我国行政诉讼类型化审查标准的构建

我国《行政诉讼法》颁布实施以来，行政权与司法权的关系始终是行政诉讼各项制度构建中难以绕开的问题，行政诉讼中人民法院有权审查行政行为，但是对哪些事项加以审查，审查的程度如何，这些问题不仅关乎行政审判的权限，也涉及行政权的边界。虽然行政诉讼制度在监督和控制行政权方面已经发挥了一定的积极作用，但是，基于我国行政审判机关独立地位不尽如人意的现实国情，结合我国行政审判的现状，笔者以为，可以通过立法机关对行政审查标准的细化规定，倒逼行政机关强化行政证据意识、完善行政案卷制度，进而解决依法行政中的突出问题。彰显行政机关在事实认定方面的优势，既是现代行政法治发展的趋势，也能够缓解人民法院审判难的处境。值此《行政诉讼法》即将修改之际，在梳理我国行政诉讼审查标准认识的基础上，借鉴域外经验，构建类型化的审查标准体系，对于行政诉讼制度的完善具有重要的参考价值。

一、我国行政诉讼审查标准认识理清

行政诉讼审查标准的界定，在《行政诉讼法》中没有明文规定，学界对此有多种认识，代表性的观点主要有以下几种：一是罗豪才教授所指的“司法审查标准”。这里的司法审查标准是指人民法院在审查具体行政行为时判断其是否合法或合理的尺度。它包括合法性审查标准与合理性审查标准。具体的立法表现为《行政诉讼法》第5条、54条。[1]519二是薛刚凌教授的观点，行政诉讼的审查标准是指法院审查行政案件的程度或深度。确立审查标准要区分考虑法律问题与事实问题、行政机关自由裁量权的大小、行政诉讼类型等因素。[2]138-146三是解志勇教授的主张，行政诉讼审查标准是指人民法院针对不同行政行为进行审查和判断并作出裁判结论时，所应遵循的各类准则的统称。这些准则包括了合法性、合理性以及合目的性，由此提出了行政诉讼审查的三个标准：程序正当标准、比例适当标准以及目的正当标准。[3]5四是姬亚平教授的见解，行政诉讼的审查标准就是人民法院针对被诉的行政行为进行审查判断并作出裁判时所应遵循的规则，是人民法院裁判具体行政行为合法性和合理性所依据的准则或尺度。即在区分法律问题和事实问题的基础上，确立合理性审查标准和正当程序标准。[4]103-109

从以上学者的观点可以看出，学界对于行政诉讼审查标准的概念认识较为统一，一般都是从人民法院审查判断的尺度、程度或准则方面进行界定。但是，在行政诉讼审查标准的理解上，仍有一些问题需要理清。

1.审查标准是否涉及抽象行政行为。在审查标准的概念中，现有的学术观点基本都限定为具体行政行为，究其原因，主要是囿于《行政诉讼法》第5条和第54条的规定，也是我国行政诉讼受案范围的限制使然。从域外规定来看，这种限制不具有普遍性，如法国的越权之诉，排除的事项仅限于不影响当事人法律地位的内部行为，但内部行为实际上等于行政条例时，仍然可以提起越权之诉。[5]535美国的司法审查包括对规章和裁决的审查。笔者认为，对于行政诉讼范围的认识应当客观分析，扩大是趋势，但却不能一蹴而就。关于我国行政诉讼受案范围的修改，目前学界和实务界大多主张较大幅度地扩大受案范围。[6]既然受案范围是动态的，审查标准的界定也不宜限定在较窄的范围内，否则可能因概念的局限而影响制度的发展。此外，我国行政诉讼中对行政合同诉讼等新类型案件的受理和审查实践已经表明，行政诉讼审查的范围已经突破了《行政诉讼法》第5条的规定。另外，《行政诉讼法》第53条规定：“人民法院审理行政案件时可以参照规章。”这里的“参照”一词表明人民法院在审理行政案件时拥有对规章的间接审查权。《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第62条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”由上述分析可以得出，我国行政诉讼审查标准的界定应当走出具体行政行为的限制，即行政诉讼审查标准应是指人民法院对行政行为进行审查和判断的程度。也就是人民法院针对不同行政行为作出裁判结论时，所应遵循的各类准则的统称。

2.合法性审查与合理性审查的关系。合法性审查作为我国行政诉讼的一项特有原则得到了学界的公认，基于行政诉讼法的规定，行政诉讼也被称为“合法性审查之诉”。但是，《行政诉讼法》第54条第2项第5 目中“滥用职权”的规定和第4项“行政处罚显失公正的，可以判决变更”的规定又都体现了合理性审查的精神。对于合法性审查与合理性审查的关系存在两种不同的认识：一是行政诉讼以合法性审查为主，以合理性审查为辅，后者是对前者的补充。对行政机关在自由裁量权范围和幅度内作出的具体行政行为是否适当，一般不予审查。[7]50这种认识虽然没有将二者置于同等地位，但也是以并列关系来看待的；二是合法性审查包括合理性审查，二者是包含关系。随着学界对依法行政原则认识的深入，从全面理解依法行政内涵的角度出发，有学者主张依法行政不仅仅要求行政主体依照法律的明文规定行使行政权，还要求依法的原理、原则行政。[8]64针对以上两种认识，有两点需要进一步理清：首先，不能以对行政权行使的要求来审视人民法院的审查标准。对依法行政作与时俱进的解释体现了控制行政权的程度在提高，但是，依法行政原则是对行政主体行使行政权的要求，以此来解释行政诉讼中法院的审查标准并不合理；其次，合理性审查的适用应当有所限制。法国行政法院对行政决定实行的最大程度的监督接近于妥当性审查，只适用于行政决定涉及公民重大利益时。美国对是否属于滥用自由裁量权的司法审查也有涉及公民重大利害关系的限制。因此，不能简单将合理性审查纳入合法性审查的范围，合理性审查应保持一定的限度。

3.全面审查的涵义。《若干解释》第67条规定：“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。”这里的全面审查虽然是对二审而言，但应对其涵义有所认识。根据《行政诉讼法》第61条的规定，二审人民法院对上诉案件的处理是针对原判决的，并没有明确规定对被诉具体行政行为的审查。从表面来看，《若干解释》第67条的规定与《行政诉讼法》第61条的规定有冲突。但仔细分析可以发现，《若干解释》第67条是对《行政诉讼法》第61条的细化规定，因为《行政诉讼法》第61条第3项规定：“原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，……也可以查清事实后改判。”该规定中所指的查清事实后改判是指向被诉具体行政行为的。《若干解释》第70条对此作了明确：“第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。”由此可见，行政诉讼的审查标准既包括一审，也包括二审。当然，上诉审法院的审查对象既包括法律问题也包括事实问题，且重点是对审查对象进行合法性审查，合理性审查虽没有明文规定，但既然要对被诉具体行政行为作出判决，那就应参照一审法院对合理性审查的程度。

二、域外两大法系国家行政诉讼审查标准的特点

域外两大法系国家行政诉讼的发展有着不同的路径，受政治、经济、历史、文化等方面的综合影响，行政诉讼审查标准的确立过程也呈现出较大的差异，我们可以分属两大法系的英国、美国、法国和德国为例来展开分析。

在英国，司法审查的依据不是成文法的规定，而是普通法上的越权原则。基于越权原则的内容非常丰富，英国成文法对于行政机关何种具体表现属于越权行为没有做出统一规定，作为判例法国家，英国法院通过判例所确立的越权理由主要是：违反自然公正原则、程序上的越权和实质的越权。其中，实质的越权是英国司法审查中适用最多的依据和理由，实质的越权一般指超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用、记录中表现的法律错误。[9]116-128美国司法审查区别法律问题和事实问题，法院对法律问题的审查权力较大，对于事实问题的审查，法院在尊重行政机关裁定的前提下，采用三个标准：即实质性的证据标准；专横、任性、滥用自由裁量权标准；法院重新审理标准。[10]668-676越权之诉是法国行政法上最重要的制度，法国行政法院经过一百多年的实践，通过不同时期的判例逐渐确立了越权之诉的撤销理由，具体内容是：无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律。[5]5412001年《联邦德国基本法》第20条第3款规定：“立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制。”第19条第4款规定：“任何人之权利受官署侵害时，得提起诉讼。如别无其它管辖机关时，得向普通法院起诉，但第十条第二项后段之规定不因此而受影响。”以此为据，行政法院应对行政机关的法律运用进行全面的检查，包括对一些不确定的法律概念。通过对比两大法系国家各自不同的行政诉讼审查标准可以看出，尽管各国的审查标准体系有较大的差异，但也存在着不可忽略的共性。

1.审查标准的确立具有过程性。尽管国外行政诉讼审查标准的确立是经过长期司法实践积累的，但却不是固定不变的。以法国越权之诉的撤销理由之一“违反法律”中的“行政决定的事实根据不符合法律规定”为例，这一标准是随着法国行政诉讼地位的提高，行政法院权威的树立而发展起来的。例如，1914年，法国最高行政法院在Gomel 案件中就审查了作为事实根据的法律性质。又如19世纪时美国的司法审查范围很小，但法院进行的却是全面审查。20世纪以来司法审查的领域扩大，在司法审查范围上采取法律问题严格审查，专门问题尊重行政机关判断的态度。但自20世纪70年代以来，严格审查的观点又开始流行。再如英国，法院在不同的时期对越权理由之一的“违反自然公正原则”的适用范围的解释是不同的。第二次世界大战后至20世纪60年代，自由裁量行政行为被排除在自然公正原则的适用范围之外，1966年英国高等法院的判决提出了公平行政观念，不以行政行为的司法性来决定自然公正原则的适用。

2.审查标准详细具体且多来自司法判例。从现有研究成果对两大法系代表国家关于行政诉讼审查标准的梳理来看，普遍存在零散且难以总结和归纳的特点。但与我国相比较，这种零散体现了国外对于司法审查标准的重视。司法审查标准关系到法院和行政机关权限的分配，进一步讲，司法审查标准事关行政效率和权益保护的平衡。在对两大法系国家审查标准进行梳理后，可以看出，这些标准几乎都是通过判例确立的，英美国家作为判例法传统的国家，这样的做法不足为奇，法德国家作为成文法国家的代表，行政法院的作用在行政诉讼制度的发展中同样非常突出。审查标准的详细具体以美国的“专横、任性、滥用自由裁量权”标准为例，其最高法院确立这一标准的判例以1971年的公民保护奥弗顿公园诉沃尔普案和1983年的美国机动车制造商协会诉洲农业互助汽车保险公司案为代表。[10]722综合美国最高法院和下级法院以及学界的认识，该标准的具体内容主要包括：不正当的目的、忽视相关的因素、不遵守自己的先例和承诺、显失公平的严厉制裁、不合理的迟延等。审查标准的具体还表现在例外规定也有明确的说明。例如法国“无权限”标准就存在两种例外的情形，即特殊情况制度和事实的公务员制度。

3.审查标准因行政行为的类型而具有差异。两大法系代表国家行政诉讼审查标准的复杂与行政行为的复杂类型有着密切的联系，如美国法院对事实问题审查的三类标准。实质性证据标准主要适用于依正式程序作出的决定，这类决定从数量来看并不是很多；多数依非正式程序作出的决定适用专横、任性、滥用自由裁量权标准；如果行政行为具有司法裁判的性质，因为事实认定是司法性质的裁判作出的基础，所以法院可以适用重新审理标准，就重新审理而言，还适用于行政机关请求法院执行法规的案件中。[10]676—690

三、构建类型化审查标准的必要性分析

根据《行政诉讼法》第5条、54条的规定以及《若干解释》第56条—第59条的规定，我国行政诉讼的审查标准体系是以合法性审查为主，合理性审查为辅。与前述域外国家的审查标准相比较，显然我国行政诉讼审查标准过于简单，随着我国行政诉讼类型的丰富和发展，借鉴域外经验，构建类型化的审查标准显得非常必要。

1.增强行政审判的可操作性，有利于行政诉讼制度的良性发展。审查标准事关人民法院审查行政行为的程度，标准的明确与系统将便于法院具体操作。以《行政诉讼法》第54条为例，表面看来是关于法院一审判决的具体适用情形，但这些规定也能反映出人民法院的审查权限，所以学界往往以此作为我国行政诉讼审查标准的分析根据。认真研读和分析《行政诉讼法》第54条和《若干解释》第56—第59条的规定，不难发现其中存在的问题，具体表现如下：（1）该条规定中维持判决的证据要求是证据确凿，撤销判决的要求则是主要证据不足，这样就存在着合法与违法的认定标准不一致现象；（2）主要证据不足与一般证据不足的区别何在，法律未有明确规定；（3）超越职权是否包括无权限，根据法国、英国的审查标准，超越职权均包括无权在内；（4）滥用职权能否作为一项独立的审查标准，从我国司法实践来看，目前以此作为判决依据的很少见，多数案件是把滥用职权与其他标准一起适用。[11]59-72但在美国，专横、任性、滥用裁量权是一种独立的标准；（5）关于显失公正的标准在立法上没有规定；（6）公共利益的范围没有明确的界定。针对以上问题，我国行政诉讼审查标准的体系化过程就是提高审查标准的可操作性，有针对性地开展行政行为的司法审查的过程。审查标准的类型化，必将进一步明确界定人民法院和行政机关的权限，解决法院因标准不明而审判难的问题，有利于推动行政诉讼制度的良性发展。

2.推动行政程序法治进程，激发行政主体规范行政行为的动力。两大法系国家的行政诉讼审查标准虽有区别，但在事实问题、自由裁量权的审查方面却都以尊重行政机关为特点，如德国《行政法院法》第114条的规定。有学者在分析英美国家区分法律问题和事实问题进行不同程度的审查时，以英美国家发达的行政程序法治传统为理由。[12]64-75当然，行政程序法治的完备和穷尽行政救济原则使得进入司法审查的行政行为在事实认定方面已经比较成熟，法院本着尊重行政机关专门知识的立场，对事实问题保持司法谦抑的态度进行审查是可以理解的。反过来，则不能以我国行政程序法治水平低，行政复议审理流于形式而反对我国建立类型化的行政诉讼审查标准体系。首先，应当看到我国行政法制的发展与行政诉讼制度的建立具有密不可分的关系。具体而言，可以说行政诉讼在一定程度上倒逼行政法治的推进，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》的出台过程是对这点的很好说明；其次，从行政诉讼的现状来看，抽象的合法性审查和合理性审查标准非但没有起到监督行政权的效果，反而因标准的可操作性不强使得法院在实践中难以操作，造成行政审判难的困境；最后，就我国人民法院行政审判庭的地位和能力来讲，全面审查让法院感到力不从心。转型时期社会问题具有一定的复杂性，而人民法院与行政机关相比，又不具有认定事实的优势，同时，人民法院受制于政府的现实处境，也使得人民法院的地位缺乏独立性，很难就事实问题做出中立的认定。因此，构建类型化的行政诉讼审查标准，尊重行政机关认定事实的行为，发挥行政复议机关行政救济的优势，恰恰能够推动我国行政程序法治的进程，缓解法院行政审判难的困境，使得法院和行政机关各履其职。

四、我国行政诉讼类型化审查标准的主要体系

参照域外两大法系代表国家行政诉讼审查标准的确立过程，可以发现，司法判例发挥着重要的作用，也就是说审查标准皆来自诉讼实践。与之相反，我国行政诉讼审查标准一直以来都在适用《行政诉讼法》第54条的规定，抽象而远离司法实践的审查标准难以适应行政诉讼变化的需要。特别要指出的是，2011年全国法院行政非诉案件收案数为169354件，结案数为169912件。2011年全国法院审理行政一审案件收案数为136353件，结案数为136361件。①由此可见，行政非诉讼案件的收案和结案数量都已经超过了行政一审案件，因此，行政诉讼中非诉讼案件的审查标准是我国行政诉讼审查标准体系中不可或缺的一部分。下面结合司法实践中遇到的问题，从我国行政诉讼现状出发，具体分析行政诉讼案件和行政非诉讼案件审查标准的相关问题。

（一）行政诉讼案件的审查标准

我国行政诉讼案件的审查标准包括法律问题和事实问题、合法性问题与合理性问题、实体问题与程序问题的审查，可以说体现了全面审查的精神。但是，由于审查标准的确立机关是立法机关，这些标准规定得过于简单抽象，运用这些标准并没有达到预期的效果。为了扭转行政诉讼审查的困局，审查标准的完善应注意以下几个方面的问题。

1.事实问题的审查应有节制。首先，随着我国行政程序制度的完善，听证程序在行政阶段的适用日益普遍，对于经过听证程序作出的行政决定，在审查事实问题时应以行政案卷的复查为主，不宜更多地参与调查取证。这样能够使得行政相对人更加重视听证阶段的举证，也有利于调动行政主体开展听证的积极性。其次，经过行政复议的案件，人民法院对事实问题的审查也应当有所节制。行政复议委员会的试点工作已经取得了一定的成效，发挥行政复议在解决行政争议中的作用是行政复议制度完善的目标，为了节省解纷资源，体现行政复议的功效，人民法院审查经行政复议后又起诉的案件，应当以法律审为主。最后，上诉审法院的审查应当以法律审为重，特别是应针对一审法院的法律适用进行审查而不宜过多审查被诉行政行为的事实认定。我国行政诉讼法对上诉条件缺乏限制，虽然有利于保护上诉人的合法权益，但也造成上诉率高、缠诉现象严重、司法成本高、司法权威性低等一系列问题。上诉审法院不宜纠缠于事实问题，重点就一审法院法律适用是否合法进行审查，有利于优化司法资源，提高司法效率。

2.法律问题的审查应当扩大。关于法律问题的审查，《行政诉讼法》第54条规定的是“适用法律、法规错误”，这一范围显然不符合我国行政执法的现状。法律的位阶越高，法的抽象性越强，而行政实践中，作为行政主体执法依据的往往是规章或行政规范性文件，这就要求法院在法律问题审查中应当关注法规以下的执法依据。这一做法的积极功效表现在两个方面：一是符合行政执法的现实，体现了法院监督行政主体法律适用的客观需要；二是实现了行政诉讼受案范围扩大的目的，对抽象行政行为的司法审查是学界讨论已久的问题，也是中国入世以来应对WTO的积极姿态，以审查标准的视角来解决这一难题，可以实现预期的目的。

3.明晰几个重要的概念。在我国现有的判决情形中，存在着概念界定不明确的突出问题，这在一定程度上影响着人民法院审查的顺利进行。主要的问题表现在以下几个方面：

（1）正当程序与法定程序。法定程序，顾名思义就是法律、法规、规章规定的程序，法定程序的完善依赖立法。首次出现程序正当概念的正式文件是2004年的《全面推进依法行政实施纲要》，目前，正当程序原则作为行政法的基本原则在行政法教材中已经得到认可。[8]72-73《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《执行规定》）第6条关于人民法院裁定不予执行征收补偿决定的情形中出现了“严重违反正当程序”的表述。虽然这是非诉讼案件的审查标准，但是这一规定的出现引起了学界的高度关注。其原因主要有二：一是从法定程序到正当程序的转变，意味着司法审查对行政行为的程序要求在提高，这对于倒逼行政程序制度的完善具有重要意义；二是“严重违反法定程序或正当程序”的表述如何理解的问题。一般认为，这种表述在语法上意味着并列关系，但笔者认为，如果是并列关系就没有必要在法定程序之外再加上正当程序，最高人民法院显然是希望以非诉讼案件的审查标准来辐射诉讼案件，目的在于完善司法审查标准，这一点可以从法院的行政诉讼实践中得到证实。②

（2）滥用职权。学界关于滥用职权的界定存在多种观点：违背法定目的说、显失公正说、综合说、列举说。③“滥用职权”这一表述因带有较重的谴责行政主体的色彩而且缺乏法律的明确规定，故而，我国行政诉讼中法院以此为据作出判决的情形不多，有学者认为法院使用了“转换技术”，[13]24-33也有学者对滥用职权做了新的定义，指出滥用职权包括五个部分：背离法定目的、对不确定法律概念解释的严重不当、行政不作为、不正当的程序、行为结果的显失公正。[14]30-35笔者不赞同将不作为、程序不正当、结果显失公正作为滥用职权的表现，因为这三者不是同一层面的条件。笔者赞同江必新的归纳，认为我国滥用职权的概念应包含以下十部分内容：不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定，不得体的方式。虽然这种归纳有值得质疑的方面，但这是较接近滥用职权本义的列举，对于司法实践具有指导意义。

（3）超越职权。越权原则是在英国宪法背景下，普通法院监督行政权的法律根据，这里的越权包括超越管辖权的范围和无管辖权，法院可以宣告越权的行为无效或撤销它。法国行政法院对越权之诉的审查理由之一就是无权限，具体又分为权限篡夺和一般的无权限，其中，权限篡夺意指无权限，属于无效行为。美国《联邦行政程序法》第706 节规定：“超越法定的管辖权、权力或限制，或者没有法定的权利”时，行政行为将会被认定为不合法并被撤销。德国和我国台湾地区的行政程序法将未经授权而违背有关专属管辖之规定列为行政处分无效的事由之一，但是，德国法有关于土地专属管辖的限制，台湾在移植时去掉了这一限制，并增加了缺乏事务权限的规定。我国学者一般认为《行政诉讼法》第54条的超越职权是属于违法层面的越权，不包括无权限。笔者认为，这样的理解并不准确，根据《若干解释》第20、21条的规定，行政机构越权做出的行政行为仍然是可以审查的，且出现了被告转移的情况，这种审查并不是作为无效审查来处理的。通过上述分析可以看出，我国行政诉讼审查标准应对超越职权做出详细规定。同时，我国可以考虑借鉴美国法中越权行为属于个人行为的规定，以此来确定公务员个人行为和职务行为的边界。

（4）公共利益。利益衡量是各国行政诉讼中普遍考量的因素，如英国自然公正原则的适用就存在例外，在需要采取紧急措施的情况下，行政机关为了公共利益，必须采取行动。法国越权之诉审查中的权限规定也有例外情形，行政机关在特殊情况下，可以根据公共利益的需要，采取必要的行动，不受权限规则的限制。当然，这不意味着对个人利益置之不理，如英国法律规定有些事项不必事先通知行政机关的意图和听取申辩，但行政决定对申请人有重大关系时，要求每个阶段遵守自然公正原则。法国的特殊情况制度也有度的限制，超过必要限度将成为暴力行为而受普通法院管辖，特殊情况下，行政机关行为不违法时，受害人一般不能请求赔偿，但受害人损失重大时，行政机关承担无过错的补偿责任。在我国，《若干解释》第58条出现了利益衡量的规定，也有学者指出这属于情况判决。[15]81-87情况判决在日本和我国台湾地区也有规定，④与之相比，我国的情况判决中对于确定公共利益应当考虑的因素缺乏详细的规定。目前，在我国行政法领域，对公共利益做出列举规定的只有《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋条例》）。虽然，公共利益具有抽象性、动态性、非特定性等特点，但确定考量的基本因素应当是必要的。

（二）行政非诉讼案件的审查标准

根据《行政诉讼法》第66条、《行政强制法》第53条的规定，行政非诉讼案件是指没有强制执行权的行政主体申请人民法院强制执行行政决定的案件。根据前文引述的最高人民法院统计数据，近年来，非诉讼案件的数量已经超过了诉讼案件的数量，但目前在我国非诉讼案件还存在立法规范粗疏和学术研究滞后的问题。《行政诉讼法》修改应当对此有所回应，特别是在《房屋条例》将申请人民法院强制执行作为执行补偿决定的强制性程序以后，人民法院进行是否执行的审查将日益普遍，非诉讼案件的审查标准应当引起关注。

1.一般标准。根据《若干解释》第95条、《行政强制法》第58条的规定，一般标准是三个“明显”，即“明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据（明显缺乏法律、法规依据）、其他明显违法并损坏被执行人合法权益”。以此为据，我国学者一般认为非诉讼案件的审查属于有效性审查，也就是说，非诉讼审查重点是对行政行为法律效力的评判。也有学者认为，《若干解释》第95条既不是程序性审查，也不是严格的合法性审查标准，而是明显错误或违法标准。“明显”的认定关键在于审查方式，而不在于具体行政行为本身，即采用非开庭方式就能审查认定的缺乏事实根据，根本无法律根据，适用法律有定性错误、超过幅度，其他明显违法指超越职权、滥用职权、违反法定程序等。[16]520-525这种一味地以非开庭审理为审查方式的考虑，不能全面反映非诉讼审查的实践，近年来，重庆、北京、福建等地开展的听证审查就是审查方式的探索，也是希冀通过采取其他审查方式达到更有效实现非诉讼审查的目的。为了便于人民法院审查非诉讼案件，笔者认为现有的审查标准有两个问题尚待解决：一是“三明显”与《行政诉讼法》第54条的主要证据不足、适用法律法规错误的界限。主要证据不足与明显缺乏事实根据的区别很难说得清楚，适用法律错误与明显缺乏法律依据同样不好界定；二是明显违法与一般违法的区分；三是非诉讼案件审查标准是否涵盖了行政决定所有的无效情形。根据《德国联邦行政程序法》第44条、台湾地区“行政程序法”第111条的规定，行政处分无效的情形主要有以下几种：不能由书面处分中得知处分机关者；应以证书方式作成而未给予证书者；内容对任何人均属不能实现者；所要求或许可之行为构成犯罪者（构成犯罪或秩序罚者）；内容违背公共秩序、善良风俗者；未经授权而违背法规有关（土地）专属管辖之规定或缺乏事务权限者；其他具有重大明显之瑕疵者。对照这样的规定，我国法律对非诉案件的审查规定显然不够周延。

2.特殊标准。《房屋条例》第28条规定了作出房屋征收决定的市县级人民政府依法申请人民法院强制执行，该规定被称为是司法强拆取代了行政强拆，体现了程序正义的精神。但是这一规定并没有阻止暴力拆迁的发生，人民法院参与强拆的负面影响却日益突出。以此为背景，2012年4月10日实施的《执行规定》叫停了人民法院强制执行房屋征收补偿决定，并且引入了裁执分离制度，即人民法院只负责执行前的审查裁定，裁定准予执行的，交由作出决定的市县级人民政府组织实施。《执行规定》第6条对人民法院审查的标准作了较为详细的列举，可以总结为4个明显，3个严重。在前述的一般标准基础上，《执行规定》增加了“明显不符合公平补偿原则；明显违反行政目的，严重损害公共利益；严重违反法定程序或正当程序；超越职权”等规定。综观这些条件，实行“一票否决制”，也就是只要有其中一种情形的，人民法院应当裁定不予执行。另外，《执行规定》第2条对申请机关应当提供的材料也是规定得非常严格，如其中的“社会稳定风险评估材料”，这一项很难确保没有稳定风险，而材料不符合要求的，法院裁定不予受理。所以，这种严格的审查标准和受理条件，体现了《执行规定》的初衷：抬高门槛，置身事外。

总之，裁执分离目前仅适用于国有土地上房屋征收与补偿决定的执行，对非诉讼执行案件不具有普适性，《执行规定》第6条所确立的审查标准也仅仅在这一领域适用，所以称其为特殊标准。但是，抛开人民法院不愿引火烧身的顾虑，仅从《执行规定》第6条本身来说，其进步意义值得关注，如正当程序的引入，违反行政目的、损害公共利益的规定，这些对于完善我国行政诉讼审查标准的作用值得肯定。

五、结论

自从中国共产党十三大报告提出要制定《行政诉讼法》之后，这部法律从起草到通过仅用了两年的时间，而这样的背景，也使得《行政诉讼法》蒙上了浓浓的政治色彩。应当肯定政治推动加快了立法的速度，但时间仓促和立法时机的不够成熟，导致法律规定粗疏、逻辑性不强等问题的存在。在我国行政诉讼制度发展进入而立之年的今天，淡化政治色彩，增强《行政诉讼法》的法律性是当务之急。行政诉讼审查标准的构建，应当关注三个要点：首先，借鉴域外国家和地区的成熟经验，结合我国行政审判体制的特殊性，同时关注诉讼案件和非诉讼案件审查标准的完善；其次，在审查标准的内容方面，应当遵循事实问题尊重行政主体的认定，人民法院侧重法律问题审查的原则，保持司法的适度干预；最后，以审查标准的合理构建来推进行政程序制度的完善，以尊重行政系统对事实问题的认定来激活行政复议等行政救济的吸引力，分散解决行政争议的途径，构建多元化的行政争议救济机制。

注释：

① 数据来源于中华人民共和国最高人民法院权威发布，http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/index.html，访问日期：2013年3月26日。

② 《最高人民法院公报》1999年第4期、2000年第4期、2004年第8期、2005年第3期分别刊登的田永诉北京科技大学案件、兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案、宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案、张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案。

③ 参见罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第25-251页；张尚鹭主编《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第534-535页；胡建淼：《有关行政滥用职权的内涵及其表现的学理探讨》，载《法学研究》1992年第4期；罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第43页；江必新：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社 1989年第1版，第270-276页。

④ 参见日本《行政案件诉讼法》第31条、台湾地区“行政诉讼法”第198条的规定。

[1]罗豪才,湛中乐.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2006.

[2]薛刚凌,王霁霞.论行政诉讼制度的完善与发展——《行政诉讼法》修订之构想[J].政法论坛,2003(1).

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