国外公务员工资水平调查的启示

丁进

我国《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”收入分配改革的关键制度设计之一，即为建立公务员工资水平调查制度。因为，公务员工资水平调查制度直接关系到整个社会收入分配的公平正义。

各国工资水平调查的做法

美国《联邦工资法》要求公务员工资水平依据非联邦政府雇员的工资调查来确定，每年增长5%左右；而在国家遇到紧急情况或严重经济危机时，总统有权下调工资总额。

美国公务员工资调整按如下程序进行：第一步，由美国劳工统计局实施薪酬调查，调查范围包括31个工资地区和“美国其他地区”。调查包括矿业、建筑业、制造业、交通运输、通讯、公共设施、零售业、保险和不动产、服务业等行业中雇用50人以上的机构。调查需要提供工资与薪金资料（不包括福利）。第二步，由美国人事管理总署计算地区内工资差距和地区工资支付额。第三步，由联邦薪金委员会向总统工资管理办公室提出工资调整建议。第四步，总统工资管理办公室审核工资调整建议并向总统提交报告。第五步，总统审核和发布工资调整数额。第六步，国会通过立法设置工资调整数额。

在日本，日本人事院每年对所有本国公务员（不包括新录用公务员）和50人以上规模的企业以及事务所的四个月工资水平进行调查，同时掌握企业的实际发放奖金和公务员的奖励津贴，经过比较，计算出尽量缩小差距的平均值，制定出国家公务员下一年度工资和津补贴标准，然后上报内阁进行审议，内阁同意后作为法案提交国会通过后施行。日本人事院提出工资建议必须经过以下七个步骤：第一步，每年春季进行全国工资水平调查，包括国家与地方公务员工资调查和民间企业、机构的工资调查。第二步，比较民间工资和公务员工资。第三步，进行生活费用物价指数调查。第四步，听取中央机构公务员团体、企业界、专家和各阶层国民意见。第五步，修改工资表以及各种津补贴。第六步，向国会提出建议。第七步，审核实施。根据日本财务省对2005年全国47个都道府县公务员工资情况的调查，与各地企业的工资相比，地方公务员的工资水平平均高出21%，而国家公务员的平均工资高出6%。

德国除了联邦政府制定的《公务员法》以外，各

州有权利根据本州需要制定细则性的法律，因此，各州法律中关于公务员薪酬与权限的规定不尽相同。德国政府每次在调整公务员工资水平之前，首先由联邦政府内政部或各州的内政部起草方案，然后将草案送交公务员工会和各州公务员工会，经过双方谈判，在意见达成一致后提交议会，由议会决定是否通过。法国实行的是中央集权的行政体制，法国国民议会对公务员工资水平决定起着重要作用，公务员工资指数化和薪酬差距倍数都是在议会的直接干预下确定的。每年的工资增长由政府提出指数，增资数额与公务员工会协商谈判确定后签署议定书生效。

韩国公务员工资管理主要依据是《国家公务员法》、《公务员薪酬总统令》和《公务员津贴总统令》。工资水平调查由政府就业和劳工部组织实施，工资水平调整除了依据薪酬调查结果外，同时考虑物价、通货膨胀因素以及国民感受。韩国公务员分为中央政府公务员和地方政府公务员，中央公务员工资由中央财政负担，地方公务员工资由地方财政负担。韩国公立学校、医院的教师和医生都属于公务员。韩国公务员职位划分非常细致，横向分为两大职类、32个职业序列、95个职业次序列，纵向分成1-9个层级，其详细的职系划分，为公务员工资水平比较奠定了基础。目前，韩国公共部门的平均工资水平稍低于私营部门，2010年为私营部门的84.6%。

在新加坡，为了确保公务员的薪酬与私营企业人员的工资相差不是太大，政府机关能够吸引和留住优秀人才，新加坡政府每年都对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较，并根据国家工资委员会提出的工资调节建议，制订公务员的薪酬调整计划。新加坡政府分别于1984年、1993年、2000年和2007年对公务员工资进行了大幅度的调整，从而保证公务员工资与私营部门的薪酬相匹配。

物价补贴及职位匹配

国外对于公共部门工作人员的物价补贴，一般采用两种形式：一种是根据物价的变动情况，调整公共部门工作人员的薪酬标准或薪酬增长幅度。如德国，每年有五个研究所对经济增长率、劳动生产率及通货膨胀率做出预测，政府以此为依据确定公共部门工作人员薪酬增长的比例。另一种是根据物价的变动情况，给公共部门工作人员以物价补贴。每年年底联邦政府人事局和公共部门工作人员工会举行谈判，根据全年物价上涨率计算出物价补贴费，一次补清，这种方式的好处是职工的实际收入不会因物价上涨受损。在具体做法上有三种方式：一是实行工资指数化，如法国、意大利等国家。二是参照物价上涨水平，调整工资标准，如日本、美国等国家。三是发放物价补贴，定期计入薪酬标准，如印度、巴基斯坦、孟加拉等国家。

中国人事科学研究院工资福利研究室副主任熊通成在《中国背景下公务员工资调查的职位匹配技术》一文中，厘清了公务员职位匹配的两种技术，即以日本为代表的“四同技术”和以美国为代表的“职位评价技术”。日本的“四同技术”，是通过“同地区、同学历、同工龄、同职务”四个条件，从而实现公务员和企业人员的职位匹配。“四同技术”是一种外延型的职位匹配技术，即从人员的外在属性来确定其工资的可比性。其潜在的逻辑前提是同地区的两个同学历、同工龄、同职务的人员，无论在政府还是在企业，都应该得到相同的工资才是公平的。美国的“职位评价技术”，是从职位的知识技能要求、职位责任、工作复杂程度、影响大小、工作环境等若干方面出发，通过对职位的若干要素进行计分，并以分值高低来衡量职位的价值。“职位评价技术”是一种内涵型的职位匹配技术，即通过职位内在的价值来实现职位匹配。其潜在的逻辑前提是担任同样重要价值职位的人员，无论是在企业还是在政府，只有获得同样的工资才是公平的。

各国工资水平调查对我国的启示

“四海游遍知深浅，五岳归来论高低。”笔者结合

以往对全球史和国别史的学习和研究，可以判断，公务员工资水平问题因受到各国政治体制、经济体制、经济发展水平和历史传统文化的影响，致使各国政府在确定公务员工资水平时采取不同的定位。各国的公务员工资水平调查制度由各国国情决定，并且由各自的历史、政治、经济、社会和文化等多种因素相互作用而逐渐形成。没有一个完美的调查制度等待我们去“拿来主义”，工资水平调查制度的工作目标是“今天比昨天做得更好”。下面是国外公务员工资水平调查对我国的若干启示。

公务员和企业相当人员工资水平的平衡是一个相对合理的区间。公务员工资水平受到经济发展水平、居民消费价格涨幅、财政收入水平以及财政支付能力等多种因素制约，特别是在中国这样幅员辽阔、存在东中西部差距的大国，公务员和企业相当人员工资水平的平衡，并不存在一个绝对的标准。这个平衡将是一个相对合理的区间，公务员和企业相当人员工资水平的差距只要保持在一个合理的区间内，就可以认为两者是公平的。

关于“企业相当人员”的界定。要符合中国国情，特别是在建立公务员工资水平调查制度近期目标阶段，应遵循“宜简不宜繁、简便易操作”的原则。建立公务员和企业相当人员的对应关系，有年龄、资历、学历、职务、职级、职称和职业资格等指标可以选择。同时，开展公务员职位分析和职位评价研究，为建立职位管理为基础的公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度进行理论准备。

尝试确定若干工资水平调查区。根据我国各地经济发展差异以及生活成本不同的国情，可以借鉴美国将全国划分为若干工资区的做法，尝试确定若干工资水平调查区，以此反映政府部门获取人才的市场竞争力和公务员工资在当地人力资源市场的外部公平性。

合理界定工资、津贴和福利在工资结构中的地位和功能。如德国公务员的工资结构中，基本工资占主导地位，津贴项目的发放与特殊岗位或特殊工时相联系，在收入中的比重很小，而福利解决的是公务员的生活负担和社会保障等问题。我国公务员工资结构中，工资、津贴和福利相互交叉，各自地位和功能有待进一步明确。在合理界定工资、津贴和福利在工资结构中的地位和功能的基础上，开展工资水平调查，调查成果才可能准确完整，才有利于收入分配改革的稳步推进。

推进公务员工资调查法律体系建设。日本公务员的工资调查制度是以《宪法》为依据，以《公务员法》为基础，以《工资法》等其他单项法律和行政法规为重要组成部分，确保公务员工资水平决定机制、工资水平调查程序有法可依。我国尚无专门法规，相关立法计划应在酝酿之中，只有相关法律体系建立、完善，公务员工资水平调查才能够有章可循，依法推进。

关于公务员工资水平调查技术创新。有的学者认为，我国不宜采取日本的“四同技术”，也不宜使用美国的“职位评价技术”，可以开发中国特色的“职位特征评价问卷”，大规模发放问卷，完成公务员职位与企业职位的匹配。建议有关部门组建多个课题组，研发中国背景下可操作的职位匹配技术，实现公务员工资水平调查技术的创新。

公务员工资水平调查中企业规模的选择。企业工资水平代表着社会工资水平，企业规模的选择，是公务员工资水平调查的重要环节。公务员工资水平调查可以利用全国经济普查数据库，在研究、论证的基础上，选择一定规模的企业进行比较。美国、日本是选择50人以上企业，韩国是选择100人以上企业，我国企业规模的选择，可在试点基础上最终确认。