美国教育督导制度及其本土化启示

●谢 琴

教育督导制度是包括教育督导机构设置、督导人员选用、督导职能、督导方式等在内的一套制度体系。健全的教育督导制度对加强国家教育行政管理、提高教育质量、促进教育事业发展具有重要的作用。作为教育督导机制比较完善的美国来说，由于其地方高度分权制度的存在，它的教育督导制度具有很大的独立性和多样性，其完备的教育督导制度是美国教育飞速发展的主要原因之一。而我国因社会性质和国情的制约，教育督导制度并不十分健全，这严重影响了我国教育事业的发展。为更好的完善我国的教育督导制度，我们应以更加开放的姿态积极借鉴、汲取美国教育督导制度的成功之处，规避其缺点，取长补短，以促进我国教育事业的长足发展。

一、美国教育督导制度的构成

（一）教育督导机构的设置

美国是一个高度分权的联邦制国家，这一点同样体现在其教育制度上。这种地方分权的教育制度决定了它没有全国统一的教育督导制度和督导机构。而是由联邦、州、区三级督导机构组成，这三个级别的督导机构之间相互独立，各级别督学履行各自职责，各个级别之间并不相互介入、相互干涉。联邦级教育督导机构为联邦政府，它属于第一级督导机构，主要通过组织有意义的教育活动项目，并为这些教育项目划拨所需资金，调配活动经费等来进行督导工作。联邦督导机构仅仅只是起到总领全国教育督导工作的作用，主要的督导工作大多被划归到州督导机构和学区督导机构中，由他们来承担教育督导工作。州级教育督导的机构为教育厅，其负责人是厅长，厅长下面有一支督学队伍，这些督学对各自所负责的初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、师资鉴定、就业辅导与教育经费等部门进行对口督导，并定期将各部门督导情况上报到厅长处，以便对整个州的督导工作进行汇总和指导。学区（县、市）级教育督导机构由于其学区性质的不同而有所不同。县级学区的教育督导机构主要由县级教育行政部门承担，该部门主要由一名教育督导长和一定数量的督学组成。市级学区的教育督导机构主要由市中心教育督导办公室承担，该办公室由一名督导长和在其领导下的助理督导长、指导员、督学、方案专家、评价员、咨询员组成一支督导队伍。随着教育督导机构的发展，有些学区的教育督导工作已深入学校，他们的教育督导机构则由学校董事会构成。

（二）教育督导职能的设定

美国的教育督导制度非常强调督导性和辅导性，因此，其教育督导的职能主要包括监督职能和辅导职能。监督职能是指下级教育部门在执行上级教育部门制定的各项教育政策、活动、法规的过程中各级督导人员对其执行程度的考察与监督。在监督检查的过程中，如果遇到对上级所下达的教育法规和政策不明了的部门或机构，督导人员有责任对其进行讲解，并对类似企图不正当使用教育设施或是非法挪用教育经费的人员及部门予以上报上级教育机关并追究其法律责任，通过以上做法达到教育督导的作用。另一方面，美国的教育督导常常被称为教育辅导，这也侧面反映出教育督导的辅导职能。辅导职能是指各级督导人员协助其所属级别的教育督导部门进行教育管理并帮助下属学校设计教学安排、培训教师、制定培养方案，引导教师制定教学计划、设计课程、改进教学方式、选择教材及参考资料、增进师生关系，激发学生学习情感、学习兴趣、学习动机等。各级督导人员的辅导内容不尽相同，州一级的教育督导人员主要是负责辅导各学区对州教育厅所制定的各项教育法规与政策的理解和实施，并帮助各学区解决其在实施法规与政策过程中所遇到的教育问题。学区一级的教育督导人员的督导职责主要是负责辅导学校对其规章制度的理解和实施，并帮助学校教师解决教学中所遇到的困难及问题。

（三）教育督导人员的遴选

由于地方分权制度的存在，使得美国在教育督导人员的就职标准上并没有统一的标准，各个州对于教育督导人员的任用标准不尽相同。大体说来，美国的教育督导人员由教育行政人员兼职和专职教育督导组成。兼职教育督导人员主要有地方学校的学监、副学监和校长等担任；同时，州级、学区级教育督导机构则配有专职教育督导人员。各州级教育督导机构均有规定，要求其供职的专职教育督导人员必须持有国家所承认的高校学士或学士以上学位，并在大学期间修习过教育学、教育心理学、教育督导、教育教学方法、课程设计等教育督导方面的课程，具有两到十年的教育督导工作经验和学校教学管理工作经验等。部分州还要求专职督导人员要具备相关资质证书，并且具有三年以上中学任教的经历[1]。专职教育督导人员的主要工作内容是负责查看各个地方学校，并在巡查过程中协助学校制定教学安排、培养目标，引导教师设计课程、改进教学、增进师生感情，帮助教师解决其在日常教学中遇到的实际问题等。各州、学区一般通过推荐、委任、招聘及考试等方式选拔专兼职教育督导人员。

（四）教育督导方式的类别

美国各州的教育督导方式主要有行政性督导、服务性督导以及两者的综合。行政督导专家小组一般都是由教育督导方面的专家组成，或者由教育机构官员、社会人士、教师代表、家长代表等组成。行政性督导以了解下级教育机关的教育情况为目的，到某学区或地方学校进行参观其教育工作、教学情况等，在督访的过程中，被访学区及地方学校的教育工作人员有义务和责任为教育督导专家就其学区或学校的基本情况作简要的介绍，以便专家工作组督导工作的顺利进行，或者选派优秀教职人员直接进入专家工作小组，进而协助督导工作的开展。服务性督导主要是专职督导人员定期或不定期地对其所管辖的学校进行查访，随机抽取班级进行随堂听课，并针对教师所讲的这堂课的内容安排等方面进行点评，与教师就其在教学上出现的问题进行探讨并给予帮助及建议，组织全校教师召开教学管理会议以及各种学术研讨会等。除此之外，督导人员为了了解学生和家长对学校教育教学方面的看法以及教师教学管理的建议会与其进行经常性地沟通，由上可见，服务性督导是一项大量且经常性的督查工作。此外，将行政性辅导、服务性辅导结合起来，也是教育辅导的一种重要方式，美国俄勒冈州波特兰学区的教师评估办法是这方面的一个典型。目的在于帮助新教师和能力较差的教师尽快的胜任工作，帮助其他教师不断的改进教学工作。此外还有总结督导工作，为制定新的督导工作计划做好准备。[2]总之，美国的教育督导方式多种多样，非常灵活，各大教育督导机构会根据自身教育现状、地区教育发展导向、上级教育政策等因素来选择适合自身的教育督导方式，以期达到教育督导的目的。

二、美国教育督导制度对我国本土教育督导制度的启示

美国教育督导制度具有较大的独立性以及绝对的自由性，这正是我们本土教育督导体系所缺少的。鉴于中美两国的社会性质、国家管理体制、文化背景、基本国情、国民受教育的程度、教育发展的情况以及教育督导成熟程度的不同，我们不能照搬照抄美国的教育督导制度，但是我们可以从美国教育督导体制中得到一些启发，用于完善我国教育督导制度，从而构建一套科学合理的教育督导体系。

（一）完善并加强本土教育督导法制法规的建设

目前，我国教育部所制定的有关教育督导方面的法制法规主要有《教育督导暂行规定》和《关于中小学督导评估工作的指导纲要》，这些法制法规虽然在一定程度上为我国教育督导工作指明了工作方向和工作内容，但是对于教育督导上的一些细节问题以及教育督导工作执行过程中所遇到的一些具体问题并未给出明确的解决处理方案或原则，导致这些法制法规的实用性不强，不能满足教育督导的实际工作需要，阻碍了我国教育督导工作的发展。随着教育事业的不断发展，各个教育部门迫切需要教育督导工作的协助来评定教育工作的执行情况，以期通过教育督导来改进教学计划和培养目标。因此，顺应教育事业的发展，我国教育主管部门应该加强教育督导法制法规的建立和完善，尽快制定出关于教育督导工作方面详尽的法制法规。在制定这些法制法规时，要着重考虑到其实用性、细节性以及其对实际问题的应答处理能力，同时也要考虑到未来教育事业对教育督导制度的要求，要同时体现出我国教育督导法制法规的原则性、准确性和可操作性。在制定教育督导法制法规同时要对其地位、机构、职能、人员、方式以及其所要执行的任务做出清晰明了的规定，为我国教育督导事业的进行提供必要的理论依据和执行标准。

（二）构建督政与督学相结合的教育督导制度

由于地方高度分权制度的影响，美国的教育任务主要是由各州下达到各个地方，即教育是各州教育厅所担负的职责，同时也是州所派给下属各级地方学区和地方学校的教育分工，即美国教育督导的任务是由各州、各学区和学校共同分担的。美国的教育督导体制属于监管与辅导并存的管理体制，这种管理方式使得其整体教育督导的管理层分工明确，上层主要主管整体规划总领的工作，下层管理机构的督导功能由于其重要繁杂、分工细、工作比重大，所以其督政与督学结合的就越明显。就我国现行教育督导制度的主旨来看，与美国相似，倾向于督政与督学相结合的教育督导体制。但从我国现行的《教育督导暂行规定》来看，我国教育督导制度的走向并不是所期望的那样——督政与督学相结合，而是对督政的关注远远大于督学。虽然为了确保教育部门所下达的各项教育任务得到有效实施，我们在教育督导方面必须坚持以督政为主，但是为了保证学校教育教学质量，为社会输送合格人才，我们对督学的投入力度必须加强。督学和督政是相辅相成、相互促进的，我们对教育督导工作的探索要努力将督政和督学有效地结合起来，才能促进我国教育督导工作的持续健康发展。

（三）建立教育督导所属专门机构，维护其独立性

由于地方分权和多样化的特点，美国的教育督导机构具有较大的独立性和多样性。美国联邦政府对教育不负管理责任，州政府是主要负责机构，但是各州的教育督导机构又有着很大的差异性。另外，美国有许多独立性的全国性教育督导组织，他们是脱离政府管辖的中介机构。各级督导机构的职能各不相同，彼此相互独立，它们之间并不相互干涉，即使是高一级的教育督导机构也不能干涉其下级教育督导机构的督导工作。而我国的教育督导机构一般是隶属于各级人民政府，部分县区级督导机构隶属于教育行政部门，教育督导机构的性质是行政机构。这种由举办者自我组织、自我评价的模式在实际工作产生了诸多问题，也受到了社会各界的种种质疑。为此，我国在教育督导工作方面应借鉴美国教育督导机构的管理方式，设置专门的教育督导机构，明确划分各级督导机构的分工，同时各级教育督导机构应明确其各自所承担的工作职能。当然，在借鉴的同时也应该考虑中美国情的不同，在借鉴的基础上对其督导机制进行改进，即成立用于协助我国不同级别教育督导机构传递教育信息的教育督导沟通组织，该组织主要起到上下沟通的作用，它是独立于各级教育督导机构之外的组织，它的存在保证了各级教育督导机构行使权力的客观性和有效性，提高了我国教育督导机构的工作效率和工作质量，使得上级教育督导机构能够及时了解基层教育督导工作的现状，增强国家实行教育宏观调控的能力，使教育督导工作实现中央调控、地方负责、分级管理相结合的督导工作方式。为此，我国要建立教育督导所属专管机构，实现教育管理与教育督导部门的分离，使教育督导机构在机构设置、人员选用、工作范围等方面得到更多的自由和独立。

（四）严格筛选教育督导人员，提高教育督导人员素质

教育督导人员肩负着对国家教育事业监督和辅导的重要职责，因此，对于教育督导人员的选任要有严格的要求。美国对教育督导人员的基本素质十分重视，各级教育督导机构对督导人员的就职条件都有很严格的明文规定，包括要有相当的学历和资历，有丰富的教学经验、管理经验和实际工作的能力，具备各个领域专家的资格，还要进行凸显专业性督导工作的培训等。而我国目前在督导人员的选拔方面标准不够明确，人员的整体学历、资历要求低，尤其是对于督导人员的专业化水平要求不够。此外，在人员的配置任用上，行政人员所占比例过多，精通教育理论和具有丰富实践经验的专业人员较少；专兼职的比例也较低。这就要求政府部门在人员选拔方面努力把各方面的专家学者纳入到教育督导队伍中，严格按照法律程序进行选拔任用。同时，应定期对督导人员进行教育督导知识培训，以期达到提高教育督导工作人员综合素质水平的目的。除此之外，现任的教育督导人员要定期接受工作绩效考评与监督，对考评不合格的督导人员予以任免。通过以上种种做法来提高我国教育督导人员工作的自觉性和积极性，保证我国教育督导工作能够公正、客观地顺利进行。

[1]陈世瑶.中美教育督导制度的比较研究[J].教育观察,2012,(7).

[2]顾明远.外国教育督导[M].北京:人民教育出版社,1993.142-157.