我国预算制度的宪法性缺陷

汤喆峰

我国预算制度的宪法性缺陷

汤喆峰

预算制度与宪政之间具有深刻的内在联系。从宪法角度看，我国预算制度存在公开性不足、权力配置失衡、民主偏于形式以及府际关系模糊四方面的缺陷。这既是我国预算制度改革的方向，同时也是我国宪政建设中必须克服的障碍。

预算；宪法；缺陷

引 言

财政为庶政之母，[1]182国家行为需要财政支持，掌握了国家的钱袋子也就控制了国家权力。现代社会中，人民对国家财政权力最重要的控制手段之一即预算制度。此外，宪政的形成与发展亦在很大程度上受预算制度的推动。故早在清末民初我国已有论者指出预算制度堪称“宪政之命脉”。[2]87目前正值我国《预算法》修改之际，《预算法》的修改不仅决定预算制度本身的发展与完善，而且也在一定程度上表征着我国社会主义宪政建设的未来走向。以宪法为视角加以剖析，我国预算制度仍存在不少缺陷。

一、预算公开不足

“无公开而谈民主是可笑的”，宪政亦然。[3]115公开是实现宪政的前提和保障，故宪政制度唯有在阳光下运行才能实现其权力制约及权利保障之目的，公开是实现宪政的前提与保障。一般而言，权力制约及权利保障的实效大致与信息公开的范围和程度正相关，故宪政国家中信息公开范围十分广泛。概言之，纯粹私人信息无公开必要，而公共信息则皆须公开，其中具备特殊属性不宜公开者可以豁免，如军事、外交秘密等。所谓公共信息是指涉及国家权力与公共利益的全部信息。因此我国信息公开的义务主体绝不应仅限于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）中规定的政府、被授权组织及公共企事业单位，还应包括人大、法院等机关。预算涉及国家财政支出，表征财政的公共性，标志着公民对国家财政权力的控制，是最典型的公共信息。如果预算制度不具备公开性，那么其宪政价值亦成空谈。因此从宪法层面考察预算制度，公开性必然是首要标准。笔者认为，我国预算公开具有以下不足：

首先，预算公开制度存在先天缺陷。此次《预算法》修改原则之一即在于增强公开性，但2011年底《预算法》修正草案初审却采用了闭门审议方式，初审草案至今仍未公布。①客观而言，过程的正当性在一定程度上对结果具有先决作用，闭门审议的方式与预算公开的目的南辕北辙。具体而言弊端有四：其一，人大是理论上的最高权力机关，只有通过全体公民才能限制人大滥用权力。闭门审议剥夺了公民的知情权、参与权以及监督权，削弱了公民对人大立法权的控制。其二，预算的宪政目的在于限制政府财政权力并保障公民财产权利，故预算立法的过程势必集中表现为人大与政府之间的冲突。由于政治体制和人事制度的设计缺陷，我国“议行合一”长期处于“议”、“行”倒置的不正常状态，人大实际上未必能够有效制约政府权力。过程公开有利于导入公民舆论，与人大形成制约政府的合力，否则立法将在很大程度上受政府主导，限制政府的目的自然难以实现。其三，人大未必有限制政府财政权力之意愿。人大虽然是代议机关，但只要选举、罢免、监督等配套制度尚不健全，就存在异化的可能。已有学者指出代议机关“本身很少控制具有支出意愿之统治者，反而自身借由计划及立法敦促日益增多之支出。”[4]30在此情形下，闭门审议恰好为人大与政府合谋提供便利。其四，从技术层面看，即使人大有限制政府财政权力的能力与意愿，闭门审议也终将局限于少数专家和人大代表的智识与经验，能否适应实践中的复杂情况颇可质疑。

其次，我国预算公开制度缺乏完整的宪政意义。从宪政角度而言，信息公开具有工具价值，其根本目的在于权力制约及权利保障，故有助于达成此目的的公开制度才具备完整的宪政意义。为此，信息公开必须同公民参与相互关联，从而引导法律程序进入权利与权力博弈阶段，否则即使国家权力公开僭越，公民也无合法反抗途径，权力制约及权利保障则无从谈起。具体到我国，《预算法》修正草案规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开”，这是我国预算法律规范首次涉及公开制度。此项规定虽然弥补了预算公开的法律空白，但仍有不足之处，主要问题在于它将预算草案排除在预算公开范围之外。预算草案编制一般由政府主导，但政府主导与公开并不相互排斥。如美国加州预算编制由财政部门主要负责技术性环节，同时“在整个预算编制过程中，各部门、公众均可充分表达其意愿、偏好，最后由代议机关投票表决。”[5]我国预算草案编制与其说是政府主导，不如说是政府包办。《预算法》及其修正草案都规定，“国务院编制中央预算、决算草案”、“县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案”、“乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案”，具体编制工作由各级财政部门负责。预算编制过程完全封闭于行政系统内部，其间是否应以听证会、座谈会等正式或非正式形式听取人大代表或公众意见，法律未置一词。按照反对解释，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开”说明预算草案经人大批准前，行政机关并无公开之法定义务。对于公民参与而言，在草案编制阶段公开预算显然更加便捷和有效，公民只须通过法定途径表达相关意见与诉求，由政府与人大决定是否接受并说明理由即可。预算草案经人大批准后就具有法律效力，此时公民虽然有权依法监督政府有无违反预算的行为，但对于预算本身，公民即使持有异议也无合法途径要求对其进行撤销、变更或废止。此外，如果预算遭到撤销、变更或废止，那么必然涉及责任追究问题。从理论上说，预算草案经批准后即应由人大承担法律责任，这不仅在我国尚无成例，而且在当前的政治与法律制度中也无现实可能性。因此，修正草案规定的预算公开制度并未考虑公民参与的可能性，无助于权力制约及权利保障，至多产生公示效果，而不具备完整的宪政意义。

二、权力配置失衡

“如果没有财税方面的分权及具体制度安排，就没有近代意义上的宪法，就没有代议机关与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。”[6]38-47分权是预算制度最原始，同时也是其重要的宪政功能之一。由宪政史可以发现，预算制度有效地推动了财政权力的分割与重置。代议机关在政治生活中扮演日益重要的角色，专制权力受到严格控制，宪政才得以逐步形成。具体而言，预算通过编制权、审批权、执行权与监督权等权力的分离，有效地限制了专断的财政权力。目前我国预算制度实效之所以不彰，其原因之一就在于分权尚未确立，这主要表现在以下三个方面：

首先，人大权力弱化。从理论上说，审批权居于预算的核心地位，预算审批不仅直接决定政府全部财政行为的合法性，而且能够产生间接控制预算编制、执行等阶段的效果。因此，只要代议机关有效地掌握预算审批权，即可达成财政分权之目的。从形式上看，我国《宪法》、《预算法》都已明确授予人大预算审批权，但问题在于上述法律对预算审批的法律后果却付之阙如。这一明显的缺漏导致人大审批权在实质上落空。纯粹法学派强调，法律规范在逻辑上必须能够证成，凯尔森认为“一个规则之所以是一个法律规则是由于它规定了一个制裁。”[7]30我国学者也认为法律规范的结构要素包括“假定、处理和法律后果”，“三要素缺一不可，缺少任何一种，不仅意味着该要素的不存在，而且也意味着该法律规则也是不存在的”，“法律后果部分的省略原则上是不允许的，尤其是其中的制裁性规定绝不可以省略”。[8]116-118因此，从逻辑结构上分析，我国人大预算审批权的授权条文并不足以构成完整的法律规范。也即在理论上，我国人大预算审批权其实并不存在或仅具宣示意义。此外，预算审批权还应当包括对预算草案的修正权，即人大对预算草案中款项直接进行增、减及科目流用之权力。在不宜否决预算草案的情形下，修正权是代议机关扼制政府财政行为的有效途径。我国法律未明确赋予人大预算修正权，人大无权直接修改草案内容，仅能提出修改意见，如财经委员会对预算编制机关提出的初审意见。由于法律后果和相关应对措施规定的不甚明确，预算草案一旦遭到否决，政府全部财政行为即陷入非法之窘境，其危害后果难以预期，严重时足以引发经济危机甚至是宪政危机。面对巨大的政治压力，人大代表即使对预算草案存有异议，也不能加以修正，更不敢轻易否决。可以说，由于法律规定的漏洞，人大审批权在很大程度上已经被架空，很难对政府财政权形成实质性制约。

其次，政府权力突出。虽然法律文本中有较严格与细致的规定，但政府预算权力却呈现出集中与强化的特点。由于实践中人大几乎没有否决预算草案的可能，政府的预算编制权形同预算决定权。此外，不仅在预算执行中普遍存在随意追加、追减及科目流用等预算调整行为，而且挪用、私分、截留等违法现象也时有发生，似乎政府财政权无须受预算约束，预算毫无权威可言。除预算草案编制不公开和人大权力弱化等前文已述之原因外，政府权力的膨胀与以下两点是密不可分的：其一，行政机关内部尚未形成有效的职权划分，这不仅降低了财政效率，而且也强化了财政机关的权力。如学者所言，“财政机关长期以来预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是愿意以各种各样的方式显示自己的权威，至于预算监督一般是无暇顾及，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。”[9]133-139其二，监督权羸弱。《预算法》依监督主体不同分别规定了人大监督、行政监督和审计监督。人大监督最主要的方式是预算审批，预算执行期间的调查、质询只起辅助作用。在人大审批权已经弱化的前提下，调查、质询的效果更加有限，特别是人大闭会期间，监督权基本虚置。行政监督属于自我监督，其中立性在很大程度上依赖于监督人的道德操守，因此一般仅在针对下级机关时才可能产生有限的效果。审计机关虽然具有名义上独立的地位，但由于机构设置的原因，存在与行政监督类似的弊端。

再次，司法权力缺位。除立法权与行政权外，分权机制中的另一要素是司法权。三角型的权力制衡结构更加高效和稳定，并且能够降低权力直接冲突的风险。然而在我国财政领域内，司法权却一直处于缺位状态。预算具有法律效力，行政机关的财政违法行为理应受法院审查。例如在美国，公民可以以纳税人的身份对行政机关的财政违法行为提起诉讼，要求其停止违法支出并返还税款，即纳税人诉讼制度。[10]146-154③但依我国现行法律，与被诉行为之间存在直接利害关系者方为适格当事人。由于税款征收与财政支出并不直接对价，公民在起诉时大多难以主张与被诉行为存在直接利害关系，故在我国此类案件法院一般都不予受理。在理论上，行政机关的预算执行权具有动态与灵活的特点，人大的预算与决算审批却是静态和僵化的。即使人大严格行使其审批权，也难以确保行政机关的财政行为不脱出预算设定的轨道。因此法院的个案审查应成为人大审批的重要补充，同时也是实现权力制衡不可或缺的要素。司法权缺位在一定程度上降低了行政机关财政违法的风险成本，从而成为政府财政权力过度膨胀的制度诱因之一。

三、民主偏于形式

对于宪政，民主既是重要的价值追求，又是不可或缺的制度保证。预算是现代民主制度的重要支撑。[11]102-107反之，预算如果背离民主机制也将丧失其宪政功能。因此“为了防止政府活动脱离公共目标，必须在程序上引入民主的机制。预算民主强调的正是对预算过程施加外部的政治控制，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下。”[12]40-44要言之，符合民主要求的预算制度才是真实有效的。在预算制度的诸多环节中，民主性最集中地表现于审批阶段：一方面，预算审批采用多数决的民主机制；另一方面，代议机关行使审批权意味着国家财政权力处于人民控制之下。随着民主化程度的提升，预算民主不仅限于审批阶段，而将逐步扩展至预算全部过程，特别是在预算草案编制与预算执行监督等方面均应具备充分的开放性。然而审批民主奠定了预算民主的基准，在审批民主实现之前，草案编制、预算执行的民主化缺乏坚实的基础，因此预算民主的建设必须从审批阶段着手。目前，我国预算审批民主仍在很大程度上流于形式，主要原因包括以下个几方面：

首先，预算审批时间过短。民主体现为多种意见表达、协商与集中的过程，即使采用少数服从多数的原则，也不能剥夺任何人的异议表达权，否则民主机制将沦为多数人的暴政。因此，充裕的时间保障是民主机制得以实现的基本要件。但在我国，预算审批时间显然不能满足民主性的要求。以中央预算审批为例，法律规定国务院财政部门应当在人大会议举行的一个月前将预算草案的主要内容提交全国人大财经委员会进行初步审查，财经委员会提出初步审查意见，政府有关部门就初步审查意见中反映的问题进一步处理后，将处理情况反馈给财经委员会。在初步审查的过程中，预算草案及初步审查意见是否应同时提交给人大代表，《预算法》语焉不详。因此，人大代表获知预算草案主要内容的时间一般不会超过一个月，实践中人大代表一般是在开会前才收到预算草案。真正用于预算草案审议的时间，按照会议日程安排通常在半天至一天以内。在如此短的时间里，详尽地阅读内容庞杂且极具专业性的预算草案存在很大的困难，就预算草案进行细致地质询、辩论进而达成一致意见则更加不具可能性。事实上，多数代表在表决时其实并不知道预算草案的内容，自然也无法对其真实性与合理性进行实质审查。[13]270有人大代表明确表示，“许多代表凭着对财政部门和人大预算工作委员会的信任投赞成票”。[14]可以说，过短的审批时间已经动摇了预算民主机制的基础。

其次，人大议事机制存在缺陷。具体表现在以下两个方面：一方面，人大代表的个人作用受到很大限制。人民代表大会中对预算草案的讨论一般首先在各代表团内部进行，如须在全体会议上发言，则受到诸多程序性限制。如《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）第50条规定：“代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。”在预算草案经过各代表团的审议后，依《全国人大议事规则》第32条，“财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对……关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并……提请大会全体会议表决。”可见，预算审批主要受人大主席团、专门委员会等机构主导，代表个人意见的影响范围一般限于其所在的代表团。另一方面，会议未给予人大代表必要的辅助。对审议对象具备基本的理性认识，是人民代表审议的前提条件。因此有必要帮助人大代表消除审议过程中的认知障碍，如《全国人大议事规则》规定会议应为少数民族代表准备必要的翻译。但语言并非唯一的认知障碍，与之相似，财政专业知识的缺乏完全可能影响人民代表对预算草案的审查结论。因此，会议同样应该为不具备财政知识的代表配备辅助人员或者提供聘请辅助人员的经费，但法律并无相关规定，实践中也无类似做法，结果导致许多代表表示“看不懂，更无法审查预算草案。”[15]

于是，我们都沉默了。原来看似幸福，并不一定是真的幸福。我们都只是仰望着别人的幸福，拿自己的不开心的一面在跟别人比较。没钱时以为有钱才是幸福的，有了钱以为有权才是幸福的，钱和权都有了还终日抱怨活得不自在。田间劳作的羡慕车间工作的，车间工作的羡慕坐享空调办公室的，坐办公室的羡慕终日天南海北飞来飞去的。也不知这样羡慕来羡慕去，到底谁活得更好些？不想着别人也有不如你的地方，也许还在羡慕你的。

再次，缺乏有效的公民参与途径。公民参与属于直接民主的一种形式。公民参与的便捷化、多样化、普遍化以及直接化是民主制度发展和变革的重要趋势。但我国现行《预算法》并未设置任何公民参与途径，修正草案也仅在公众监督方面进行了有限补充。对于我国预算制度而言，公民参与能够发挥以下两方面作用：其一，对间接民主的矫正作用。人民代表大会制度属于间接民主。间接民主存在先天不足，如由选举机制衍生的化约效果、人民代表的异化等。限于客观条件，我国不可能实行直接民主制度，但可以通过引入直接民主的因素弥补前述缺陷，因此有必要建立有效的公民参与途径。其二，对行政机关的制约作用。权力制约包含两种方式：一是权力间的相互制衡；二是私权利对公权力的监督。二者并行不悖且相互补充。如前所述，我国预算制度中存在权力配置失衡的弊端，人大及法院对行政机关的权力制衡在很大程度上难以发挥应有的效果。此时，广泛的公民参与能够在一定程度上规范行政权力。

四、府际关系模糊

府际关系包括中央与地方以及地方各级政府之间的关系，属于重要的宪法关系。我国府际关系在法律上长期处于比较模糊的状态。政治因素的影响在很大程度上超越了法律，导致我国府际关系丧失了法律上的稳定性，表现为“一统就死，一放就乱”的循环怪圈。因此，我国府际关系宪政化的首要任务就是实现法治化，即逐步剔除政治因素的影响转而以法律为主要调整方式。具体而言，单纯“下级服从上级”原则必然导致权力逐层向上集中，府际关系最终不免沦为科层体制，无益于权力之纵向分离与制衡，并不可取。现代宪政体制下的府际关系应当既具有统一性和整体性，又具有独立性和自主性。简言之，即集权与分权的适度结合。一般而言，中央大多具有集权的意愿，因此府际关系法治化的核心在于建立分权机制，即法律赋予各级政府适当的独立和自主的地位，明确各级政府的权力边界，特别是对下级政府的合法权力加以保障。政府间的纵向分权具有合理性，目前有多种理论支持地方自主权，主要包括：固有权力说，即认为自主权乃地方固有的权力；承认说，即地方自主权乃由国家赋予，此时地方并无真正独立于国家的人格；制度保障说，即地方自主权乃因“历史缘故”而形成，不能由国家轻易限制；人民主权说，即认为一切权力属于人民，地方政府亦不例外，因此本地方人民有权决定自身之事务。[16]3-29而从实践方面看，英、美、法、德、日等国法律均已赋予地方政府一定程度的自主权，并不因联邦或单一制而受阻碍。综上，笔者认为，我国应当注重给予地方政府适度的自主权和独立的地位。

府际关系包括诸多方面，财政是其中的重要维度。从1951年《预算决算暂行条例》到2012年《预算法》修正草案，我国府际关系在财政方面逐渐呈现出了各级政府相对独立的发展趋势。然而我国现行的预算制度仍有一些基本问题尚待厘清：

其一，我国法律对各级政府财政的相互独立表现出矛盾的态度。一方面，《预算法》及其修正草案规定：“国家实行一级政府一级预算”，另一方面，又规定县级以上各级地方人大有权审议下级地方总预算。前者意味着各级政府财政独立，财力分配应当充分考虑本地公众利益，并且最终由本级人大审批，符合财政联邦主义的要求；后者出于下级服从上级最终统一于中央的管理目的，便于上级政府的干预，符合“统一领导、分级管理”的要求。事实上，审议下级地方总预算不仅违背了各级政府财政独立的原则，而且“导致极大的制度性资源浪费，也很难产生实质的积极效果。”[17]6-12

其二，地方政府的财政权力缺乏完整性。由于目前地方政府性债务已高达10万亿元，地方政府举债权问题在预算法修改中备受关注。我国预算法长期禁止地方政府自主举债，这一态度在修正草案初审时出现了转变，草案规定：“国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。”但第二次审议时考虑到地方政府已经负担巨额债务，故仍采取了从严控制的态度，禁止地方政府自主发债。[18]然而举债权不仅属于财政权的组成部分，而且从发展趋势来看其重要性日益上升：一方面，原属地方政府的大量财政收入因分税制改革而被中央上收；②另一方面，由于福利国家观念确立及行政职权下移，地方政府所承担之职能激增。简言之，即财权上收而事权下移，随之产生的是地方政府出现财政缺口。在税源有限，支出又难以缩减时，举债其实已经成为地方政府不可避免的选择。[19]2-8④在此前提下，举债权应当视为地方财政权的构成部分，否认地方自主举债权其实已经损害了地方财政自主权的完整性。进一步而言，按照全国人大法律委员会的报告，禁止地方举债的原因在于控制公债风险，但这一理由其实恰好与宪政理念相悖。具体而言，我国《预算法》对公债采取了区别性规定：地方政府不得自主举债，但中央有权发行国债和外债。这一双重标准实际上隐含着下述预设，即政府债务的风险与举债政府的层级呈反比，只有中央政府能够控制公债的风险，而地方政府举债则违背财政健全主义的要求。然而宪政国家对公债的风险控制，关键在于建构完善的法律制度并使之有效地运行，与发行公债的政府层级无关。更重要的是，禁止地方政府举债的效果可能适得其反。当税收、财政转移支付等合法途径不能满足财政需求时，地方政府不得不采用其他途径增加收入，巨额隐性债务其实正是地方财政收入途径过窄导致的不利后果，近期甚至出现了部分地方政府为填补财政缺口而预征税款、滥用行政罚款等明确违法的现象。[20]如果法律不能合理地设定府际财政关系，我国地方财政状况难以得到有效改善，财政违法现象也将随之继续，并严重损害我国财政法治建设。

结 语

随着法治观念的深入与纳税人法律意识的提升，人们越来越清晰地认识到现代国家中预算制度的重要作用。然而我国现行预算制度实效不彰，预算缺乏应有的法律效力与权威，财政法治发展相对滞后。这些现状与我国法治建设及社会公众的要求形成了鲜明反差。可以说我国预算制度改革势在必行，此次《预算法》修改正是良好契机。本文着重分析的公开性不足、权力配置失衡、民主偏于形式以及府际关系模糊等宪法性缺陷正是限制现行预算制度实效的决定性因素，因而也是《预算法》修改过程中应当着重解决的问题。虽然预算制度改革受到诸多条件限制，前述问题也不可能经由此次《预算法》修改得以根除，但是笔者认为，只要将注意力更多地集中于深层的宪法性缺陷而非表层技术性漏洞，我国预算制度便能够得以逐步完善，并最终推动我国宪政建设的进一步发展。

注释：

① 这一情况在《预算法》二审时有所改善，第二次审议草案做到了及时向社会公布并引起了热烈的讨论，然而二审草案与初审草案之间进行了哪些修改，仍然只能依靠全国人大法律委员会所作汇报中的只言片语加以推测。

② 根据财政部公布的数据显示，2010年中央税收收入为40509．30亿元，而地方税收收入仅为32701．49亿元，但是中央本级支出仅为15989．73亿元，对地方财政转移支付则高达32341．09亿元。

③ 纳税人诉讼是指以纳税人的身份，针对不符合宪法和法律的不公平税制、不公平征税行为特别是政府的违法使用税款等侵犯国家和社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。英、美、法、日等国都建立了类似制度。

④ 世界53个主要国家中，有37个允许地方举债。

[1] 葛克昌． 税法基本问题——财政宪法篇[M]． 台北: 月旦出版社, 1996．

[2] 转引自杨大春． 中国近代财税法学史研究[M]． 北京: 北京大学出版社, 2010．

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[4] 葛克昌． 税法基本问题[M]． 北京: 北京大学出版社, 2004．

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[14] 佚名． “代表：预算赞成票多出于信任”[N/OL]． (2012-03-05)[2012-8-14]．http://help．3g．163．com/12/0305/09/7RQQL7ST00963VRO．html．

[15] 佚名． “代表谈预算报告审议：先是看不懂，再是看不完”[N/OL]．(2012-3-8)[2013-5-2]．http://news．ifeng．com/mainland/special/2012lianghui/content-3/detail_2012_03/08/13042708_0．shtml．

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[19] 财政部预算司． 国外地方政府债务管理情况综述[J]． 经济研究参考, 2008(22)．

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（责任编辑：苏 婷）

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1674-8557（2013）04-0072-07

2013-06-09

汤喆峰（1986-），男，江西九江人，昆明理工大学法学院教师。