市场驱动还是政府推动？

李建华　李月

摘要：区域经济一体化的宗旨是合作共赢、互利互惠，对推动地区经济发展和技术进步发挥着积极作用，加强区域合作和区域经济一体化，依靠地区优势提高国际竞争力，成为当前世界经济领域的一个重要趋势。本文在文献回顾的基础上，依据区域经济发展的层次和程度，提出了推动我国区域经济整合的两种模式，即由下而上的市场驱动模式和由上而下的政府推动模式，并对珠三角、长三角、京津环渤海地区以及西部地区的发展实践进行了评述。我国区域经济必须实现重新整合，这也是区域经济发展过程中一个至关重要的环节，它不仅决定了我国内部统一的大市场能否形成，而且决定了我国未来能否实现健康、和谐与可持续发展。

关键词：区域经济；市场驱动；政府推动；整合模式

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0068-05

从1978年党的十一届三中全会将改革开放作为中国发展的主旋律提出至今已经有30多年。我国积极地参加到世界经济改革发展的浪潮中，经济发展逐步与世界接轨，国内区域经济的发展与整合现象也层出不穷。特别是进入到21世纪，国际经济环境发展变化迅速，中国以其快速的经济发展成为未来影响亚太地区崛起的重要因素之一，中国是否能在经济、社会、政治稳定等方面保持持续发展将成为世界关心的问题。我国的区域经济呈阶梯状的发展将有助于我国和谐社会的构建。而且，我国许多地区由于区位因素的特殊性以及经济社会文化环境等方面发展的差异性，客观上各自形成了具有区域特性的经济统一体。近年来，区域经济集聚性更加明显。特别是长三角、珠三角、京津环渤海地区已经成为驱动我国经济发展的“三驾马车”。这三大经济圈具有相当的经济发展潜力，已经显现出了成为区域经济发展增长极的潜能。但与此相对，“我国内陆地区，尤其是西部地区，由于自然条件较差以及其他各方面的原因，发展仍然相对迟缓。”①在经济改革期间，中央将权力下放，而且地方也实施了分权化，这就使得各个区域的经济发展模式呈现出了较大的差异，近30年来推行的“先富政策”又导致了沿海与内陆、东部和西部出现了新的不平衡，而且差距日渐扩大，也即“地区间先天的差别因改革开放而加剧”。

一、相关文献述评

区域经济的概念与理论源于18世纪英国古典政治经济学者亚当·史斯密的地域分工理论，其后历经19世纪的大卫·李嘉图的比较成本学说与马克思的劳动地域分工理论的继承与发扬，20世纪50年代以来，与此相关的有先进市场经济国家的平衡发展理论、梯度推进理论、增长极理论、点轴开发理论、网络开发理论、圈层结构理论等。上述理论研究区域经济的整合过程，通常倾向于以国家作为基本的研究和分析单元。现在的一些学者开始从国家主导的区域主义转向强调非国家主导的区域化。区域主义强调了政府间的合作，而区域化则强调了民间组织、各国企业之间的自发性合作。这些研究很明显地关注两个或两个以上经济体之间整合的情况。在我国改革开放的过程中，省是区域层级的主要政治行为者，随着中央直接控制的减少，省也担负了更多由中央转移而来的任务，因此，以小区域作为研究单位，将更加能够掌握我国各个不同区域的经济发展状况。这也是近年来诸多学者关注和研究的焦点。

由于“地区差异是我国在市场经济体制转轨过程中所面临的关键课题之一，在推动区域经济整合的方式上，许多地区是基于地理位置相邻或相近，通过资金、商品和人才的交流，在产业、技术、贸易与投资方面相互协调与合作，形成了互惠互补的关系”，这种关系主要是利益驱动的，大多由市场的力量自然形成，这种局部经济圈的形成，可以看作是通过区域化的模式进行区域经济整合的典范③。与此同时。也有的区域是通过政府间的协议而促成制度化的区域经济一体化，实现了区域经济的整合，这种协调式的经济区，有的只具有论坛性质，有的具有定期会议性质，总之是以多种方式与途径来实现合作以互利，以补充其市场力量的不足或缺憾，这种方式可以看作是通过区域主义的模式来进行整合的。这两种不同的整合力量，即市场和政府，形成了两种不同的区域经济整合模式，即市场驱动的区域化与政府推动的区域主义。我国的一些学者分别对这两种力量在区域经济发展中的作用进行了阐述，但是他们并没有区分区域经济发展的层次和态势。只是泛泛地提出了不同的区域经济整合模式，对这些模式的适用条件也并未加以说明与界定。

二、两种力量如何引致区域经济整合的差异性

所谓进行“区域经济整合”，本身就意味着要对整个地区的发展进行整体的规划与协调。并通过规划协调对区域内所有资源进行更加有效的配置和更加充分的利用，从而最大限度地降低区域内的交易成本和实现共有资源的最大效益④：同时还要对区域经济一体化的制度和运行机制进行设计和创新，要从过去区域间由企业和市场自发的经济联系，变为更高层次的自觉的经济联系；此外为了达到真正经济整合的目标。还要在区域之间制订某些必要的统一步调的政策，并制订推进经济整合的重要的实施措施和计划。然而，任何区域之间的“经济整合”都必须与政府的运作、干预和协调结合在一起，完全靠民间、企业和市场的自发联系，都不能达到上述经济整合之目的。这不仅是由于任何个别企业行为和市场行为都无需也不可能关注整个地区经济是否协调和达到最佳资源配置，而且还因为在区域整合的过程中，必然要使许多个别的企业行为和市场行为因服从区域发展的整体目标而受到局限甚至扭曲。这样说来，“区域经济整合”是否就是单指政府对区域经济间的运作和协调行为，而与企业和市场的行为无关呢？并非如此，相反，由企业和市场所形成的区域之间自发的经济联系才是这个区域经济整合的基础。没有这个基础，任何政府在这方面的想法和措施都是毫无意义的空谈，甚至是以主观意志代替客观规律的胡闹。政府所做的事，只是在业已形成的区域之间企业与市场经济行为日益紧密联系的基础上，将其推向对整个地区发展都具有更大更长远利益的功能高级化和空间一体化而已。

1 市场驱动：由下而上的拉动力

本文以市场的力量代表底层的力量或民间的力量，意指两个或多个区域之间自发性的互动力量，行为者包含了民营企业、个人以及民间经济团体等，基于市场的因素所进行的投资、贸易等经济活动，这些经济活动完全不是出自政府单位的规划或制度安排。但在相当程度上会引起政府单位的重视，带动政府单位也进行区域间的协商及合作。因此，经济整合的过程显现出市场的拉动力。呈现出一种由下而上的轨迹。

这种模式的典型代表就是长三角、珠三角和京津环渤海地区。这些地区经济发达，区域经济的整合主要是通过市场力量，尤其是区域内的企业来完成。由于得改革开放政策的天时，又有邻近沿海的地利，再加上这些区域的人文思想发展比较前沿，这些地区的发展速度非常迅速。但是，我们也应该看到，民间的、自发的、分散的、微观的合作带有很多的脆弱性和盲目性，合作的层次比较低。上述三大区域的经济合作主要以市场导向的机制为基础。但近年来一些学者认为。有必要建立多层次的引导协调机制，以确保合作的有效性和影响力。只有将民间的、自发的、被动的、缺乏协调的合作转变为主动的、方向明确的、有规则的合作，才能提升区域经济内合作的层次，合作的效用才能发挥，才能适应新形势下我国经济发展的基本要求。建立引导协调机制，形成市场导向和引导协调相结合的机制，才能确保区域经济的稳定和健康发展。

据上述分析，我们发现，在经济发展水平较高、产业结构互补性较强的区域之间，自发的市场力量相当显著，经济整合往往由民间的互动交流先行，政府干预的情况不多，因此其整合的动力是来自这股市场的力量，才渐渐拉高合作的层级，带动地方政府间的联系，以寻求更有效率的资源配置的规划方向。这种由下而上（buttom-up）的整合模式，就如同国际环境中相邻地区或国家，通过民间企业非官方性质的经济往来，渐进式地自然调节彼此问的资源配置，形成更强的专业化分工，提升彼此的经济优势和水平。故称之为“市场拉动式”的经济整合模式。我国长三角、珠三角以及京津环渤海地区的区域经济整合优势明显，已经取得了令人瞩目的经济发展绩效，这些地区经济水平较高，市场机制较成熟，因此区域经济的整合基本上是“拉动式”的，是由市场驱动的，地方政府间机制化的制度影响较少。在市场经济机制之下，企业家之间自由合作，生产要素的流动对区内、区外都是平等的，因为这些区域具有高度的开放性，可以让生产要素的配置获得最大的效率。其原因如下：（1）市场制度。市场制度的供给提供了经济整合良好的大环境。我国实行社会主义的市场经济，对全国的经济改革而言。上述三大区域的体制改革和制度创新一直走在全国的最前端。（2）政治信任。另一个制度的供给就是三个区域内高度的政治信任，这减少了生产要素流动的不确定性和不稳定性，所以从这个角度看，这三个区域虽然没有机制性制度的框架，但彼此间的高度政治信赖和频繁的内部协调就是一种隐性的、非正式性的制度框架。（3）资金来源。这三大区域的区域经济整合会成功，其中一个原因是其大量的资金来自于这个区域内部，而非来自于区域外部，这样就保证了这三大区域经济合作的持久动力。（4）产业结构互补。从这三大区域的产业结构梯度差别来看，产业结构互补，能使参与的各方产业结构再上一个台阶，这种性质的区域经济整合达到了一种自我强化的效应。

2 政府驱动：由上而下的推动力

一般认为，由政府主导的市场行为是上层或者官方的行为，政府驱动是指“区域间的互动主要来自政府单位刻意的安排和促成，同时对经济整合的成果也具有一定的预见性”⑤。政府驱动的主要力量是政府单位、国有企业、政府性质的团体等，它们通过持续性的协商，制定合作的方针和政策以及具体的合作规划，建立常态化的沟通平台和渠道，以期通过这种方式，活跃区域间的市场力量，或者以政策性的优惠来连接区域间的经济活动。这种政府间的推动，呈现出一种由上而下的经济整合轨迹，因此这种区域经济整合模式被认为是“政府所主导的区域主义式的区域经济整合模式”⑥。需要特别强调的是，作为我国区域经济发展的主导力量之一，本文所指的政府主要是地方政府。

这种模式的典型代表就是由我国政府牵头、地方政府发挥主导作用的西部地区。这些地区由于农业比重比较高，相对贫穷，能源和原材料工业落后，交通运输和基础设施建设的发展也相对滞后，这些区域的发展必然要靠区域政府的力量，由政府自上而下来推动区域经济的整合与发展。因此，政府需要积极调整产业结构使其合理化、现代化，同时，还要积极发展农业实现粮食自给。大力推动交通、通信和能源等产业的发展，加快发展第三产业。此外，拓展生产力布局空间，以中心城市和铁路沿线的工业基地为主加以充实和完善，培育新的经济增长点，重视跨省的重点区域开发。在此基础上，建立多层次的对外开放体系，建设国际经济合作区、边境贸易区和保税区，利用多种形式扩大对外贸易和国际经济技术合作与对话交流，而这些作用或功能的完善，均需要政府的努力。以政府为主导，带动民间力量参与区域经济整合，这也是我国较落后地区区域经济发展的基本路径。

由上述分析我们发现，在产业结构互补性较低、经济发展较落后的地区，基本上自身条件受限，市场交流的诱因不大，来自民间的、非官方的经济力量缺乏动能，因此政府力量的出现，地方政府主动协商联系，期望通过经济合作或联合的方式替代单打独斗，强化整个地区的经济基础面，进一步吸引投资的流入，促进区域内成员的经济交流以扩充其市场能量。这种由上而下（top down）的模式与国际环境中区域主义的潮流下贸易集团的形成、成员国通过协商机制消除区域内的贸易壁垒、形塑一致对外的政策有相同之处，故称之为“推动式”的区域经济整合模式。

我国西部地区即采取推动式的整合模式，因为远离本国经济中心，又属于经济落后地区，市场经济制度发育不成熟，因此，区域合作基本上是通过各地区政府的协调与承诺来推动的。尽管从“整合动力”的角度来区别，我国西部地区的经济整合模式是属于区域主义式的整合模式，与国际现行的贸易集团整合模式一样，是通过官方的协商机制来运行，政府扮演主导作用。但值得注意的是，我国西部的经济整合模式又与传统的贸易集团“竞争型”的整合模式稍有区别（同样是由政府主导，先进国家是市场成熟后各政府才介入并朝一定的目标迈进；我国西部地区则是市场发育未成熟，地方政府即介入主导整合）。我国西部地区是各方参与成员有意识地去强化其经济整合的，这是实施西部大开发战略，为我国西部地区开发创造的契机。我国西部地区采取这种模式的原因有：（1）欠缺经济制度的供给。我国西部各省，除了四川省经济发展较佳，其余都是市场经济力量薄弱的地区，因为处于转型的初期，市场经济制度相当脆弱，这容易导致生产要素交易成本提高，也使信息严重不对称，结果就是在相当长的一段时期内交易秩序的混乱。（2）参与成员政治制约。我国西部地区的经济协作，虽然彼此有明确的合作性质、方针、原则、任务和活动方式，各方都有联合以扩大对外开放，共同开拓东南亚、南亚以及西亚市场的愿望，但是由于区域合作是开放型的，协调的原则是“平等协商，讲求实效，求同存异，各方都有否决权”。因此。这种合作有松散和竞争的一面。各方均从自身利益出发，有利则合，无论开放或开发的合作，还需对各方都有利的共识下才能进行，此外，各地争当此区龙头也是区域经济整合的制约之一。（3）经济条件。生产要素的自由流动有赖于完善的基础设施，贵州省与西藏地区都是经济发展落后的区域，云南省和四川省相较之下经济状况算是较好的，但即便如此，区域内的交通也是到近几年才更完善，此外此区域内部各地区自我筹资的能力也很有限。（4）经济结构互补本质上还停留在商品的互补性阶段。我国西部各省区大体上处于同一层次的发展水平，相对而言，四川省算是资金和技术的供给方，但是四川省本身的经济发展也是比较落后的，科技水平低、财力单薄，若只靠相互贸易，市场开拓能力低，商品销售量小，各方想要进一步提升经济层级不容易。

随着我国西部地区经济改革不断深化，这一区域经济协作运行机制必须作调整改革并减少政府干预，充分发挥市场机制的调节作用，形成由政府调控和市场相结合的运行机制（即起码要先调整成为二者并重）。企业应该是主体，是协作区运行的主导力量。若要让区域生产要素更流通、整合各地的比较优势，主体角色应由政府转向企业。让企业通过并购、投资布局等方式，实现区域资源的优化配置。由以上区域经济整合的例子可以看出，若要加速区域的整合，仅有政府间的对话协议，或组成正式的机制，未必能达成良好的成效。相反，政府在区域经济整合中的角色是应该扮演促进者，而非控制者，方能在具有市场动能的地区获得较好的成果。在提高区域内竞争力方面，西部地区不同于贸易集团模式（即欧美国家以推动区域内贸易自由化为主的竞争型整合模式），也不同于珠三角地区在区域内重新配置生产要素的互补型的整合模式，而是促进区域内外互补关系的“开发型”整合模式。通过区域成员之间有限的互补联系（主要是贸易结构上的互补），培育市场、发挥区域内资金技术人才设施的最大作用，缓解单独开发的困难。增强区域意识。在区域内外的互补关系上，能够增强在国内的重要性与影响力，同时加强与国际社会的联系，争取国内资金和国际组织、国际金融机构的合作，开辟多种渠道吸引资金参与开发，实现区域内外优势（生产要素）互补。

通过对上述两种区域经济整合模式的比较，本文发现，在经济发展水平较高、产业结构互补性较强的区域之间，自发的市场力量发挥了主导作用，经济整合往往由民间的互动交流引导，政府干预的情况不多。因此，区域经济整合的动力来自市场。并逐渐提升合作的层次，带动地方政府间的联系，以寻求更有效率的资源配置的规则与方式。在珠三角等区域经济比较发达的地区，市场机制比较成熟。因此，市场驱动区域经济整合的模式所起到的作用较大，企业之间的自由合作促进了生产要素的自由流动，区域之间具有高度的开放性，有利于生产资料的配置获得最大效用，这也是市场制度使然。此外，这些发达区域的政治互信度较高，这也在一定程度上减小了生产要素流动的不确定性和不稳定性。产业结构互补性较强，这是区域经济一体化的有力保障。另一方面，本文也发现，在产业结构互补性低、区域经济发展较为落后的地区，受自身条件限制，加上市场机制的匮乏，来自民间的、非官方的经济合作缺乏动能，因此，政府力量的出现有利于强化整个区域经济发展的基础面。通过政府主导的企业间的合作，不仅降低了民间自发性合作的不稳定性和不确定性，更有利于吸引投资的流入，促进区域内成员的经济交流，扩展其市场能量。这种由上而下的模式，与国际环境中贸易集团形成的机制比较类似，通过政府主导的协商机制有利于降低区域壁垒，形成共同的政策，加速区域经济的整合。

由上述两个区域经济整合的例子可以看出，若要加速区域经济的整合与有效发展，仅仅有政府间的对话协议或形成正式的机制是不够的。这未必能够达到良好的成效。相反，政府在区域经济整合中的角色应该是促进者而非控制者，这样才能在具有市场活力的区域内加快区域经济整合的步伐。

三、拓展区域经济整合的空间

我们也要看到，目前区域经济整合协调机制缺乏约束性，许多重要事项都是以“意见方式进行协调的，没有约束性措施，经济协会也缺乏有效的争端解决机制”。各地一定会存在本位利益、地区保护主义和相互竞争性，因此，在联合协作的过程中不可避免地会产生摩擦，就这方面的问题，协调会议尚未形成相关的意见和协议，从而对地方之间的经济摩擦缺乏有力的解决机制。Greif认为：“市场驱动是区域经济发展的基本模式，通过民间资产的互动，能够促进区域经济有活力的发展，达到繁荣区域经济的目的。”瑞典学者Roase等人认为：“一国内部的区域经济发展有好坏优劣之分，不能完全发挥市场的主导作用，地方政府可以依据本地区经济发展状态来进行经济调整。”此外，区内仍存在地方保护主义和本位主义，使区域市场仍处于半分割状态。由于西部各省区市仍是独立的行政区域，各地方政府有不同的财政预算和投资开发方案，对外开放的蓝图也不尽相同，虽然协调会制定了一些发展纲要，但因缺乏法律约束力，在本位利益的驱使下，各地方在实施这些纲领文件时也多是从本地区的利益出发，因此产生了所谓选择性和侧重性的问题。西部各省区市之间在产业结构和比较优势上都存在一定的雷同性，难免出现相互竞争的现象。导致一定程度的地方保护主义，阻碍地方间产品、技术、资源和信息的流动，这就为区域经济的整合发展带来了阻碍。

由于我国地大物博，人口众多，各个经济区域的差异性较大，先天条件制约了不同地区的经济发展。同样，在区域经济整合的过程中，很难找到一条放之四海而皆准的规律。这就需要我们不断地去探索适合我国区域经济整合的途径和模式。通过上述分析，我们发现，不同的区域遵循着不同的整合模式来发展区域经济。从整合的动力来区分，市场的力量和政府的力量在不同的区域分别扮演着与众不同的角色、我国正处于社会主义市场经济体制转轨的过程中，在这样一个过渡时期，这两种力量交互影响尤为明显。市场的力量完全不受政府干预，有非官方的、民间的企业或个人受经济利益驱动在区域之间所进行的经济交流活动，这包括专业化分工、相互贸易与投资、劳动力的流动等等；政府的力量主要由当地政府主导，通过协议、合作建立起有形的机制或平台，进一步规划和推动经济合作项目，加快经济活动的交流。这两股力量并非相互排斥，它们同样都在一个区域内起作用，只是强弱不同，先后有别。鉴于我国区域经济发展以及各省区发展的差异，我们可以发现，在我国区域经济整合的过程中，的确存在许多不同的发展整合模式，同时也有不同的群体作为主导的力量，市场与政府就是两种主要的力量。然而，尽管如此，在促成一个地区经济整合的过程中，这两种力量并不相对，而是相辅相成。值得重视的一点是，即使非国家官方行为者（如民间的力量）是区域经济发展的主要动力，但在区域经济整合的过程中，政府依然扮演者举足轻重的角色。综合各种有关区域经济发展的理论以及我国过去区域经济发展概况，我们认为，只有根据各地区的具体条件，发挥各自优势，集中力量优先发展本地区的优势产业。以各自的优势产品在地区间互相交流，建立互利的地域分工。再向外扩充，才能提高全社会的经济效益，达到地区经济共同发展之目的。