隋唐五代灾害及其防救措施评析

郭 林 丁建定

(中国人民大学 公共管理博士后流动站，北京 100872；华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074)

研究任何时代的社会保障制度，分析灾害以及相关的防灾救灾措施必不可少。尤其是在古代，制度性的社会保障机制较为缺乏，社会保障性的防灾救灾措施即成为古代社会保障的主要内容之一，这在我国隋唐五代时代亦不例外。

隋唐五代时期，我国灾害不断。隋代仅经历了29年，但是，却遭遇了22次灾害。其中，旱灾9次，水灾5次，地震3次，风灾2次，蝗灾、疫灾和粮荒各1次；唐代历时289年，而受灾493次，其中，旱灾125次，水灾115次，风灾63次，地震52次，雹灾37次，蝗灾34次，霜雪灾害27次，饥荒24次，疫灾16次注邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。；五代经历54年，发生灾害51次，其中旱灾26次，水灾11次，蝗灾6次，冰雹灾害3次，地震3次，风灾2次注邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。。隋唐典型灾害案例如下所示：

贞观十二年(公元638年)，吴、楚之巴蜀州二十八旱，冬不雨，至于明年五月，饥，人相食。注[宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

贞元六年(公元790年)，春，关辅大旱，无麦苗；夏，淮南、浙西、福建等道大旱，井权竭，人喝死者甚众。注[宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

开元十四年(公元726年)，天下州五十水，河南、河北尤甚。河及支川皆溢。怀、卫、郑、滑、濮人或巢或舟以居，死者千计。……十五年(公元727年)五月，晋州大水；七月，郑州大水，溺死数千人，洛水溢入鄜城，平地丈余，死者无算；怀同州城市及冯翊县，漂居民二千余家。注[宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

开成元年(公元836年)，夏六月；凤翔、麟游县暴风雨，飘害九成宫及滋善寺佛舍，……，死者百余人，牛马不知其数。注[后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。

中和四年(公元884年)，六月，乙巳，太原大风雨拔树千株，害稼百里。注[后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。

贞元四年(公元788年)，正月，京师地震，金、房二州地震，江溢山裂。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

景龙元年(公元707年)，夏，自京师至山东、河北，疫死者以千数。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

开成五年(西元840年)，六月，濮州冰雹如拳，杀人三十六，牛马甚众。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

贞元元年(公元785年)，夏，蝗，东自海，西尽河、陇，……，旬日不息，所至草木叶及畜毛，靡有孑遗，饿馑枕道，……。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

开元十五年(公元727年)，天下州十七霜杀稼。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

(后周)太祖广顺三年(公元953年)，十月，境内大旱，边民有鬻男女者。[注][清]吴任臣：《十国春秋》，中华书局2010年版。

(后唐)明宗天成三年(公元928年)，夏六月，大蝗蔽而飞，书为之黑，廷户衣帐悉尤塞。[注][清]吴任臣：《十国春秋》，中华书局2010年版。

(后晋)高祖天福六年(公元941年)，春正月，地震；十月又地震，摧民居以百数。[注][清]吴任臣：《十国春秋》，中华书局2010年版。

一、隋唐五代灾害分析

(一)隋唐五代灾害特点分析

一是灾害种类多。隋唐五代时期，旱灾、水灾、风灾、地震、雹灾、霜雪、饥荒等灾害均有所发生。根据史料分析，隋唐五代共计发生灾害566次，其中，旱灾和水灾占所发生的灾害的主体部分，旱灾发生160次，水灾发生131次，二者合计占隋唐五代灾害总数的51.41%。

二是时间跨度大与灾害频率高并存。从第一部分的史料可以看出，无论是持续时间较短的隋代和五代时期，还是历史时间较长的唐代，均发生了较多类型的灾害。其中，隋代约每1.32年就发生一次灾害；唐代约每0.74年就发生一次灾害；五代约每1.06年就发生一次灾害，发灾频率较高。

三是灾害影响大。隋唐五代灾害影响大的主要因素是灾害破坏力较大。严重的灾害危及了封建王朝的统治稳定，如灾害作为重要因素之一导致了黄巢所领导的唐末农民起义。严重的灾害降低了人民的生活质量，如上述史料中提到各种灾害导致“人相食”、“边民有鬻男女者”、“人喝死者甚众”、“漂居民二千余家”、“疫死者以千数”、“死者百余人，牛马不知其数”、“害稼百里、霜杀稼、摧民居以百数”等百姓生活受到严重消极影响的状况。

严重的灾害破坏了社会生产条件，阻滞了社会经济的发展。灾害往往破坏农田、水利等古代生产发展基础设施，这显然不利于古代的经济结构以农业经济为主的生产发展。灾害的发生往往伴随着一定的救灾措施实施，向灾民提供救助过程本身并不能创造社会产品，而是一个消耗社会已有总产品的过程，这必然对生产的发展带来不利影响。当然，这并不意味着为了节省社会产品而不向受灾人群提供救助，恰恰是对灾民的救助能够有助于恢复社会生产发展所需的人力资本条件和社会生产条件，从而有利于社会生产的长远发展。

(二)隋唐五代灾害原因分析

上述灾害的发生既有气候、地理条件等方面的自然条件，更有社会因素。其中，社会因素则是导致自然灾害的根本方面。正如邓云特所言：“历代严重灾荒之发生，天然条件固有相当之影响，……，穷究灾荒形成之最后原因，或促发严重灾荒之基本因素，则知驾乎自然条件之上，尚有最根本之人为社会条件存焉!……自然条件虽为构成灾荒原因之一，而实非终极唯一之原因。自然之地理环境与气候变迁，固无时无地而不有招致灾害之可能；然其所以能成其为灾害且达于严重之境地者，实由于社会内部经济结构条件之恶劣所致。故自然环境之外部条件，惟有通过社会经济结构之内在条件，方能发生影响。……，世之以纯粹自然条件而解释灾荒之发生者，实难免庸俗之识也。按之实际历史上，任何时候，人民遭受天灾之创害，所达之程度如何？全视当时社会经济之盛衰状况而定。换言之，即以人民生存能力之大小，而定其受灾之程度。”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。

在唐朝贞观之治与开元盛世时期，尽管灾害次数亦较多，但是统治者励精图治所带来的相对较高的社会经济水平以及积极的防灾救灾措施有利于缓解灾害的消极影响；而在朝代更迭、农民起义或外族入侵时期的灾害对百姓生活质量、对社会生产发展的负面影响会更大一些。

二、隋唐五代防灾救灾政策分析

本部分主要阐述隋唐五代时期科学的防灾救灾措施，故不涉及古代所谓的“巫术救荒”等非科学方法。隋唐五代防灾措施主要有实施重农政策，增加农业产出；建立义仓制度，以备灾荒之时所需；兴建灌溉水利等工程，努力减少水、旱灾的发生频率等。救灾措施主要有赈济、调粟等政策。此外，唐朝救灾机制发挥作用有着一套较为健全的管理体制。

(一)隋唐五代防灾措施分析

1.重农政策

我国是一个农业大国，唐代也不例外。因此，以农本主义的重农理论为基础的重农政策是我国封建国家的战略性政策之一。“历代国家法令，以强本抑末为目标，以孝弟力田为明训，皆此政策(重农政策)之一般表现”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。。重农政策适应了农业国家的经济结构，有利于拉动社会生产的发展，为救灾奠定一定的物质基础。唐朝属于我国历史上较为强盛的王朝之一，这与其重视农事密不可分。这主要表现在以下方面：

第一，注重帝王的示范作用。唐代，皇帝亲自耕田，即进行籍田的典礼，发挥一种带头示范作用。当然这一行为古来有之，但在唐代表现的更加突出。“高祖武德二十二年，上自苑中种麦，率太子以下，躬自收获。谓太子曰：此将以荐宗庙，是以躬亲，亦欲令汝等知稼穑之难也。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

第二，注重保障农业发展的人力资源供给。“帝尝谓众臣曰：太平之基，在于家给人足。今滋麦既大熟，宜停庶务，每司别留一二人守曹局，余者宜休假，亲事务农。流罪以下囚，罪名定者，亦放收获。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

第三，注重促进农业发展的物力资本供给。“以关辅百姓贫，天多荒芜，诏诸道上耕牛，委京兆府劝课，量地给耕牛，家田不满五十亩者，两家共给一牛。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

第四，注重对农业发展的引导和管理。“王者设教，务农为首。……，田事将兴，敦本劝人，实为政要。宜令天下刺史县令，各于所部，亲抚农桑。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。“田功在谨，农事为勤，不有司存，何成种榖？诸州等各置司田参军一人，主农事；每县各置田正二人，于当县楝明娴田者充之，务令劝课。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

可以说，唐朝重农政策的实施为仓储制度与各项救灾措施的实施奠定了一定的物质基础。

2.义仓制度

我国历史上的仓储制度在汉代得以形成，并在唐代取得了一定程度的发展。仓储制度可分为常平仓、正仓、义仓等。隋文帝开皇三年，在陕州设置常平仓，在京师设立常平监。在唐武德五年，废除常平监，永徽六年于京东西设置常平仓，开元二十年，下诏在全国各州、道便设常平仓。

义仓的建立晚于常平仓，其萌芽出现于北齐的“义租”。在隋开皇五年，度支尚书长孙平奏请设立义仓，得到采纳。唐代的义仓始建于贞观二年，由左丞相载胄建议实施。到天宝八年，唐代共存储96062220石粮食，其中，义仓63177660石，常平仓为4602220石。可见义仓规模要远甚于常平仓、太仓等其他仓储规模，且其主要以贫民作为赈济对象。因此，本处主要以义仓为分析对象。

较为成熟期的隋唐义仓制度具有如下特征：第一，财政性较强。财政是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动。义仓制度由国家作为实施主体，向百姓课征一定税赋，其目的在于以财政支出的形式向贫困百姓赈济或赈贷[注]除了赈济，义仓制度还有一定的赈贷作用，鉴于研究的视角，在此不再赘述。。仅据文献中保留的记录所作的不完全统计，在唐代共计一百二十九次赈灾中，义仓在其中扮演了一个很重要的角色。[注]潘孝伟：《唐代义仓研究》，《中国农史》1984年第4期。义仓由中央财政部门加以管理，“义仓之粟，……若有不熟之处，随须给贷及种子，皆申尚书省(户部)奏闻”[注][唐]李林甫：《唐六典》，中华书局2005年版。，各个州道定期向户部提交义仓收支账目。严格来讲，义仓的课征属于地方税，《通典》卷26《职官·太府卿》记录：“凡天下之仓廪，……正租为正仓，地子为义仓”[注][唐]杜佑：《通典》，中华书局1984年版。。其中，地子即为地税。与经济发展水平和社会发展状况相适应的义仓制度有利于稳定社会发展以及有利于社会生产发展。

第二，具有一定的社会保障性。尽管封建统治者以维护自身统治为主要目的来推行义仓制度，但不能忽视其具有社会保障的一般性特征。首先，它体现了大数法则的原则，通过向广大百姓征收粮食进行储备，向由于灾害等原因致贫的群体提供救济。其次，它体现了社会保障的互助共济性。义仓主要在中央的监管下由地方进行征收和管理，它既可以在本统筹区域内调剂使用为主，同时亦可由中央政府跨统筹区域配置义仓粮食为辅来发挥义仓的作用。第三，义仓是由政府统一组织管理的，体现了社会保障的政府主导性。

第三，凸显一定灵活性。与现代相比，古代交通极欠发达。如果将粮食集中储备于少数几个地方，恐怕会由于运输原因而不便于赈济，义仓制度因主要由地方进行管理，这样有利于通过建立义仓网络而便于实施救助。但是，如果赈济支出的规模较大，则不得不通过调剂其他地方的义仓储备来满足需要。不过，由地方管理义仓实为在无最优选择之状况下的一个次优选择。

第四，管理机制较为健全。首先，唐代义仓制度设置了相关的管理职位。与常平仓一致，义仓由仓曹司仓参军事执掌，由仓督进行管理，万户以上的县需专门设置三名义仓督。其次，赈济程序规定明晰。各地需“先申尚书(省)，待报，然后分给”，才可开仓使用储备。如果擅自开仓，则按律“以盗论”或“准盗论”。由州府派遣“清干官”到所属各县主持赈济和赈贷事务。各个州县需按中央政府的规定，每年向尚书省报送出纳账目。开元后期设置了十五道采访使，而后在本道采访使的监督下先赈后奏，这有利于救灾赈济的及时性。

3.水利政策

如上所述，旱灾与水灾是隋唐五代灾害的主要类型，因此，水利政策对于防灾至关重要。水利政策主要包括两个方面：灌溉与疏浚两个方面。浚治河川，至关重要。“浚治河川，乃消弭水患之根本办法。水患既弭，则农民可安于畎畂，而努力生产；所产既多，自有积蓄，即遇亢旱蝗雹等其他灾害，亦可免饥荒流难，不至受殃。故历代倡其说者多，而实施亦伙。[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。”

较之前代各朝，唐代的灌溉事业有了较大发展。如：

贞观中李裴誉擢扬州大都督府长史。引雷陂水，又筑句城塘，溉田八百余顷，百姓获其利。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

白居易还杭州刺史。浚钱塘湖，周围三十里，凡放水灌田，每减一寸，可溉十五顷；每一伏时，可溉五十余顷。若堤防如法，蓄洩及时，则濒湖千余顷田，无凶年矣！[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

李吉甫为淮南节度使，筑富人、固本二塘，溉田万顷。漕渠庳下，乃筑堤关，以防不足，洩有余，名平津堰。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

可见，唐代灌溉事业主要表现为修筑或疏浚漕渠、建筑堤防等，这些措施对防止水灾或旱灾的发生具有重要意义，在一定程度上维护了社会生产的稳定进行，保障了百姓生活安全。

在疏浚工程方面，在隋炀帝大业元年，动用百万劳力，开通了济渠。“自西苑引榖洛水，达于河。……引河入汴，引汴如泗，以达于淮”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。。随后，又使用劳力十万，“开刊满入江，满广四十步。……案江、淮满通，始于春秋吴王夫差，后九芜塞，至是复开之，即今日之运河也。”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。在唐玄宗十八年，廛河与洛河呈泛涨之势，范安和韩朝宗受命处理危机，“就廛、洛水源疏决，置门以节水势。”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。可见，隋唐时期疏浚工程较大，尤其是大运河工程花费了巨大的成本，给当时的社会带来较为沉重的负担，但从历史眼光看，其意义不言而喻。

(二)隋唐五代救灾措施分析

1.赈济

赈济分为赈榖、赈银、工赈等，其中，赈榖是最主要的形式，但其并不便于流通，因此采取赈银的方法加以补充。工赈在现代更为流行，但古代亦不乏工赈的典型。“开元十五年，八月，……，河北州县水灾尤甚，……令所司量支东都租米二十万石赈给。”“卢坦为宣州刺史，江淮大旱，当涂县有渚田久废，坦以为岁旱，苟贫人得食取傭可易为功，于是渚田尽开，藉傭以活者数千人。”[注][清]张英、王土禛等：《渊鉴类函》，上海古籍出版社2008年版。“李频迁武功令，有六门堰廞废百五十年，方岁饥，频发官廥庸民浚渠，按故道厮水溉田，榖以大稔。懿宗嘉之，……，擢侍御史。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

2.调粟

调粟政策可分为三种类型：一是移民就粟；二是移粟就民；三是平粜。其中移民就粟是主要方式。如：“开皇十四年，关中大旱，饥，……令百姓就食。”[注][唐]魏征：《隋书》，中华书局2008年版。“咸亨元年，天下四十余州，旱及霜虫，百姓饥乏，……诏，令往诸州逐食。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。“永隆二年，……河南、河北大水。许遭水处，往江淮以南就食。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。

移粟就民与移民就粟相辅相成，如果灾民能够移动至榖丰之地，则听其移动，如若不然，可移榖而尽量就民。移粟就民和移民就粟二者不冲突，可同时并用。移民就粟的典型案例如：“咸亨元年，……关中饥。诏令……转江南租米，以赈给之。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。“开元十五年，河北饥。转江淮以南租米万石，以赈给之。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。

平粜之思想古来有之，在唐代得到了一定发展。如：“开元十二年，八月，诏曰：蒲、同等州，自春偏旱，蒲、同等州，自春偏旱，虑来岁贫下少粮。宜令太原仓出十五万石米付蒲州，永丰苍出十五万付同州，减时价十钱，粜于百姓。”[注][北宋]王钦若：《册府元鬼》，中华书局1983年影印版。“天宝十二年，八月，京城霖雨，米贵。令出太仓米十万石，减价粜于贫人。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。“十三年秋，霖雨积六十余日，京城物价暴贵，人多乏食。令出太仓米一百万石，开十场贱粜，以济贫民。”[注][后晋]刘昫等：《旧唐书》，中华书局1973年版。“元和十二年，诏，出粟二十五万石，分两街降估出粜。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

在唐朝开元之后，和粜得以出现，由官方购买百姓之榖，“民无科押之累，官有储蓄之利，故云和粜。”但这种方式“善价不及乡间，美利皆归司局，配户勒限，甚于税赋，……。”[注]邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版。

3.养恤

养恤的方法包括施粥、居养、赎子等。施粥是养恤的首要办法。居养属于临时收容抚恤的方法。此外，在灾荒期间，很多灾民由于饥饿而不得不鬻子而食。为了减少这种残忍现象的发生，政府出资为饥民赎子。具体实施如：“乾元三年，二月，以来米贵，斗至五百文，民多饥死。令遣使于西市烹粥，以饲饿者。”[注][北宋]王钦若：《册府元鬼》，中华书局1983年影印版。“显德四年，三月，命左谏大夫尹日就于寿州开仓，赈其饥民，又命供奉官田处岩，梁西晋等于寿州城内煮粥，以救饥民。”[注][北宋]王钦若：《册府元鬼》，中华书局1983年影印版。

养恤政策给处于饥荒中的饥民以直接救助，可起到立竿见影的效果。但是，唐代养恤的实施范围较窄，仅覆盖了一小部分人群，而且在养恤过程中，存在着贪腐行为，使得养恤政策的实施效果大打折扣。

4.除害

除害是针对蝗灾、疫灾的政策。我国蝗虫有八十余种，其中最普遍的为土蝗与飞蝗。前者繁殖能力较弱，且飞翔能力差，因而缺乏迁徙性，为害较轻；后者繁殖能力较强，食性大，且飞翔能力强，具有较强的远徙性，往往为害较大。除蝗之法古来有之，并在唐代得到了较大发展。唐代姚崇排斥巫术迷信，而主张力补，堪称灭蝗史上的一大突破。

“开元四年，山东大蝗，民祭且拜，坐视食苗而不敢捕。姚崇……乃出御史为捕蝗使，分道杀蝗。汴州刺史倪若水拒不从命，崇移书曰：……今忍而不救，因以无年，刺史所谓何？”若水惧，乃纵补，得蝗十四万石。时帝疑，复以问崇。对曰：庸儒泥文不知变。昔魏山东蝗，小忍不除，至人相食，草木皆尽，牛马至相瞰毛。今飞蝗所在，充满河南、河北，家无宿藏，一不获，则流离安危击之。且讨蝗总不能尽，不愈于养以遗患乎？……蝗害讫息。”[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

贞观十年，关内河东疾疫，遣医卖药疗之。十六年，榖、泾、徐、虢、戴疾疫，遣医施药。十八年，自春及夏，……、普、郴疾疫，遣医往疗。[注][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，中华书局1973年版。

此外，在唐代，亦有通过蠲赋与免役等政策来减轻灾民压力，激励恢复生产等措施，在此，不再赘述。

三、结论

隋唐五代防灾救灾措施较为丰富，且在一些政策上取得了新的突破，如在一定程度上突破迷信思想，采取积极灭蝗政策等。唐代防灾救灾措施的多样性与以下因素紧密相关：一是灾害的多样性，如前所述，在唐代，旱灾、水灾、风灾、地震、雹灾、霜雪、饥荒等灾害均有所发生，需要多样化的防灾救灾措施加以治理；二是唐代有多位统治者励精图治，使得社会生产取得较大发展，如唐太宗、唐玄宗等时期均开创了我国历史上著名的盛世时期，这既有利于为多样化的政策措施出台提供制度环境，又为防灾救灾措施的出台奠定了一定的物质基础。可以说，唐代防灾救灾措施网络体系体现了我国社会制度的较大发展。

但是，应该看到，封建时代的防灾救灾措施的主要出发点是统治者为了维护自己的统治，因此其难以避免的具有一些弊端，如防灾救灾措施惠及面较窄，水平较低，当然这亦与古代生产力水平较低。同时，防灾救灾政策中的一些贪污腐败现象亦影响了抵御灾害和救助灾民的实际效果。尽管如此，应该看到，隋唐时代的防灾救灾政策在一定程度上保障了百姓生活，有助于当时社会生产的发展和社会进步。