开发区建设中的土地征收法律问题研究

土地作为一种稀缺且不可再生资源，既是城市活动的物质载体，也是人类赖以生存的自然之母。开发区土地是开发区及其母城持续发展的基本资源条件之一。近年来，我国在开发区土地资源的开发利用过程中取得了不少成绩；但也出现过一些失误，如生态环境质量下降、用地结构不合理、忽视人居环境建设等。以福建平潭为例，它作为国家对台工作的先行先试实验区和各项措施的创新地，己成为各方关注的焦点，很多新措施都在实验区先行先试。但由于旧有体制的局限，实验区在开发建设过程中遇到了诸多新情况、新问题使得实验区的开发和建设呈现出复杂性和艰巨性。其中，在农村土地征收过程中，农民的土地权益受到侵犯就是不可忽视的一个问题。本文在对开发区建设中的征地问题及原因进行分析的基础上，对开发区土地资源可持续利用的操作化途径进行了探讨。

一、开发区建设在征地过程中出现的问题

（一）征地过程过于偏重效率，影响开发区的科学发展

开发区的建设带来了城市面积的扩大，农村土地被征收也成了实现这一效果的必然途径，开发区建设进程加速导致征地过程的冒进，也相应带来了诸多问题。为追求建设效率，一些开发区往往忽视了程序在保障征地农民权益、实现公正方面的作用。在城镇化的快速建设过程中，盲目拉大建筑规模，建设大广场、大马路的现象十分普遍，土地浪费现象很严重，出现了重大基础设施和基础产业建设规划之间的统筹不够，不少建设规划用地规模、用地标准过于宽松，城镇建设用地规模增长不合理，工业用地比重过大、利用效率低下等问题。如果继续这样宽打宽用，较低水平重复建设，将会造成更大的浪费，非常不利于开发区的科学开发建设。同时，由于征地的盲目和激进，“强征强拆”的现象屡见不鲜，引发了大量矛盾，严重影响了开发区的可持续发展和社会稳定。在目前大规模推进城镇化进程的背景之下，某些地方政府借着城镇化的名义壮大“土地财政”，扩大财政收入的冲动十分强烈。如果继续以这样的理念来指导征地，城镇化对农民来说就不是一次提升生活品质的机遇，反而成为对农民利益的戕害。

（二）征地程序遭削减，农民的土地权益被忽视

我国现有的土地征收程序是：“第一步：发布拟征地公告；第二步：确认征地调查结果；第三步：组织征地听证；第四步：拟订一书（三）四方案’组卷上报审批；第五步：征收土地公告；第六步：征地补偿登记；第七步：拟定征地补偿安置方案并公告；第八步：征地补偿安置方案公告；第九步：落实征地补偿、安置资金（包括社保金）；第十步：交出土地。”[1]在对开发区征地工作的实地考察过程中，我们发现相关的征地步骤常常被某些土地部门直接进行了简化，最终的结果便是：征地补偿方案在内部已经被确定，被征地农民的意见完全被忽视。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上农民收到的却是让其到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在批准之后方才予以公告的。农民提出的意见只有在确有必要的情况下才能改动已制定好的征收方案或补偿安置方案，极大地限制了农民的参与权。除此之外，被征收者在征收目的、征收范围等方面都没有表达自己意见的机会，由地方政府“一口价”制订的方案，不仅剥夺了农民在土地征收过程中的利益博弈权利，而且使农民的知情权和话语权这些基本权益在无形中被“减化”。农民成了征地方案 “无条件的接受者”，成了必须服从政府利益的奉献者。

（三）征地程序的透明度和公示性不够，农民的协商权被剥夺

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第25条规定：“征用土地方案经批准后，由被征地所在的市、县人民政府组织实施，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”这一规定是关于征地公告程序的要求。但在实际征地中，从土地征收决定，到补偿费标准和征收争议解决等诸多事项，都完全由土地管理部门决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。特别是对农民异议的反馈方式，某些土地管理部门仅仅是留下简单的信息，而无详细的申诉途径。简言之，“公告”仅成为一个走过场的形式而已。同时，在开发区的征地实践中，这些信息会因为城乡之间的信息网络不畅通而无法传达到被征地农民手中；而农民对这些信息敏感度的缺失，态度上的不置可否，使得公告更像是政府部门的“自导自演”。农民对政府部门已经拟定的征地补偿、安置方案只能任由政府单方面操作实施。作为征收利害关系人的农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。

（四）征地后的补偿难以实现到位，救济机制不完善

《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”但该法并未规定具体的分配程序。法律规定的漏洞，成为少数村集体组织干部任意分配补偿费的借口和幌子。征地农民的补偿费，会因为土地管理部门及村干部的层层盘剥而变得少之又少。新闻报道中常可见到开发区征地造成的补偿纠纷。例如：“安徽省岳西县响肠镇规划岳西县循环经济开发区，征收了金山村新桥组的大部分土地。县里对每亩土地以27200元下发征地补偿款，可是村镇以历史问题为由将部分土地按每亩15200元补偿，其余补偿款被村里扣留。”“广东增城经济开发区征地补偿标准不明朗，急需公正补偿。”等等。[2]

尽管开发区农民在征地过程中权利受损的现象屡见不鲜，而现有法律规定受害者获得救济的途径却存在问题。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地征收主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。这一规定将争议的裁判者再次确定为地方政府。由于缺乏专门的土地征收裁决机构，地方政府兼具了决策者、执行者和裁判者的三种角色。英国法学家霍布斯曾经说：“任何人在自己的争讼案件中充当公断人都不相宜。”[3]49可见，这样的救济途径根本不合理，极易导致强权方侵害弱势农民合法的土地权益，谋取自身利益最大化现象的发生。

二、开发区征地过程中出现的问题的原因分析

(一) 征地的法律依据模糊，政策的调整多于法律的规范

目前，我国法律就“公共利益”是什么，什么样的农地征收属于“公共利益”的需要，都无明确的界定。在开发区的征地实践中,“公共利益”和“开发建设”被人为地划上了等号，某些政策甚至可以为征地大肆开道。因此，某些牟利部门借此机会滥用权力征地，大量的土地被商业目的利用：如房地产开发、建设高尔夫球场等。征地的法律依据不够明确，导致某些土地管理部门通过行政手腕倒卖土地，从中牟取巨额利润。可见，缺乏明确的征地法律依据是开发区土地征收权滥用的本质原因。

（二）征地的审批机构职能混同，监督程序空置

依据《土地管理法》规定，征地前，审批机关必须对农地征收目的的合法性进行审查。然而，地方政府土地管理部门的行政职能混同而又缺乏有效的监督，致使实践过程中产生了大量违法征收土地的行为。“在昆明市人民政府清理检查的全市22个开发园区用地中，违法用地达107 宗，涉及到15个园区，涉及土地面积1.07万亩。”[4]上述材料表明：因审批机构职能混同又缺乏监督，某些寻租者为了从土地征收中获取更多利润，滥用公权力侵害被征地农民的土地权益；但是农民由于自身法律权益保护意识的薄弱及法律知识的缺乏，在失地之后又只能默默忍受被侵害的事实。

（三）征地程序违法成本低廉，司法权威受到挑战

现有法律对违法征地的惩罚十分轻微，导致程序违法成本十分低廉，因此助长了政府的违法征收行为，这也是开发区的土地征收程序被忽视，土地征收权被滥用的主要原因。某些土地管理部门打着开发区“大开发大建设”的旗号，在以地生财的利益驱动下，做出了许多违法的征地行为，而这些违法行为却未得到及时的追究。地方执法机关对这些违法行为采取放任不管的态度，对农民土地权益受侵害的现象熟视无睹。征地农民之于土地管理部门，如鱼肉之于砧板。这种弱势对强势的制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。制度建构严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。在征地过程中，被征地农民的权利在实体方面和程序方面都没有得到应有的法律保护，行政征收权被滥用，司法权威受到了挑战。

（四）学术方面对开发区的征地关注甚少，无法为征地实践提供理论支撑

开发区的开发建设一直是媒体关注的焦点，然而，学术界从法律角度对如何规范征地程序的研究却相对偏少。多数学者的研究集中在实验区、开发区的制度创新、先行先试和自主立法等问题上，从法律视角对如何规范开发区征地实践的研究目前基本空白；对如何切实保护好农民的合法权益，几乎没有涉及，忽视了其中隐性矛盾的存在。开发区作为一个地区经济发展的重要区域，无论是在宏观地位上，还是在微观市情上，都有着自身的特殊性。显然，正在快速城市化的开发区要求学术研究的深入探索并提供理论支持。

三、完善开发区征地中不足的因应对策

（一）完善开发区征地的法律制度，并使之规范化

在开发区的征地实践中，政策的调整范围大于法律的规范，亟需将开发区征地的参考依据予以法律化，程序予以规范化。首先，审批机构必须对征地方案的合法性进行形式和实质性的审查；其次，必须邀请国土资源部、建设部等在征地方面有法律知识的专家和资深人员，对征地情况进行全面论证，同时，对补还方案进行修改和完善；最后，由土地管理部门在当地告知农民征地的具体方案，同时必须听取农民对征地的异议。对待农民反映出来的异议，应该设计出一套可行的申诉方案，使得农民可以通过依法申请听证的行政程序救济或者直接通过诉讼的方式维护自身的合法权益。

（二）推动相关制度的建立与执行，改革审批程序

开发区的顺利建设，离不开国家政策和法律制度的支持。因为开发区建设关乎当地的经济发展和“先行先试”等政治目标的实现。首先，在宏观管理方面，应尽快推动开发区政策的落实。国家政策在开发区的落实，有利于加强有关地方和部门在开发区建设中的信息沟通和相互协作，有利于加强对规划实施的指导、监督和评估，可以改善上述所言的征地中政府职能混同的问题。其次，必须改革开发区征地的审批程序。审批机关受理征地申请后，应分别从形式和实质两方面进行审查。形式方面，主要审查审批文本内容的正确性；而实质方面则是要审查征收的土地是否真正符合公共利益的需要。笔者认为，在后者的审查过程中，必须要有相关专家到现场察看并准备地图、规划资料等；调查官必须就实际调查结果做出报告；审批机构应该根据调查官的报告结果来决定征地是否合适。只有将以上措施落实到实处，才能最终从程序上做到审批合法合理。在城镇化进程大力推进的今天，地方政府不仅必须转变行政职能，同时也应该在土地征收中恪守市场化的基本原则，赋予农民公平的土地交易博弈权。

（三）完善公告制度，力求将其透明化、多样化

从土地征收决定到补偿费标准的制定和征收争议的解决，这些事项如果完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生。因此，必须完善公告制度，将开发区的征收方案、补偿安置方案以及土地征收用途透明化。首先，公告通知形式应多样化。除了采取原有的在法定地点公告外，还应该采取书面形式通知征地者，告知其可以申诉的途径、时间和期限，同时应该收取农民了解征地公告后的回执，保证农民对征地各项内容确有了解。另外，还可以利用报纸、广播、政府公众信息网、送信件、手机短信等媒介和其他方式让土地权利人充分了解公告情况，并确保相应的公告期。其次，应将公告内容具体化。公告的内容应该避免走形式和出现过于专业、难懂的内容。对待征地法律知识相对缺乏的农民而言，土地管理部门应该附上具体的补偿方案，包含农民的财产评估方法、权利救济的行使方式、期间等。上述内容都应该具体和详细，方能达到公告的标准。

（四）将征地补偿程序严格落实，监督到位

保护失地农民的合法权益，必须严格遵循补偿费用分配的程序。正如有学者提出：“对于农村土地征收，从根本上说，不应该由政府制订一个补偿标准，让农民无条件地执行，而是必须依据市场化的原则，赋予农民充分展开市场博弈的权力。”[5]征收农村土地，实际上是政府在赎买农民的生活资料和生产资料，农民不能仅仅是无条件的服从者，而应该是与政府公平博弈的一个交易者。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益。因此，法律应赋予并保障政府部门和农民的依法监督权。对于补偿费用的分配，应该是由征地者和土地管理部门在平等协商的基础上进行。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。由需用地人按照补偿方案给付土地征收补偿费用后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，不仅有利于双方利益的实现，而且还可避免不必要的纠纷，维护交易安全。

（五）惩处违法征地行为，提供有效救济

农村土地与城市土地不同之处在于，土地对农民来说，既是重要的生活资料，又是重要的生产资料。但是在农村土地被视为集体所有后，农民对作为自己生活资料和生产资料的土地却失去了自由支配的权利。政府征收土地的时候，基本上是由政府自行确定价格，将农民对土地的权利彻底架空。目前开发区征地过程中出现的各种违法乱象，亟需严格执行土地征收程序，加大力度惩处违法征地行为，提升牟利者的违法成本。首先，建立农民、农村土地的保护责任制。例如，可以考虑将开发区按照各个行政单位，层层设立责任制，行政区的土地管理部门负责人应该对农民、农地负责，如果在其任期内出现土地被违法征收导致农民上访或者农民的权益受到侵害，则必须通过行政手段追究相关负责人的责任；在行政处罚上，加大对征地过程中的各种违法行为的打击力度，比如征收后造成土地闲置的，应根据土地闲置期间对农业造成的损失对该区的责任人予以相应处罚。其次，学界应该从法律视角加强对开发区征地的高度关注，对其中隐藏的各种矛盾及时给予专业性的意见和建议，特别是应对如何规范开发区征地的程序操作，对如何切实保护好农民的合法权益等问题做出规定，保证被征地农民的土地权利能够得到有效的救济，防止社会矛盾的激化和冲突的发生，为开发区的顺利建设发展提供有力的理论支撑和制度供给。

四、结语

开发区的建设与发展，无疑对拉动国家及地方社会经济发展发挥了重要的作用。然而征地实践所暴露出的诸多问题，潜藏着各种显性和隐性矛盾，需要我们倾注更多深入的关注。在当今快速城镇化的过程中，土地征收问题是不可忽视的重大问题，因为它关乎着整个和谐社会的建设；同时，它也是一个长期被主流舆论忽视的重要命题，这与农民在我国现实的社会公共事务中缺少话语权有直接关系。各经济开发区应该严格落实征地的法律政策，保证土地资源得以可持续利用，经济得以健康发展。

[1]傅栋梁.土地征收程序[EB/OL].(2011-10-28)[2013-4-2].http://www.lawtime.cn/article/lll102319385102324479oo60209.

[2]佚名.广东增城经济开发区征地问题[EB/OL].(2013-3-04)[2013-4-2].http://wz.wen.oeeee.com/Content/57665.html.

[3][英]霍布斯.利维坦[M].黎思复,黎廷弼,译.北京:商务印书馆,1985.

[4]宇星.国土部:36 市区943个项目土地违规抵押贷款1039.22亿[EB/OL].(2013-3-25)[2013-4-3].http://finance.ifeng.com/news/house/20130325/7818979.shtml.

[5]佚名.农村土地征收需保障农民公平博弈权[EB/OL].(2013-10-22)[2013-11-2].http://finance.eastmoney.com/news/1350,20131022331020621.html.