高职院校内部治理结构改革的路径分析

一、问题提出

近年来，西南联大现象、钱学森之问和教育去行政化等直接引发了全国范围内的大讨论。通过中外教育、近现代大学对比，人们发现中国高等教育改革和发展遇到的棘手问题与我国大学制度中缺失某些核心要素（如大学自治、学术自由等）密切相关，建设中国特色现代大学制度就是要注入这些核心要素。《国家教育中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）提出，要从完善治理结构、加强大学章程建设、扩大社会合作、推进专业评价四个方面加强中国特色现代大学制度建设。在职教政策领域，教育部在《关于推进高等职业教育创新引领职业教育科学发展的若干意见》中提出，高职院校在坚持党委领导下校长负责制的同时，鼓励建立董事会、理事会等多种形式的议事制度，形成多方参与、共同建设、多元评价的运行机制。即将出台的《现代职业教育建设规划》也提出，要完善治理结构、决策模式，建设以校企合作为基础的现代职业院校制度[1]。在教育政策的推动下，目前对现代职业院校制度的探索集中于董（理）事会制度、校企合作办学制度、教授治学、民主管理等多个方面，其中有些已被列入国家和地方的教育体制改革试点项目。

2011年，我国高职院校数量达到1276所，占普通高校总数的60%，其中，公办高职院校950所，占高职院校总数的74.5%[2]。我国高职院校自1999年高等教育大扩招以来得到了快速发展，办学规模急剧扩张，办学功能由单一教学向科研、社会服务等方面拓展，组织结构变得日益复杂。一般来说，组织的发展都呈现出一定的阶段性，在每个阶段都有不同的发展任务,通常在快速扩张阶段之后，结构变革和制度创新就成为组织突破发展瓶颈的重要任务。我国高职院校在外延式发展阶段，比较重视专业、师资队伍、教育教学等主体性改革项目，较为忽视以体制机制创新为重点的制度性改革项目，产生了一系列的体制性问题。高职院校治理结构单一，以内部人控制办学行为为主，行业企业等重要利益相关者很少享有办学的话语权和决策权；行政代替学术现象更为普遍，教授专家在学术事务决策中经常处于“失语”状态；决策——执行——监督机制不健全，由于党委成员结构单一，缺乏外部人参与和专业机构咨询，极易产生决策风险，监督机构依附于党委与行政又很难发挥独立监督作用。高职院校进入内涵式发展阶段后，如果离开了制度性改革，主体性改革建设也很难推进[3]。由于制度性改革通常涉及重大利益调整，不像主体性改革那样主要处理人与物或物与物的关系，而直接处理人与人之间的关系，因此，改革者面临着前所未有的压力。

对于如何破解这一改革难题，治理理论为我们提供了很好的视野与方法借鉴。治理，最早兴起于古希腊的城邦政治，后被广泛应用于经济社会领域。治理一词，最初是指控制、指导或操纵，后转变为“共治”、“共同管理”。全球治理委员会将治理定义为“一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”。按照委托——代理理论，治理结构是指企业所有者与经营者分离之后，为防止代理人损害委托人利益而设计的一整套激励约束体系。治理理论适用于多主体、多中心、可协商、开放型的组织机构。高职院校具有办学主体多元、功能多样等组织特性，符合治理理论的应用范围。高职院校治理结构包含外部和内部治理结构两个方面，其中，外部治理结构主要是解决高职院校与政府、市场、社会的关系问题；内部治理结构一般认为是四大权力（政治权力、行政权力、学术权力、民主权力）关系的平衡与重新建构问题，实质是如何分配学校内部重要学术和行政事务的决策权、收益权。内外治理结构之间并没有明显界限，外部治理主体可通过安排代理人进入组织内部的方式，来体现其意志，行使其权力。

二、改革目标设计

高职院校治理结构的改革，从更好地服务人才培养、科学研究等组织目标出发，既是让治理主体到（归）位、理顺关系、完善结构的过程，更是权力重新调整、制度再造、回归学术组织本性的过程。任何一项改革都要涉及到利益调整问题，高职院校只有打破既有的行政主导、内部人控制的权力与利益分配格局，才能调动利益相关者参与办学的积极性，形成支持改革的合力。

（一）治理主体多元参与

高职院校的利益主体包括地方政府、行业、企事业用人单位等外部群体和师生等内部群体。从参与高职院校内部治理现状来看，行业处于失位状态，企业处于不到位状态，师生缺乏话语权。在重构高职院校内部治理结构的过程中，一方面要创新办学体制机制，积极引入行业、企业、相关学校等合作办学者，使他们对学校改革与发展的重要事项享有一定的决策权，成为支持学校发展的重要外部力量；另一方面要建立民主管理的制度化渠道，将师生等内部利益相关者参与办学落到实处。

（二）学术组织特性彰显

高职院校以人才培养和科学研究为根本任务，具有鲜明的学术组织特征。高职院校内部治理结构设计，要坚持学术自治和学术自由的原则，明确在众多利益相关者中，教授是内部治理的重要主体。由于高职教育的跨界办学属性，企业兼职教师也应纳入教授群体。没有学术，行政就失去了存在的意义。就学术权力与行政权力的关系而言，学术权力在治理结构中应处于主体性位置，行政权力在治理结构中应处于服务教学和学术发展的保障性位置。

（三）责权利明晰

无论是引入外部元素还是调动内在积极性，关键点在于要处理好办学相关者的责权利关系，明确权力边界，实现权责利对等。否则，极有可能加重高职院校运行负担，出现决策效率低下、推诿责任、争取权力等不正常现象。如果责权利界定不清，也可能使一些利益相关者如行业企业参与办学流于形式。做到责权利清晰，要正确处理好以下几对关系：一是要明确行业企业的办学主体地位；二是要明确党委与行政的关系；三是要明确学术与行政之间的关系；四是要明确学校与二级院系的关系。

（四）决策——执行——监督机制健全

借鉴企业治理理论，改革高职院校内部治理结构，要建立健全决策——执行——监督的闭环机制，对于决策环节，要形成包括由行业企业等外部人参与决策的制度，以教授或专业组织为主的咨询论证制度，以及师生参与的民主决策制度。对执行环节，由党委对重大决策的执行情况进行监控，建立行政对重要事项执行情况向党委报告的制度。在监督环节要进一步完善监督与评价体系，特别是要引入第三方中介组织对执行情况进行评估。

三、改革路径探索

改革是一项系统工程，涉及多方利益关系和多重维度，需要综合考量。高职院校内部治理结构的改革，在横向维度上，要达到政治、行政、学术、民主四种权力关系的制衡；在纵向维度上，要合理划分校院两级职权，降低管理重心；在外向维度上，要妥善处理学校与行业企业的关系，形成开放结构。

（一）完善党委领导下的校（院）长负责制

党委领导下的校长负责制是党对高校领导的根本制度，在高职院校内部治理结构中处于核心地位和主导地位。党委代表社会公权力，主要负责学校重要事项决策，校长作为行政首脑主要负责执行。为了提高党委的决策水平，一要创新领导体制，吸纳政府、行业企业等校外人士加入，扩大党委会构成，以增加决策主体的多元化。二要加强党内民主，完善党务公开制度，探索党代表列席党委会制度，形成党委重大决策征求党代表意见的程序。三要成立辅助决策机构，在决策前后接受专家的咨询与评估；四要严格党委会的权力边界，党委会只负责学校重要事项决策（包括学校发展规划、年度计划、年度预算审定等），执行环节完全交给校长，不干预具体的办学事务；五要规范决策程序，凡属“三重一大”事项在提交决策前，经过必要的民主程序，广泛听取师生的意见，确保决策的民主性。

为了提高行政的执行水平，建立校长权力的约束机制和执行情况的问责机制。现有的高等教育法只规定了高校校长的权利，并没有对责任提出明确的规定，形成了权责不对等，需要从法律层面对校长的职责做出明确的规定。由于信息不对称等因素，上级组织部门很难对校长的任期成绩进行全面有效的考核[4]。除了违法、违纪因素外，很少有校长因为工作业绩问题而受到罢免的案例报道。因此，要完善校长年度和任期考核制度，校长应向党委会报告年度工作的总体执行情况和任期内的工作成绩，接受委员们的质询与监督。同时，要进一步建立学校办学信息公开制度，发布年度人才培养质量报告和办学工作报告，接受广大师生员工和社会的监督与评价。

（二）构建教授治学体系

平衡学术与行政的关系。高校中存在两个体系：基于法律权威的行政体系与理事会和基于专业权威的教师体系，治理就是为实现两个体系的微妙平衡而设计的结构与过程[5]。高校的行政权力存在是建立在保障学术发展的基础之上，即有了基本的学术承认，行政权力才是合法的。当前，我国高等教育改革急需解决的主要问题之一是如何建立教授治学的制度化渠道，使学术权力回归教授专家。为此，可以尝试构建纵横交错的两级教授治学体系，达到学术与行政权力关系平衡。在学校层面上统合学术力量，建立教授委员会、学术委员会、教学委员会等学术组织，其中，教授委员会为学校改革、建设和发展中的重大问题和重要学术问题的咨询、审议机构；学术委员会为学术咨询、审议、评定的专门机构；教学委员会为教学工作研究、指导、咨询和决策机构。在二级院系层面上，成立包括企业专家在内的二级院系教授委员会，作为本部门改革与发展的重大问题以及学术、教学、职称评审事务的咨询、审议与决策机构。整个教授治学体系，越向上其专业化程度越高，拥有的学术决策权力就越大；越向下其学术决策的综合化程度就越大，自治程度也就越高。

（三）深化二级管理，降低管理重心

二级院系作为高职院校内部治理结构的基石，是各种决策、行政命令的执行者，也是面向市场和社会办学的直接组织者。深化二级管理，一方面要在合理界定校院二级职权关系的基础上，向二级院系充分赋权，扩大二级院系在人才培养、教师聘用、内部分配等方面的自主权，让二级院级（系）真正成为办学实体。另一方面要改革二级院系内部管理体制，实行以协商民主为基础的教授委员会集体决策制度，虚化院长的行政权力，强化教授权力。目前，我国高职院校二级院系实行党政共同负责制，这一制度的好处是可以使党委意志在基层学术组织得到较好体现，弊端在于总支书记多从学生管理口子晋升而来，明显缺乏学术权威，不利于实现决策的科学化。同时，这一制度也将教授群体排斥在决策之外。实行教授委员会集体决策制度可以最大程度地调动教授们的积极性，实现基层决策的专业化和民主化。由于决策参与者利益的多样化，需要院长（系主任）具有非常强的专业实力和协调能力，否则就会陷于无休止的院系政治争执之中，因而，找到院长（系主任）的合适人选至关重要。

（四）健全民主管理制度，调动师生参与办学的积极性

民主的本质是“多数人的统治”或“多数人的意志”，在高等教育大众化、文化多样性的当今社会，高校民主管理体现着对师生个性发展、权利和多种知识文化诉求的尊重。教代会和学代会制度是高职院校师生参与学校民主管理的基本形式。对这两项制度运作环节存在的问题，需做进一步完善，一是建立健全教代会和学代会代表常任制，在重要（或相关）事项决策前，应建立征求常任代表意见的决策程序，可考虑常任代表列席院长办公会，增强决策的民主化和透明度。二是要完善代表提案制度，建立师生向代表反映问题的常态化渠道，常任代表可以就提案问题落实情况直接向相关责任部门进行问询，并督促解决。三是完善教代会和学代会执委会主任向大会汇报闭会期间工作的制度，接受代表的问询与监督。四是建立健全二级教代会制度，发挥教职工对二级院系学术事务和行政事务的监督作用。此外，完善信息公开制度，除了保密信息外，教学、人事、财务、资产等信息都要定期公开，接受师生和社会监督。

（五）探索高职院校理事会制度，增强开放办学程度

如何改变单一的内部人管理模式，增强高职院校管理的开放性，建立理事会制度是一条重要途径。通过建立理事会，可以加强学校与社会互动联系，建立社会监督与支持学校发展的长效机制。在现有的高校领导体制和法律框架下，为减少改革阻力，理事会应首先定位于党政的辅助决策机构，主要为高职院校的发展规划制定重要政策出台，重大改革项目开展提供咨询和论证意见。理事会的成员包括高职院校党委委员、举办方和主管部门、所在地政府、行业组织、重要合作单位、校友、教职工代表等，其成员主要（至少半数以上）来自外部。在理事会运作稳定后，逐渐增加理事的决策功能，特别是涉及高职院校的办学定位、发展规划乃至院长任命等方面的决策和建议。在条件成熟的情况下，可以将理事会转变为高职院校的领导与决策机构。

（六）制定高职院校章程，固化内部治理结构

章程是高职院校内部治理的最高法则，具有绝对的权威性。建立健全章程是构建现代大学制度的基础性工作[6]。高职院校要以章程制定为抓手和先导，固化内部治理结构，确立利益相关者在办学中的法律地位，以制度方式明确内在运行机制和责权利关系，进而引领推动改革。在章程制定过程中，要充分考虑章程制定的系统化、参与的广泛性、制定程序的科学性和内容的合理合法性。从高校发展的共性规律出发，充分考虑高职院校的个性特征，如行业企业要素、人才培养特色等,总结办学经验，充分挖掘和继承办学传统，并结合经济社会发展的要求，积极创新管理制度、运行机制、实施路径等内容，以适应内外环境的变化。章程一旦建立就应该具有一定的稳定性，既要从当前学校面临的内外环境出发，更要考虑学校的长远发展，具备适度超前性。

[1]鲁昕.发挥优势 服务大局 为加快发展现代职业教育作出新贡献 [EB/OL].http://www.tech.net.cn/web/articleview.aspx?id=20130225090832028&cata_id=N002.

[2]上海市教育科学研究院 麦可思研究院.2012中国高等职业教育人才培养质量年度报告[N].中国教育报，2012-10-17.

[3]陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012（17）：59-63.

[4]曹天予,等主编.文化与社会转型:理论框架和中国语境[M].桂林：广西师范大学出版社，2012：148.

[5]严文清.中国大学治理结构研究[M].北京：人民出版社，2011：02.

[6]顾海良.完善大学治理结构的四个着力点[N].中国教育报,2010-9-20.