对参与投资组建这种职教集团缺乏动力，尤其是市场化的企业与行业更不会愿意参与，最后成立的职教集团与企业、行业等主体产学研的合作还只能再回到契约合作的方式上来，仍然不能解决“三链整合”的问题。

（三）企业法人型职教集团产权安排的效率分析

企业法人型职教集团由于采用的是公司制企业模式，实行股份制，建立了现代企业制度，各投资主体按其投资份额或按公司章程规定行使对公司重大经营事项的决策权，公司日常经营则由股东大会或股东会选举出来的董事会（执行董事）和由董事会聘任的经理负责，因此各参与主体对企业法人型职教集团的产权十分明晰，具体表现为股份与股东权利，各方主体对该集团控制权的大小也由股份界定，控制权的行使程序则由公司法律与公司章程规定，各方主体剩余索取权的行使也由各方通过股东会或股东大会进行确定，而且为保证企业法人型职教集团的职业教育特性，还可以将学生代表、家长代表引入企业监事会，以实现对企业运营是否符合学生利益的监督。此类型职教集团使参与投资各方的目标，如：行业对高素质高技能人才的需求，企业对稳定的高技能劳动力来源和对利润获取的需求，院校对实践教学与企业接轨、学生培养效果提高和企业师资获得的需求，政府对促进职业教育发展和提升本地产业竞争力的需求，科研机构对成果转化为技术、品牌、产品的需求等，都能在公司企业经营过程中得到实现。此模式一方面将社会中零散的产学研合作转化为长效合作，另一方面将参与主体通过信息不完全的市场的外部交易转化为各主体在该集团内信息透明下的内部交易，从而大大降低了解决产业链、教学链、利益链“三链融合”的成本，同时还解决了各方参与投资组建这类职教集团的动力源的问题，使该集团的成立成为各方自愿甚至是迫切希望的事。

（四）民办非企业单位法人型职教集团产权安排的效率分析

民办非企业单位法人型职教集团有些类似于企业法人型职教集团，都采用股份制，但其与后者的最大区别在于其不是以盈利为目的的，即使该类集团在运营过程中产生了一定的收益也不能向投资者进行分配，而只能留作集团业务发展资金。现实中参与投资这类职教集团的主体按股份对集团享有一定的控制权，具体表现为出资权、法人解散时的剩余资产分配权、共同管理权，但这些权利如何分配给参与各方、参与各方如何行使这些权利，国家现行的法律法规尚未明确规定，需要各方在章程中进一步明确。此外，法人资产处置权由该民办非企业单位法人享有，但这项权利的行使在实践中一般由该法人的组织机构来行使，其行使结果往往会影响各参与方的直接利益，各参与方在行使这一权利时能否通过该法人的组织机构充分表达自己的意愿，没有制度上的设计和保障。同时，由于此类职教集团即使运营中有了收益也不能向出资者分配，因此作为出资方的企业、科研机构等就无法利用控制权来行使完全的剩余索取权，这样就会在一定程度上影响参与者的积极性。

（五）社团法人型职教集团产权安排的效率分析

社团法人型职教集团是一种新型的集团化办学思路，其在促进职业教育产学研一体化的进程中，主要体现在其对参与职教集团各方的协调功能，有些类似于创建了独立组织的联盟型职教集团，但由于其有法人资格，因此参与主体各方在集团中的产权还是十分明晰的，各方对集团的控制权主要通过会员大会、理事会和监事会来行使，其对集团剩余索取权的行使主要通过会员之间的互利和共利行为来实现，但集团不能从事盈利性的经营活动，而组成集团的会员（单位会员和个人会员）必须在50人以上，这样一方面既能吸收大型、骨干企业加入，另一方面也能引导中小企业加入。虽然作为企业来说其逐利的要求无法直接通过集团来实现，但根据《民政部、国家工商行政管理局关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》的规定，社团法人可以主办经营性的企业，由于社团法人具有公益性质，因此国家通常对其主办的企业在运营中的税费给予相应的政策优惠，会员企业如果作为该企业的投资者之一，就能间接地获得这种优惠，并可依法分配企业利润。因此从这个意义上来讲，社团法人型职教集团可通过主办的职教企业实现 “三链融合”，其中集团是“三链融合”的平台，职教企业是“三链融合”的抓手，而且由于这个平台成立的门槛很低，各方组建平台的谈判成本也会较低。另外，即使集团不成立职教企业，其依然可以通过具体项目，用契约方式将会员联结起来，实现产学研的一体化。

综上所述，笔者认为我国现有或未来可采取的不同类型职教集团在产权安排的效率方面，企业法人型职教集团和社团法人型职教集团在制度方向、产权明晰度、交易成本、参与方控制权和剩余索取权的匹配方面都比其他类型职教集团更有优势，而后者比前者更为灵活，前者则比后者更为严谨。联盟型职教集团也可以采用，但如果没有后续项目的跟进，容易流于形式。民办非企业单位法人型职教集团虽然也是集团化办学的一种思路，但由于其有本身的缺陷，因此可以将其逐渐改制为社团法人型职教集团。事业法人型职教集团由于无法实现“三链融合”，因此不应该成为职业院校集团化办学的一种途径。

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