环境治理的制度创新与逻辑

倪咸林　杨志云

作者简介：1.倪咸林（1980-），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学

院博士生；

2.杨志云（1983-），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。

（1中国人民大学，北京100872；2北京科技大学，北京100083）摘要：

山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行

动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主

义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过

在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督

，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及

末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制

度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更

多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻

找更完美的结合点。

关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013

）01-0094-06

长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面，

存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量

之间存在张力。越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。

山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。

同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国

1/60的土地上生产了全国1/4的煤、2/5的焦、1/17的火电。大规模的资源开

发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严

重的环境污染和生态破坏[1]，成为“污染之都”。如何破解“资源诅咒”和

“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道

路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。

面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从2006年开始，山西省各级

环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列

创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻

辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设

，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。

山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治

理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的

环境治理制度和运行机制的核心。那么，山西是如何通过监管和执法治理制

度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这

一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和

环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运

用制度分析与发展的框架，按照制度-行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步

回答新的制度逻辑基础。

二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑环境治理制度

的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互

动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（Institutional Analysis and

Development，简称IAD）[2]（pp.4590）和社会-生态系统（Social-

Ecological Systems）的框架[3]，构建出环境属性、行动者及其在特定制度

规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图1）。图1环境监管与环境执法的

逻辑框架

（一）环境属性

环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，嵌入区域、流域和

行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属性的理

论主要来源于物品理论和外部性理论。根据非排他性和非竞争性的标准，环

境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而

污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品[4]（p.39）。随着物品理论

的发展，环境要素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公

共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。环

境属性的跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性

制度同等重要。根据外部性理论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有

外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。这需要制度和技术来

扭转环境污染的驱动方向，激发环境领域的行动者遵从环境法律制度，实施

环境保护。

（二）环境领域的行动者

环境监管和环境执法涉及众多的利益相关者，这意味着环境治理过程充满博

弈，环境绩效存在不确定性。环境领域的行动者主要包括政府、企业、公民

和社会组织。实际上，环境领域的行动者并非内部同质性的三个组成部分。

地方政府与环境保护部门之间、环保部门与其他环境管理职能部门之间、上

下级环保部门之间、环保部门与社会服务主体之间，其内部的目标取向都并

非完全一致。企业作为环境污染的主要实施者，行为取向也并非完全相同，

从对环境保护的自愿遵从和认同程度的高低看，具有防卫性守法、制度性守

法和忠诚性守法三种行为取向[5]。各种企业因其在地方经济发展和纳税贡献

等方面的地位不同，对环境法制的遵从也存在较大差异。此外，环境问题与

公民个人、环保类社会组织和媒体密切相关。公民是环境污染的受害者，也

是良好环境的受益者。媒体影响社会舆论导向，是开展环境保护宣传和披露

环境污染事故，进行环境监督的重要力量。环保社会组织通过调查、研究、

监督、呼吁等方式推动环境保护，成为环保领域重要的行动者之一。

（三）行动者的选择逻辑

环境要素的多样性、环境问题的复杂性，行动者利益取向的多元性，使得环

境治理行动过程中存在不同的选择逻辑。行动者在特定制度环境下的行为选

择成为环境治理制度创设的理论基础。

在压力型体制下，政治锦标赛是政府绩效和官员晋升的一种重要激励机制[6]

（pp.1521），官员晋升的主要依据是经济发展，特别是GDP增长速度、产

值大小和财政收入高低。为了取得更大的政绩，地方政府往往将重心放在片

面追求经济增长上，特别是通过招商引资，增加税收和财政收入，获得晋升

的绩效空间。在政治激励和财政约束的制度背景下，环境保护在地方政府注

意力分配中并不处于优先位置。一些地方政府甚至会以牺牲环境为代价来换

取经济增长。地方政府的环境监管出现有法不依、执法不严、监管不力的困

境就成为一种常态[7]。

现行的“统一监督管理与分级分部门相结合”的环境管理体制使得环境监管

和执法容易陷入“九龙治水”的困局。各级政府的环保部门是环境保护的主

要责任人。环保部门依靠地方政府提供财政资金和人力资源，却要执行来自

环保部门的政策指导。在这种双权威结构中[8]，环保部门的环境监管和执法

行为需要得到同级地方政府的支持，需要与其他分管部门进行协调，其结果

是环保部门的统一监管和执法责任难以落到实处。

环境污染的外部性导致其成本大多由公众承担，企业天然地具有环境违法的

冲动。在缺乏有效监管的情况下，“环境违法成本低、环境守法成本高”，

追求效用和利润最大化的个人和企业倾向于过度污染而不承担相应后果。对

于纳税大户，地方政府出于经济方面的考虑，往往对其违法行为给予偏袒和

保护，进一步助长了企业的违法行为。

公众能从一个健康舒适的环境中获益，但外部性和集体行动的困境挑战人类

对环境和自然资源进行保护、防治污染和解决环境冲突的能力。减少污染和

保护环境的成本通常由一小部分社会主体承担，而收益（比如清洁的空气）

则由社会成员所共享。在集体行动中，搭便车的行为会阻碍个人或企业采取

积极的措施来改善环境质量。环保社会组织和新闻媒体则通过将环境信息告

知公众，形成环境保护的公众压力。这种外在约束有助于环保部门和地方政

府更好地回应环境保护的诉求。

综合以上分析，在现行制度框架下环境治理面临各种挑战：在环境监管和环

境执法时，由于环境监管权的分散性、地方环保部门的双重领导体制、信息

不对称等问题，他们不仅要同污染者博弈，同时还要努力争取地方政府及其

相关部门对监管和执法行动的支持。此外，对于跨区域或流域性的环境污染

问题，监管者的管辖权与环境问题的范围并不重合，有限的监管能力也限制

了环境法规和政策发挥实效。

二、环境监管的传统困境与山西的制度逻辑环境监管作为一种过程性的政策

工具，直接面临着两个方面的困境，即企业环境违法行为的信息不对称以及

现行体制下地方保护主义导致的监管失效。各级地方环保机关的财政经费和

人员编制两项“硬资源”都依赖于同级地方政府，因此，在某种程度上，环

境治理的“网格结构”和“矩阵结构”导致地方保护主义对环境监管的“侵

蚀”更为突出[9]。不仅如此，政府监管的法规、组织和程序都存在较多问题

，进一步削弱了环境监管能力。

山西环境治理制度创新的一个重要维度就是通过新的制度设计从根本上改变

环境监管的“短板”（参见表1）。环境考核制度、环境考评制度和环境问责

制度实现了环境保护与地方政府发展目标的有效结合；区域（流域）限批制

度打破了行政区与生态区域的分割状态，形成区域（流域）环境保护的共同

体；污染源自动监控利用技术工具改变信息不对称状况，实现环境监管、预

警与控制的一体化；公民参与制度改变了集体的环境无意识状况，激发了环

境社会监管集体行动合力。

地方保护主义源于两个意图，一是地方政府为了实现政绩诉求而忽视环境污

染源，甚至依靠行政权力与环境保护机关和污染企业形成合谋[10]。二是在

与其他地区竞争中采取“零和博弈”策略，转移环境外部效应，导致区域（

流域）环境行动陷入集体困境。前者造成地区内环境污染问题，后者则造成

区域和流域环境污染的恶化。在此背景下，政府和企业这两类关键环境行动

者在动态互动中不仅削弱了本就脆弱的环境监管制度结构，而且将负外部效

应转移的“潜意识”这一传统路径固化。打破“路径依赖”的关键是在现行

体制下通过强力驱动的制度创新实现治理和互动结构的重塑。在压力型体制

下，有效的绩效评估和问责制度将有助于实现内部控制和外部责任的统一

[11]。在山西环境制度创新改革过程中，先后有103名环保不作为的领导干部

受到了处分；退出全国环境空气质量倒数前10位的7个城市获得了200万元的

奖励；对跨界断面水质考核低于考核标准的5个城市，从地方财政中扣缴了

3580万元的巨额罚款①。由此，山西环境治理的危机和强力改革为绩效考核

文本转化成可信承诺提供了契机。

表1地方保护、信息不对称与环境监管的制度选项

传统困境行动者与核心问题制度设计制度规范地方保

护主义地方政府政绩追求与环保对政府的体制依赖环境绩效考核与领导干部

问责制度《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》

《山西省领导干部工作实绩考核暂行办法》

《山西省关于市县党政主要领导干部科学考评暂行办法》地方政府竞争与环

境集体行动困境区域（流域）限批制度《关于暂停河津市建设项目环评审批

的通知》

《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》信息

不对称环保部门监管技术与信息不对称污染源自动监控技术《关于在全省重

点污染企业推广建设污染源自动监控系统实施意见》

《山西省重点工业污染监督条例》公民环境权益与监管社会化环境信息披露

与公民参与制度《山西省环境保护公众参与办法》

区域和流域环境因为“嵌入”多个地方政府，上下游政府之间、相邻辖区政

府之间往往利用邻避政治（Not In My Backyard）将环境污染的成本转移到

相邻地区[12]。为了改变地方政府的行为逻辑，必须把区域环境质量和流域

断面治理纳入制度体系。区域（流域）限批制度就是实践这一逻辑的创设。

“区域限批”是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规的事件，环保

部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地

区完成整改。按照区域生态管理方式，加强区域、流域环境监察执法机构之

间的沟通与协调，健全区域、流域环境监察执法协作机制，实现“定期会晤

、联合执法、共同监测、信息共享”，遏制跨界、跨辖区污染事件发生。区

域（流域）限批制度实施以来，山西省已经对孝义、河津等15个县（市）实

施过区域限批，促进了区域环境质量的改善。

在破除地方保护主义难题后，环境治理还面临着信息不对称的制度和技术难

题，这成为监管不力的主要原因。作为监管机构的环保部门，一个主要的活

动是收集信息[13]（pp.4142）。山西省在解决环境监管信息不对称方面，

采用技术和制度两种逻辑。通过组织化路径，增加机构和扩大编制在现行体

制下空间非常有限，技术上的创新成为降低监管成本、提高监管效能的关键

。山西省环保部门深刻理解信息技术对环境保护的支撑力，在全国率先实现

全省119个县（市、区）全部建设大气环境质量自动监测中心站113个、子站

259个，形成省、市、县污染源监管网络体系。实现对666家重点排污企业在

线自动监控，共监控废气排放点912个，废水排放点386个，污染净化设施

1300个②。自动监控技术系统解决了人工监测难以全面准确掌握污染源排污

信息的问题，对随意排污的企业形成威慑，提高企业排污净化设施的运行率

，量化了主要排污企业的污染物排放，推动环境监管手段由粗放型向精细化

迈进。

扩大监管主体的范围和改变监管模式也是弥补信息不对称带来的环境监管真

空和盲点的重要突破口。由于污染会涉及每个人的利益，尤其是受污染源影

响的公众（他们本来就是环境监管的主要参与者），因此，通过集体行动，

公众与媒体、企业、社区等多方主体联系起来，把监管建立在社会自治基础

上，这不仅可以降低政府监管成本、提高监管效率，甚至还能打破政府与企

业之间的潜在的共谋可能性。《山西省环境保护公众参与办法》从制度激励

上明确政府和企业公开环保信息，接受公众环境监督的义务，并对积极举报

污染源的公众给予奖励。此外，充分发挥新闻媒体的监督作用，邀请新闻媒

体批评曝光企业的环境违法现象以及地方保护主义的行为。第三方监管机制

增加了政府不作为的政治成本以及企业的声誉成本[14]，在一定程度上代表

了环境监管的未来方向。

由此可见，通过制度激励和制度细节的设计，环境保护目标责任制、环保“

一票否决”制、环境保护违法处分办法以及区域流域限批制度和公众参与制

度，使环境保护由政治意志转化成科学考评指标、从封闭监管转向有限开放

监管，打破了传统的环境监管的困境。

三、环境执法的现实困境与山西的制度设计环境执法作为一种结果导向的政

策工具，对企业的环境违法行为进行“纠错”和惩罚。传统上，环境执法面

临多个方面的现实困境：执法过程的地方保护主义，执法手段单一，执法权

限缺乏必要惩处工具[15]；环境执法权限配置不合理，过于分散[16]；执法

方式过于依赖行政手段，而环境执法机构又面临能力困境。

山西环境治理制度创新的另外一个维度就是通过环境执法机制设计从根本上

改变“执法疲软”的积弊（参见表2）。多部门联合执法改变了环境执法权过

于分散的弊病，形成了执法的组合力；赋予环保部门查封、关停等执法权力

，形成了执法的威慑力；末位淘汰和市场激励制度实现环境污染产业的整体

性淘汰升级，形成了执法的激励力。

表2赋权、跨部门合作与环境执法的制度选项

传统困境行动者与核心问题制度设计制度规范执法权分散环保、水利、交通

、建设、公安等多个部门执法权配置不合理跨部门联合执法山西省环保厅、

山西省公安厅等14部门联合执法机制环境执法缺乏力度地方政府干预和环保

部门执法手段单一暂停审批、限期关停与没收查封《山西省重点工业污染源

治理办法》等重行政手段、轻经济激励地方政府与行业落后产能的淘汰升级

末位淘汰制度和市场激励分批次公布山西省环境污染末位淘汰企业名单

组织作为权力和职能的载体，其制度创新需要权力和职能的有机整合。山西

环保联合执法制度就立足于塑造新的组织运行机制。一方面，现行的“统一

监管与专业监管”相结合的监管体制，环境执法权力分散在环保、水利、交

通、建设等多个部门，执法协调成本高。另一方面，面对众多分散的企业，

仅仅依靠环境监察执法人力和财力资源，很难取得理想的效果。跨部门合作

，构建政府部门之间以及政府与其他公共部门之间的伙伴关系，成为破解执

法权分散，权力配置不科学的有效选择。山西省环境执法注重发挥各部门的

资源优势，积极探索部门联动执法机制。例如，省环保厅先后与银行、铁路

、电力、国土、煤炭、建设、公安等14个部门建立了20项联合执法制度，形

成了“环保统一战线”，摆脱环境执法组织力量不足的困境和局限，对加强

环境执法，提高环境执法效能起到积极的作用。自2006年以来，部门联动机

制先后对4420家环境违法企业采取停贷、停电、停运措施，停贷金额高达23

亿元①，环境违法企业的生存空间受到最大限度的挤压。

环境执法权力缺乏效力长期遭到诟病，赋予环境执法部门更多的“硬权力”

以提高执法权威获得越来越多的共识。西方国家甚至专门设立“环境警察”

来解决环境执法难问题[17]。要形成环境执法的威慑力，其赋权诉求包括直

接吊销企业执照，关停企业、罚没权等。山西省通过出台限期关停、没收查

封等制度规范，赋予环保部门相应的执法权力，以地方性法规的形式明确环

境执法的权限和力度。2007年9月，山西省人大常委会审议通过地方性法规《

山西省重点工业污染监督条例》，第一次明确授予了环保部门责令拆除、查

封、扣压、没收的权力，规定了环保部门责令停业、关闭、停止建设、停止

试生产、停止生产的权力。

回应传统的重行政手段、轻经济激励的执法结构困境，在执法过程中引入经

济激励机制，实现企业的自愿遵从和经济利益有机关联，有助于从根本上改

变环境执法和守法成本高、违法成本低的格局。山西省积极推动环保产业和

技术的发展，强力实施落后产能淘汰制度，建立企业守法服务和激励机制，

最大限度预防环境违法的发生。从2007年起，山西省对没有完成环境污染末

位淘汰任务的市县，暂停审批所有新增污染物排放总量的建设项目，切实淘

汰落后的产能，优化升级产业结构。2006-2008年山西省通过末位淘汰执法

制度，取缔污染企业10000多家，淘汰落后企业4000多家，牺牲GDP近1000亿

元③。与此同时，2008年9月，山西省环境保护厅和山西省物价局联动，根据

产业政策和电价政策，实行脱硫电价加价政策，对建设脱硫设施并符合脱硫

标准的企业，执行每千瓦时提高1.5分脱硫上网电价；对不建设脱硫设施的企

业，实行惩罚性的环保收费政策；对高污染企业提高用电价格，加大企业运

营成本，从而在逐利性的驱动下，环境保护成为企业的内生动机。

总而言之，赋权、跨部门合作是山西环境执法制度创新的内核。更为重要的

是，通过淘汰落后产能和关键生产要素差别化价格机制，重构了新的环境执

法制度基础，即将环境违法行为还原为一个经济问题。环境违法无非是将生

产经营活动中的外部负效应转移，让社会为其承担经济活动的不经济后果。

在新的执法逻辑下，对企业的环境违法行为，以经济负激励制裁企业的外部

负效应最有效。

四、环境治理、制度激励与可持续发展

山西曾被称为“污染之都”，环境污染问题在这一独特的地理空间给环境治

理带来了巨大的挑战。山西环境治理创新以个案的方式尝试性地回答了：在

一个生态环境严重破坏的地区，如何通过环境监管和环境执法制度创新，来

推动发展模式的升级，实现制度激励与可持续发展的意图。环境治理的制度

逻辑和制度细节包括一个多元的治理结构、一套强力的制度体系、一系列健

全的监管执法方式，而环境监管和环境执法是其制度创新的关键。

山西环境治理制度创新，不仅带来环境治理主观绩效和客观绩效的改进，而

且体现环境保护与经济发展的兼容。环境政治意志力、环境经济激励力和环

境法治强制力、环境民主舆论力，这些制度合力导致山西环境治理绩效明显

改善。不仅如此，始于2006年环境治理创新破解了“资源的诅咒”。山西矿

产资源丰裕，长期以来形成了资源依赖的低端产业结构，导致粗放型的经济

增长而非集约的经济发展。这些制度合力的结果是在政府和环保部门、企业

和社会达成了环境治理和可持续发展的共识，实现环境优化经济增长的结果

。

在强力推动环境监管与环境执法制度创新实践后，山西成为了首个省级“国

家资源型经济转型综合配套改革试验区”，享有资源利用、环境保护与经济

增长的“先行先试”权。这意味着山西的环境治理迎来新的契机，也需要新

的制度逻辑。从现有制度设计的出发点来看，山西环境治理创新的一系列制

度激励措施更多的是基于政治和权力逻辑，即强制性和处罚性的政策工具；

而基于市场和权利逻辑的制度设计，即自愿性和奖励性的政策工具相对较弱

[18]（p.42），而这正是未来制度逻辑的基础。毫无疑问，面对严峻环境污

染的历史和现实，只有依靠环境监管和环境执法的强力才能改变传统的环境

治理“疲软”态势和环境持续恶化的局势。然而，从公共治理的角度看，倚

靠强制和处罚的制度设计具有明显的阶段性特征，新的情境需要环境监管和

执法制度更多地依靠市场和自愿遵从的路径深化制度转型，在制度激励和可

持续发展方面寻找更完美的结合点。

注释：

①参见：《山西环保道路》 http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=214652010年5月17日。

②参见：《信息化引领环境管理走向精细化》

http：//www.tyshbj.com.cn/hbj/xiangxi.asp？id={5B9BB03C7716428A

A0D365F510571116}&lanmu;=neibuxinwen&topic;=%BB%B7%B1%A3%D0%C2%CA%

D3%B5%E3&wlb;=n 2010年1月5日。

③参见：《山西环保经验》http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=172702009年5月27日。

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