论三方协商机制的“广州模式”

陈成　李文沛

【摘要】近年来，随着各级三方会议工作的推进，三方机制在全国范围内基本建立。文章概述了三方协商机制的现状，阐明“广州模式”的具体内容与特点。通过分析归纳各项立法规范，总结出该模式在调停机制、预防机制、文件的报送公布等方面的创新之处，并结合该模式的立法经验与协商模式，提出了推进三方机制建设等方面的建议。

【关键词】三方协商 广州模式 集体劳动争议

三方协商制度的“广州模式”概述

近年来，随着各级三方会议工作的推进，三方机制在全国范围内基本建立。据统计，截至2004年10月底，全国除西藏外，各省（自治区、直辖市）所属的420个地（市、区）已建立三方机制的有368个，建制率为87.6%，比2004年底增加了7.2%，其中企联参与的占71.7%。①但是，在其遍地开花的背后，三方协商机制处理集体劳动争议的实效却难以发挥。究其原因，在于《劳动法》、《集体合同规定》等法律法规、部门规章仅仅确立了三方协商机制的基本框架，在实际运行以及三方角色等方面未作细化说明。而2012年1月1日施行的《广州市劳动关系三方协商规定》以地方性法规的形式，确立了三方协商的具体模式：由同级劳动行政主管部门、总工会和企业代表组成的，研究、协调劳动关系，化解集体劳动争议的社会组织。由于三方会议的经费由政府承担并负责筹备、召集、主持等工作，其常设机构设于劳动行政部门，所以具有浓厚的官方权威色彩。同时，三方会议组织的社会性、民主性有利于灵活、有效地预防和化解集体劳动争议。

《广州市劳动关系三方协商规定》的立法分析

根据《三方协商促进实施国际劳工标准公约》的定性标准，《广州市劳动关系三方协商规定》（以下简称《规定》）中的三方协商机制属于广义上的三方机制，其在立法案例上具有极高的创新性。同时，由于该规定较为前沿地明确了三方协商机制的运行程序、制度设置等内容，因此，有必要对其文本进行较为详细的理论分析。

《规定》明确了集体劳动争议的调停机制。调停制度是指由第三方通过与争议双方分别召开或者联合举行会议等方式，理清问题，找到共同基础，从而对集体争议处理提供协助的制度。而《规定》则从三方协商机制的调停范围、管辖、程序、调停员设置等方面建立了较为完整的调停机制。在调停范围方面，《规定》涵盖了“因集体协商、签订集体合同发生以及出现集体性事件的集体争议”，即利益争议，这填补了当前利益争议处理的空白。关于调停管辖，《规定》亦明确了属地原则，由劳资双方代表所在地的区、县级市三方协商会议办公室受理。在调停员设置方面，《规定》通过设定派出、选任、培训、处理等制度来保证调停机制的顺利运行。

《规定》强调三方协商会议对集体劳动争议的预防机制。集体争议的预防机制是指通过事先明确双方权利、协调各方利益、订立合理的标准等方式来促进劳资关系的和谐发展，从而防止集体争议发生的集体争议处理机制。三方协商会议作为劳动关系三方平等交流的平台，其对集体争议的预防起到了重要的作用。《规定》指出，三方协商会议应对全局性的劳动关系重大问题进行协商并对具有重大影响的集体劳动争议进行调查研究。在工资协商方面，明确规定了三方协商会议推进工资集体协商，建立和完善合理工资形成机制、工资正常调整机制和工资支付保障机制，向同级人民政府提出制定区域或者行业内企业工资指导线的建议等职责。此外，三方协商会议无论是在会议组成、召开还是在议题上都具有极高的民主性，保证了劳资双方充分参与、自由表达意见，事前减少了集体劳动争议的发生。

通过报送、公布方式确立协商结果的约束力。三方协商会议调停机制更多的是起到咨询、顾问的功能，以求劳资双方通过合法、冷静的形式来解决集体争议，其会议文件、调停协议书往往不具备法律强制力。但通过报送、公布方式等规则的设定，运用组织自治力来强制成员服从自治规范，追究违规成员的责任，这将形成一种类似软法的约束力。并且，这种约束力是一种社会强制力而非国家强制力。②

根据《规定》第十三条，三方协商会议的会议文书将印发同级工会、企业代表组织和用人单位，并报送同级人民政府，通报给相关行政管理部门。第二十五条也规定了调停活动结束后，调停报告应向三方协商会议办公室提交。实际上，对会议文书、调停报告的报送、提交，使得会议文书在工会、企业代表组织以及政府内部起到了类似公示的作用，形成一种引导与约束。这些主体作出行为时，将尽量考虑到会议文件的约定内容。第十四条也对其有所体现，劳动行政部门、工会和企业代表组织将会议文书作为各自工作的重要指导与参考，并将其实施情况定期予以通报。这将使得会议文件在劳资双方间起到软性的、隐性的约束作用，形成一种类似约定的效力。而这种软性的约束力由于具有执行上的灵活性和针对性，往往比传统法律文件的硬性强制力更为有效。

“广州模式”对集体劳动争议处理的法制化的启发

三方协商机制是解决集体争议的有效方案。面对着我国集体争议处理的复杂形势，无论是通过企业内部的协商，还是劳动行政部门的行政调处都很难达到“统筹兼顾、协调发展”的目标。因此，笔者认为，三方协商机制这一“公私混合”处理方式，更为符合我国本土的特点。

实质上，三方协商机制为劳动关系三方构建了一个平等、民主、公开的平台，使得各方利益以和平、透明的方式得以调和，是化解当前集体争议的过渡性方案。一方面，三方协商由于政府的参与，实际上对劳资双方起到了督促作用，一定程度上减弱了基层工会组织对用人单位的依附性，有利于劳资双方平等、有效地进行集体协商。同时，三方协商的民主性、公开性从制度上保证了相对弱势的工会组织敢于维护劳动者一方的权益，也避免了政府恣意的产生。在调停制度方面，由于其组织功能的专一性、人员的专业性，能更具针对性地缓和、解决集体争议，而灵活互动的调停方式也有利于及时化解集体争议。另外，由于三方协商机制的政府色彩以及社会组织的属性，使得劳动关系三方基于政府的权威与社会影响等因素，遵守、履行会议文件、调停协议书，为处理结果的现实提供了保障。

明确政府主动介入集体劳动争议的情形。界定政府主动介入的界限关键在于从立法上确定劳动行政部门主动介入集体劳动争议的情形。《广州市劳动关系三方协商规定》明确了三方会议主动调停的情形即“用人单位发生劳动者集体停工、怠工事件”，这突破了政府只有在劳资双方提出申请时才可介入的界限，改变政府在集体争议恶化时难以介入的窘境，在立法上具有开创性的意义。

纵览国外的立法经验，也不乏与其相关的立法例。如《德国基本法》中关于有公益受到侵害时政府主动介入的规定，《美国国家劳动关系法》规定在紧急情况下，总统任命调查委员会主动介入的应急机制，日本《劳动关系调整法》亦明确集体劳动争议在对公众或第三人存在损害的可能时国家应主动协助。另外，英国劳动争议咨询调解仲裁委员会（ACAS）机制亦有如信息收集、事前调查、主动调处等“预处理”制度。

强化工会组织的作用是解决集体劳动争议的根本之道。近年来，“共同约定行动”、“彩虹计划”虽取得了显著的成果，但反观基层工会的现状，我国工会的发展仍不容乐观。工会在集体争议中角色、定位、作用等方面并不明确，其独立性、民主性屡遭质疑，难以取得工人的信任。③正如“两个普遍”④中提到，工会是集体协商的基础，只有工会与企业能够独立、平等的协商谈判，集体争议才有真正解决的可能。因此，加强工会的作用首当其冲的任务是加强劳动者对工会的信任，使工会成为集体争议处理中独立的主体。具体而言，可从工会内部组织与外部监督两方面进行完善。在内部方面，工会在经济上应摆脱由企业的控制，将转向会费和政府补贴为主要来源。如“以税代征”即将工会的经费从企业缴纳的税费中扣除以改善“要钱难”的现象等做法，都值得我们关注。另一方面，基层工会人员编制应从兼职制逐步向职业化与聘任制发展。在外部监督方面，应加强工会的民主性，保证劳动者能通过工会享有足够的知情权与监督权。工会主席应由职工选举产生。同时，立法方面应增加工会参与集体争议处理的义务与责任的规定，通过硬性的法律约束促使工会更为积极地履行职责，实质上是以国家法律认可的方式，明确其职能与定位。

【作者分别为中央民族大学法学院硕士研究生，中国劳动关系学院法学系副教授；本文系中国劳动关系学院2013年院级科研项目“我国政府在集体劳动争议处理中法律责任问题研究”的阶段性成果】

【注释】

①参见2006年国家协调劳动关系三方会议第九次会议中国家协调劳动关系三方会议副主席陈兰通的讲话。

②罗豪才，宋功德：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社，2009年。

③常成：“工会在集体劳动争议中的角色和作用—来自本田谈判的启示”，《中国工人》，2011年第6期。

④参见王兆国在2010年7月召开的中华全国总工会十五届四次执委会议上的讲话。

责编/张蕾