从警察优益权到派生性警察权的嬗变

孙振雷

【摘要】从警察优益权到派生性警察权的扩张，回应了警务实践的现实需要，也对传统警察权理论形成冲击，促使警察权种类体系重新构建。新的警察权种类体系包括原生性警察权和派生性警察权两部分。派生性警察权除了警察优益权外，在内涵和外延上都得到了极大的发展。派生性警察权的产生和发展对现代警察权理论产生了深远影响。

【关键词】警察优益权 派生性警察权 嬗变

在传统警察法学中，警察权包括原生性警察权和警察优益权。警察优益权有效地保障了原生性警察权的顺利实施。但是，随着现代社会警察权的日益扩张、警察保障手段和警察职能的日益多元化，大量新型的派生性警察权开始出现，而传统的警察优益权无法为其提供相应的理论支撑。本文试图从警察优益权到派生性警察权的嬗变过程中探究警察权的一般发展规律，把握警察权的发展方向，并为当前正在进行的现代警务改革助力。

从法律属性看警察优益权自我发展的基本特质

作为国家统治权的重要组成部分，原生性警察权与警察优益权都具有公共性、国家性和法定性等公权的一般特征，但相较而言，二者又具有鲜明的法律属性差异。

第一，原生性警察权是原生性、独立性权力，警察优益权是派生性、附随性、保障性权力。作为传统警察权的一部分，原生性警察权是基于警察自身职能的实现而固有的权力。它独立存在，不依附于任何其他权力。若没有它的存在，警察也就没有存在的价值了。警察优益权是为保障原生性警察权的顺利实施而由原生性警察权派生出来的权力，它的价值依附于原生性警察权价值而实现。在各国警察法中，警察优益权主要包括警察优先权和警察受益权两部分。应当说，警察优益权是因应警察权实践需要而产生的后天权力，其派生性、附随性、保障性特质决定了警察优益权是一种动态的不断发展完善的权力。随着警务实践的发展，警察优益权的内涵将日益丰富，其外延也将不断拓展。

第二，原生性警察权是应然性权力，警察优益权是实然性权力。分权制衡思想是人类政治文明的重要成果。按照这一思想，国家权力必须层层分解并相互制衡才能防止专断和滥用。其中，原生性警察权的定位主要体现为：原生性警察权是配属于警察权下属的二级国家权力单位，不能擅自抬升或错位；基于公权的天然扩张性，原生性警察权必须置于法治的框架下才能理性运行；原生性警察权必须与其他国家权力相互监督和制约；人权保障和秩序维护必须同等地成为警察权设立和实施的出发点及终极价值追求。可见，原生性警察权的产生是人类经过长期实践探索后对这一特殊权力现象自觉认识的结果。从这一意义上说，原生性警察权是应然性权力。而警察优益权则不然，它是为了保障原生性警察权的顺利实施而回应实践需要产生的权力。它直接来源于警察实践，是一种实然性权力。警察优益权的这一实然属性，使得它对警务实践的敏感度极高，随着警务实践的发展而发展。

第三，原生性警察权是根本性权力，警察优益权是一般性权力。从权力内容上讲，警察侦查权、警察处罚权、警察管理权等原生性警察权涉及的都是公民自由与秩序稳定的根本问题，所以原生性警察权是根本性权力，受一国根本政治制度制约，具有很强的稳定性。警察优先权、警察受益权等警察优益权是适应原生性警察权的实践需要而后天产生的权力，是一般性公权力，在权力内容上也因应原生性警察权的需要而表现出动态性和多样化，受到经济社会发展水平、法治化进程等诸多因素的交互影响，具有不稳定性特质。另外，从权力渊源上讲，原生性警察权的设置与警察组织管理、警察机构设置等内容具有天然的密切联系，所以往往一并规定在一国宪法或者行政组织法等根本性法律中。警察优益权因其对原生性警察权价值的唯一依附性和与警察组织管理的相对疏远，则既可以由根本性法律加以规定，也可以由警察单行法律、法规加以规定，不一而足，无论采用何种立法形式，均不影响其服务于原生性警察权的价值实现。

从警察优益权到派生性警察权的扩张

它是警察优益权自身发展的客观需要。派生性、实然性和一般性的法律属性决定了警察优益权是一种动态的、发展的权力，加上公权力本身的扩张本性，这便决定了警察优益权天然的不会安分守己。随着社会的进步和文明的发展，社会治安形势的复杂化一直在加剧，警察的任务也日益繁重，警察权的实施客观上需要更多的权力保障，传统的优益权理论似乎已经难以满足支撑原生性警察权行使的客观需要。比如，警械武器的配备和使用毫无疑问是为了保障原生性警察权得以顺利实施的特殊权力，如果说配备警械武器尚可以为传统的警察优益权所包含，使用警械武器的权力则远远超出了传统的警察优益权范畴，是一种新型的特殊的警察权，当然也是保障警察侦查权、执行权等原生性警察权实施所必需的权力，需要从理论上给予其恰当定位。可见，警察权的自身发展客观上呼唤传统的警察优益权从内容到范围进行丰富和拓展，这就为警察优益权向派生性警察权理论进行扩张提供了坚实的实践基础和原动力。

它是原生性警察权在公权领域延伸或者从公权领域向私权领域延伸的客观结果。纵观行政法的发展史，警察权一直处于不断扩张的态势。从警察权的视角看，很多新的扩张性权力虽然也是派生性权力，但是其与传统的警察优益权有明显不同，甚至不具有附随性和保障性，它难以为传统的警察优益权所包容，是原生性警察权在公权领域的扩张或者从公权领域向私权领域的延伸。这些扩张性或延伸性警察权集中表现在以下几个方面：一是警察立法权。现代行政法认为，行政权从本质上讲就是执行权。作为典型的、最具代表性的行政权，警察权当然也具有执行性的一般特征，本来不具有立法职能。但是基于现代社会的复杂性和多样性，以及立法本身的原则性和相对滞后性，为了满足行政管理的规范和效率需要，警察主体逐渐具有了一定的立法权限。

当然，这种立法权限只限于在上位法前提下制定实施细则或者制定一些不涉及公民重大权益的临时管理规定。在任何情况下，立法都不能成为警察机关的主要职能行为，否则有悖其执行的本质职能设定。二是警察调解权。从权力起源与演变上看，警察调解权可以说是原生性警察权向私权领域渗透和扩张的结果。但与原生性警察权相比，这种渗透和扩张后形成的警察调解权不仅在形式上发生了变化，更主要的是在前提、程序、对象、效力等方面有了实质的变化。三是警察服务权。警察服务既是警察职权，也是警察职责，是权利与义务的统一。四是警察指导权。这也是现代社会赋予警察主体的一种新型权力。在公共安全领域，警察必须带领社区公众开展各种安全创建活动，引导公众对警察管理提供能动的配合和支持，引导私人领域的安全服务健康发展。可以看出，以传统警察权理论为基础的警察优益权理论已经不能满足警察权实践的需要，客观上需要对传统警察权理论进行丰富和发展。

警察权种类的重新构建及其对现代警察权理论的影响

在传统优益权理论不能适应现实需要的情况下，将警察权划分为原生性警察权和警察优益权的基本体系已经不能反映警察权演变的全部，由原生性警察权派生出来但不能为警察优益权所包容的部分如何定位，直接促成了警察权种类体系的重新建构。笔者认为，用“派生性警察权”的概念替代警察优益权，不但与“原生性警察权”的概念在逻辑上更加对称，而且在外延上将原先的警察优益权和后来延伸的其他派生性警察权力全部包括在内，是对警察权理论的丰富和发展。按照这样的思路，现代警察权包括原生性警察权和派生性警察权两部分。原生性警察权是指按照国家权力配置的一般要求赋予警察主体直接享有的应然警察权力。派生性警察权是指基于原生性警察权设置、行使或监督需要，而由原生性警察权派生出来的关联性警察权力。

原生性警察权主要包括：第一，警察管理权；第二，警察处罚权；第三，警察侦查权；第四，警察执行权；第五，其他原生性警察权，如对轻微违法行为人的责令具结悔过、在重大突发公共事件中相关财产的紧急处置等。作为由原生性警察权派生出来的关联性权力，派生性警察权包括附随性警察权和延伸性警察权两部分。二者虽都具有派生性的共同特征，但是又各有不同。附随性警察权是指为了保障原生性警察权的实现而设立的派生性权力。这些权力不是原生性警察权本身，但却是原生性警察权得以实现的必要保障，附随于原生性警察权，二者密不可分。除派生性外，附随性和保障性是其鲜明特征。

附随性警察权主要体现为三个方面：一是警察优益权。二是警察强制权，即警察主体在执行公务过程中针对行政相对人和犯罪嫌疑人的人身、财产、场所或行为采取强制性措施的权力。三是警械武器使用权。延伸性警察权是传统警察权向其他公权领域或向私权领域的延伸，他并不是为保障原生性警察权顺利实施而产生的权力，不具有附随性和保障性，但是具有关联性、延伸性和价值独立性特征。当前，延伸性警察权主要包括警察立法权、警察调解权、警察服务权和警察指导权四部分。作为一种处于不断扩张和发展中的警察权，延伸性警察权的内涵和外延必将更加丰富和拓展。

【作者为河南警察学院副教授、中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究员】

责编/丰家卫（实习）