基于“营改增”视角下的地方税体系发展若干思考

胡斯

摘 要：分税制改革以来，我国逐渐形成了以营业税为主体，多种税种相结合的地方税系。它充分调动了地方政府当家理财的积极性，一定程度上实现了基本公共服务均等化要求。但随着“营改增”工作不断推开，营业税作为充实地方财力主要税种地位必然被打破。本文基于“营改增”对地方财力造成冲击视角，从完善分税制，培养地方主体税种，完善转移支付制度方面指明地方税体系发展方向，从而破解地方财力可持续性难题。

关键词：分税制 地方税体系 地方财力 政策性因素

中图分类号：H161 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2013）-12-0267-02

一、引言

4月份召开的国务院常务会议决定：从今年8月1日开始，上海实行的交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点工作在全国范围内推开，同时将广播影视作品制作、播映以及发行等纳入试点范围。若时机成熟，“营改增”将进一步推开到铁路运输和邮电通信等行业，并且力争十二五阶段完成“营改增”工作。营业税改征增值税对消除重复征税、完善税制、促进经济发展所带来的积极影响不可估量。而营业税是我国地方税的主要税种，其所占地税收入比重历年在30%以上，远高于其他税种所占比。将地方税种最主要的收入来源营业税改征由中央和地方按75：25共享的增值税，无疑将使地方失去营业税这一主要税种地位。那么“营改增”这一政策性因素带来的地方减收问题如何破解，地方主体税种如何培养，地方财力如何夯实等等都是摆在政府和学术界面前的难题。笔者认为“营改增”对地方税体系建设虽是挑战更是机遇。

二、我国现行地方税体系存在的问题及原因分析

（一）税收管理权高度集中在中央带来的地方税权与事权不对称。地方缺少税收管理权主要表现在中央对地方税收法规制定权、解释权、减免权以及税率税目调整权高度集中以致使地方政府税权与事权不对称。这不仅造成地方不能够因地制宜的配置资源，发挥本地优势发展经济，而且降低了地方组织收入主动性，造成地税和国税在实际征管过程中的错位。造成这种问题的主要原因一方面在于税收管理权划分体现财政分权程度，而财政分权程度又是我国中央集权型政体的集中体现。另一方面由于区域之间经济发展不平衡带来的税权与事权不对称。

（二）地方主体税种缺失带来的地方税收收入功能与调节功能不对称。我国地方税体系虽税种繁多，但各税种都不无法对地方财力产生持续稳定甚至决定性影响。除营业税、企税以及个税外，其他地方税种零星分散，税源不稳定，规模较小。结果将迫使地方过度依赖中央转移支付以及制度外收入和非税收入。近几年地方政府高度依赖土地出让收入和非税收入与地方主体税种缺失不无关系。这既有我国税制体系不完善因素，也与地方经济发展滞后，无法形成主要税源有关。

（三）税种划分不规范带来的地方税收征管难度大、成本高。税种划分不科学主要有：1、 收入划分不科学。收入来源稳定、税基宽广、税源集中的税种，划为中央税或共享税。而将税源分散、收入较少、征管难度大税种留给地方。2、一些新税种像遗产赠与稅、环境保护税等税种尚未开征，这使税收组织收入、调节收入分配功能受阻。同时已不适应经济发展要求的地方税种像城市维护建设税等需加以完善。

（四）地方税收规模较小带来的财权与事权不对称。分税制以来，除了营业税、企税以及个税等税种以外，其他地方税种由于税源分散、税基不稳、征收难度大使得收入规模太小。在经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如公共卫生和医疗、基础设施建设等，让地方政府心有余而财不足。由此看出，地方税收收入规模偏小，造成财力不足以保障地方财政经常性支出需要。

三、“营改增”对地方税体系带来的机遇和挑战

（一）“营改增”给地方税体系带来的挑战。2008-2010三年时间里，营业税、国内增值税以及企税占地税平均比重分别为32.67%、17.56%以及15.88%。营业税、国内增值税、企税是当下地税收入的三个重要组成部分，而营业税所占地税收入比重每年均超过1/3。营业税是地方收入中占比最高、收入最为稳定的税种。“营改增”推开后，地税收入主力军营业税势必将部分或全部失去。营业税作为地方主要税种地位的缺失将会使地税部门在组织收入工作中变的相对被动。总量上，由于“营改增”是结构性减税的重头戏，试点行业减税效应明显，导致地税收入收入总量会大幅下降。而我国近几年地方政府债务规模庞大，13、14年又是地方政府偿债高峰期，“营改增”势必会一改地方财力，给地方财政运行带来压力。

（二）“营改增”给地方税体系建设带来的机遇。首先从经济发展的长远角度看，“营改增”能够消除重复征税现象，为企业在生产流通等环节起到减负作用，有利于优化产业结构，促进经济的可持续发展，是必然发展趋势。短期来看对地方财力造成一定冲击，但长远来看有利于地方培养新税源和新税收增长点。其次，“营改增”带来的是整个地方税体系发展完善。一方面以“营改增”为契机可以使地方培养新的主体税种，为地方税收入可持续增长奠定基础，另一方面为地方提供了在财政分权过程中和中央进行博弈机会，像共享税比例重新划分，税种重新定位，财权与支出责任的重新匹配等等，都将会等到完善。同时，在“营改增”扩围过程中，中央出台了相关的过渡补偿性政策，最主要的一点就是由于“营改增”而新征收的增值税不按75：25比例进行分成，而是由中央全部返还给地方。这样不仅减少了“营改增”这一政策性减收因素带来的地方被动推行阻力，而且能够保证地方有充足财力履行相应事权。所以“营改增”给地方税体系建设带来的虽是挑战更是机遇。

四、“营改增”视角下地方税体系建设若干思考

（一）完善分税制。

1、给予地方充分的税收管理权和一定的税收立法权。一方面，地方税收权限划分应坚持适度分权原则，给予地方政府充分的税收管理权和一定的税收立法权。另一方面，地税设计应该突出地方这一主体特征。做到在统一税法前提下，给予地方税收管理权和立法权，因地制宜的发展经济。同时，实行“放权让利”政策，提高地方政府当家理财积极性。

2、适当增加地方在共享税中的比重。在目前试点工作中，营业税改征增值税后所征收的增值税部分没有按照75：25进行共享，而是全部返还给地方以保证有充足财力履行事权。笔者认为适当提高增值税共享比例是可行的，可以由原来中央和地方的75：25调整为60∶40。这样既可以有效解决地方财力不足问题，也是缓解当下“营改增”继续扩围所带来的地方财力缺口短期的路径选择。

3、合理的划分中央和地方财权和支出责任。分税制改革带来的地方各级政府间财权和事权不对称矛盾日益凸显，“财权上移，事权下移”使地方政府财力日益吃紧。“营改增”绷紧了中央和地方这根利益纽带，地方政府需培养一个税源稳定可靠、税基宽广的地方主体税种以确保地方政府财力与事权匹配。所以合理划分政府间特别是省以下各级政府间的财权事权关系，做到财权与支出责任相匹配已是当务之急。要在坚持“一级政府，一级财权，一级事权，财权与支出责任相匹配”的原则下保证地方政府有充足财力履行事权并减小地方财政运行风险。

（二）培养地方主体税种，合并相应税种，完善税系。我国地方税体系建设需培养主体税种，合并相应税种，完善税系。1、适时开征新税种。良好生态环境是经济持续健康发展的基本要求，环境税开征势在必行。因环境税地域性特征，环境税所得收入可以由地方政府自行支配。同时由于社会贫富差距的不断扩大，适时开征遗产税与赠与税也是应有之举，从而充分发挥税收调节收入分配、缩小社会贫富差距功能。2、完善现有税种。一方面在现有资源税改革基础上进一步扩大资源税的征收范围，并将改革后的资源税在根据资源数量、性质基础上由中央和地方共享，并在兼顾地方可持续发展基础上适当向地方倾斜。另一方面合并地方功能相近的稅费。可以将土地使用税、土地增值税以及城市房地产税等税费合并为房地产保有环节统一征收的房产税，从而提高征税效率，降低征收成本。3、培养主体税种。笔者认为以房产税为主要税种的财产税具备成为地方主体税种的条件。房产税由于其税源稳定、税基宽广，加上房产税属于直接税，税负不易转嫁，对市场干预程度小，所以房产税是理想的地方税基。地方主体税种可以以房产税改革为契机，做好城乡房屋产权登记工作，建立全国房屋联网信息制度，为房产税扩围奠定基础。

（三）加大中央对地方的转移支付规模特别是一般转移支付规模。 “营改增”推开迫切需要加快完善我国转移支付制度建设。一方面由于地方税体系不健全，分税制带来的“财权上移，事权下移”使地方政府没有足够财力履行相应事权，削弱了地方政府提供公共服务能力。另一方面，中央针对地方财力薄弱地区通过转移支付进行资金支持，但是我国现行转移支付制度中的专项转移支付比重过高，而一般转移支付远远低于国际70%-80%标准。这既限制了地方自主性，又变相加剧了地方财力紧缺状况。所以必须进一步提高转移支付力度特别是一般转移支付规模，规范转移支付制度，加大对转移支付资金的监管，提高资金使用效益。

参考文献：

[1]贾康.《地方财政问题研究》，经济科学出版社2004 年版.

[2]广西财政厅法规税政处课题组.完善我国地税制体系的若干思考[J].经济研究参考，2011（23）.

[3]崔志坤.营改增将一改地方财力来源.经济参考报/2013 年/6 月/17 日/第 002 版，聚焦。