高中阶段教育发展策略研究

彭波

摘要：《湖南建设教育强省纲要》（2010～2020）明确提出了全面普及湖南高中阶段教育的发展目标。要实现这个目标，难点主要存在3个方面：一是如何保障教育投入的持续增长；二是如何促进普职的协调发展；三是规模扩张的同时如何保障教育质量的稳步提升。围绕这3个问题，笔者认为，加大政府投入的同时鼓励多元化办学；大力鼓励普通高中办出特色；调整师资结构，加大中等职业教育师资培养力度；构建县级职教中心新模式；建立健全高中学校办学水平评估机制等是促进湖南高中阶段教育发展的重要策略选择。

关键词：高中阶段教育；投入；普职协调发展；质量保障；发展策略

中图分类号：G630文献标识码：A文章编号：1671-6124（2013）01-0046-06

2011年，湖南省发布《湖南建设教育强省纲要》（2010-2020）（以下简称《纲要》），对2010-2020年全省教育发展的战略目标及重点进行了部署，而《纲要》实行的这10年间，同时也是湖南经济社会发展的重要战略机遇期，是实现湖南现代化建设第三步战略目标的关键阶段。这一时期经济发展的主要任务是对经济结构进行战略调整，推进工业化进程，以信息化带动工业化，大力发展高新技术产业，用高新技术改造传统产业，提升农业、工业和服务业，促进产业结构和产业素质提高到一个新水平。根据产业结构调整和人力资源水平提升的要求，新增劳动力受教育程度应达到高中以上水平。因此，这个时期必须在巩固和提高义务教育的基础上，积极促进高中阶段教育的普及与发展，获得人力资源水平的再次提升，使经济建设由低层次的人才支撑转向中高层次的人才支撑。本文主要对《纲要》中有关高中阶段教育的目标进行解读，同时对实现目标的难点进行重点分析，并在此基础上提出了实现目标的若干策略选择。

一、《纲要》中有关高中阶段教育的目标解读

高中阶段教育主要包括普通高中教育和中等职业教育。《纲要》明确提出了湖南教育发展的战略目标：“到2020年，全省教育发展水平和综合实力进入全国先进行列，基本形成完备的现代教育体系和教育发展支撑体系，基本实现教育现代化，基本建成教育强省，基本建成学习型社会和人力资源强省。”其中“高中阶段教育全面普及，毛入学率达到93％以上，普通高中教育与中等职业教育协调发展”。

《纲要》中对高中阶段发展战略目标的规定是从数量和结构商方面进行规定的：数量上，高中阶段教育毛入学率由2009年的83.2％达到2020年的93％，在校生由2009年的200万人达到2020年的223万人。结构上，实现“普通高中与中等职业教育的协调发展”。要求普通高中“进一步整合教育资源，优化学校布局，实现与中等职业教育协调发展”，中等职业教育在校生由2009年的80.9万人达到2020年的114万人。除此之外，在发展任务方面，《纲要》对如何保障高中阶段教育质量进行了较多的关注，明确规定：“普通高中的发展应积极扶持农村贫困地区尤其是大湘西地区普通高中学校改善办学条件，逐步消除薄弱学校，提高整体办学水平。发挥示范性高中的引领作用，深入推进课程改革；加强实验教学、研究性学习和社会实践，不断提高学生实践能力和创新能力。建立健全普通高中教育质量保障机制和以质量为核心的发展性评价机制。建立学生发展指导制度，加强对学生理想、心理、学业等方面的指导。推动普通高中多样化发展，通过探索创建综合高中、特色高中，推进办学模式多元化改革；鼓励普通高中办出特色，满足不同潜质学生的发展需要。”职业教育应“构建职业教育质量监控、评估与保障机制。探索建立政府、行业、企业多方参与的职业教育综合评价体系。完善职业院校学生技能竞赛制度和专业技能抽查制度。加快发展面向农村的职业教育，加强和扶持涉农专业建设，加大适应农业和农村发展需要的专业人才培养力度。重点抓好农村青年职业农民的培养，建立免试入学制度和弹性学制；扩大农村职业教育培训覆盖面，增强服务‘三农能力”。

应该说，《纲要》中提到的高中阶段教育发展目标，数量方面的目标实现难度不大，根据我们对湖南省2009-2020年学龄人口基数的测量（表1，图1）湖南省高中阶段学龄人口基数的发展趋势从2009至2015年是呈下降轨迹的，2015年后一直到2020年开始保持缓步回升的态势。所以到2020年在校生人数增加23万人的难度并不大。发展的难点与重点是教育结构的如何协调发展以及在规模扩张的同时保障质量的稳步提升。

二、实现湖南高中阶段教育发展目标的难点分析

1.投入能否持续增长？

目前我国高中阶段教育经费的投入按比例从高到低主要包括政府投入、学生负担和社会资金投入3种主要方式。其中政府投入是最主要的，经费投入方式相对较为单一。

首先，从政府投入来看，《纲要》并没有明确对高中阶段教育的投人数量，但在经费保障一条中对整个教育经费的投入有一个总的规定：“2012年前，继续执行建设教育强省投入政策。其中，市州、县市区预算内教育经费支出占财政支出的比例每年同口径提高1至2个百分点，省本级预算内教育经费在保证省本级家庭经济困难学生资助体系投入、新增政策性人员经费和国家规定省级配套的项目经费之外，每年年初预算比上年递增20％。要确保2012年国家按占国内生产总值4％目标分解到我省的财政性教育经费支出落实到位。每年各级财政预算执行中的超收收入部分，按年初预算教育经费占财政支出的比例安排用于教育。参照“普九”化债模式，对高校、高中阶段学校债务进行分类，积极化解教育债务。”也就是说，这期间，教育投入相比以前是有较大的增长的。但各级各类教育如何分配不得而知，从以往的经费投入的分配情况看，在对各层次教育的投入中，由于受国家优先发展义务教育的整体战略及重点发展高等教育的战略指导思想的影响，政府对高中阶段教育的投入在三级教育中一直处于弱势地位。从生均绝对值比较，高中阶段教育生均预算内教育经费远低于普通高校，从增长幅度比较，2005年以来虽有增长却比不上普通初中的增长幅度。而现实中还存在一个不容忽视的情况，即，这些年在“普九”的推动作用及高等教育大众化的拉动作用下，我省高中阶段教育发展迅猛、规模急剧扩大，但由于投入不足，许多学校负债现象十分严重。如岳阳市普高负债总额就达5.7亿元，最多的学校负债7200万元，湘潭市高中阶段学校负债总额也达6亿多元。《纲要》中规定新增的教育投入实质上很大一部分用于了学校的化债，而没有真正用于事业的发展。此外，还存在一个隐忧，即2012年即将过去，这些政策是否能继续执行或者政府投入的力度会因此减小还是一个未知数。

其次，从学生负担来看。高中阶段教育属于非义务教育，按照公共管理理论对教育属性的归类，属于准公共产品，可以也应当由个人适当负担一部分成本支出，负担水平可依靠市场机制来进行调节。自从我国从20世纪90年代中期开始在教育消费领域中引入市场机制，时至今日，教育消费已逐步成为我国居民消费支出中一项重要的主体项目。根据相关统计，从90年代中期开始，我国居民教育消费支出绝对值逐年攀高，教育消费支出占家庭总消费支出的比重也逐步增大，只是近几年由于义务教育免费等政策的出台与落实，居民教育消费支出的比例虽稍有下降，但仍一直稳定在10％以上。根据一项国际统计资料，教育支出占整个居民消费支出的比重，在低收入国家（地区）为3％-4％、中等收入国家（地区）为5％-7％，高收入国家（地区）为8％-9％，目前湖南的经济发展水平最多处于中等收入国家（地区）水平，说明在教育支出这一项中，学生的负担已经远远超过了国际标准，再想向上突破是比较困难的。

再看看社会投入。近年来，随着市场经济和职业教育的大发展，以及《民办教育促进法》的出台，湖南高中阶段民办学校发展十分迅猛，从2000年的166所增加到2007年的483所，对满足人民群众的教育需求起到了重要作用。但作为民营资本，投资教育都将遵循利益最大化的准则。最低原则是其预期收益大于市场贴现和投资成本之和，也就是不会接受亏本的结果；最高原则是预期收益不低于对其他方面投资的收益。很明显，这种收益来源于学费（包括择校性收入等）的节余。而受教育公平政策和居民支付能力的限制，学费水平在短时间内是不可能有较大提高的。这也就意味着社会投人的比例不可能在短期内有较大幅度的提升。

由此可见，在高中阶段教育投入的几种主要方式中，制约其持续增长的因素均客观存在，能否保障经费的持续增长，仍是一个未知数。

2.普职如何协调发展？

普职协调发展实质上是一个属于教育分流范畴的问题，教育分流是指学校教育系统根据社会的需要和学生个人的意愿与条件，把接受完一定基础教育的青少年学生，有计划、分层次、按比例地分成几个流向，分别接受不同类型的教育，以培养社会需要的各级各类人才。1996年我国颁布的《职业教育法》对教育分流的规定是：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通协调发展的职业教育体系。”

对社会而言，普职分流对社会的经济协调发展、行业对人才的需求以及社会人才的合理配置等具有重要的积极作用。对个人而言，初中毕业后的普职分流在很大程度上可视为个人人生命运的一次重大抉择，包括对自身职业的规划、人生的历程甚至以后的经济与社会地位等都具有重大影响。普职分流的标准是什么？应遵循怎样的程序？这个似乎应该很明确的问题在现实中却相对缺乏。现实中普职分流的实际情况是：一切以分数为标准。成绩好的读普高，成绩差的读职高，这似乎成了所有学生和家长的唯一的也是公认的选择标准。这种唯知识论的标准，完全没有考虑到学生的个人爱好及智力发展的特性及将来的成长性等。在这样的标准下，就读职业教育的学生，往往是因为学习成绩不理想或者是家庭经济条件不宽裕而进行的一种迫不得已的选择。这种观念层面的影响在很大程度上制约着普职的协调发展。

普职协调发展的重点是中职如何发展的问题。就目前湖南经济的发展水平，在对职业教育层次的要求上，除工业化中期要求的高职培养的高级技能人才，更需要中职培养的一般技能工人。据统计，美国20世纪80年代社会上各种职业类别对教育年限的要求以12年为最多，也就是说在职业教育方面对中职毕业生的需求是最大的。另外，在欧盟成员国中，有11个国家的中等职业教育的比例超过50％；德国汉堡市的中等职业教育比例甚至高于60％。湖南目前所处的经济社会发展阶段与上世纪80年代的美国和现在的欧盟尚有一定的距离，按照社会越发展对高层次人才需求越大的规律，那么目前湖南对职业教育的人才需求中，中职应占更大的比例。

但就实际情况而言，20世纪末到本世纪初期间，湖南的中职教育却遭遇到较大的滑坡，主要原因有四：一是由于经济体制转轨，产业结构调整，社会就业压力增大，使得职业学校毕业生就业困难；二是由于独生子女比例增加，家长对子女接受高等教育的期望越来越高；三是一些地方没有及时处理好各类教育协调发展的关系，过多地强调高校扩招和扩大普通高中，而对中等职业教育在政策上没有给予有力的支持；四是中职自身的培养模式存在较大的问题，过多借鉴普教模式，缺乏应有的特色，所教的内容理论的东西多，实践的东西少，使得其毕业生赖以生存的动手能力较为缺乏，无法适应社会的需要。

也正因为如此，湖南省委省政府在《大力发展农村中职教育的决定》（征求意见稿）提出：“湖南省将以发展中等职业教育为重点，逐步扩大中等职业学校办学规模，确保全省高中阶段教育中职比例超过普高。”也因此为湖南普职的协调发展定下了基调。即控制普通高中发展节奏，积极扩大中等职业教育规模。为加快推进高中阶段教育普及，按普职大体相当、中职略大于普高的要求，引导初中毕业生合理分流。市州、县市区人民政府及有关部门将采取有效措施，核定普通高中招生计划并严格控制，积极面向未升学的高中毕业生、返乡农民工、复员退役军人等招生。在普职发展严重失衡的地方，将采取有力措施，确保3年内达到普职1：1的要求。同时提出：“尽快出台《湖南省职业院校生均经费标准》，按国家政策积极稳妥推进中职免费教育。”但据调查统计，2010年湖南中等职业教育占高中阶段教育分流比低于30％的市州有5个、县市区有61个，分流比低于10％的县市区有4个，个别县市中等职业学校甚至名存实亡。这种教育结构的失衡直接导致人才结构失衡，导致我省技能型人才严重紧缺，企业用工荒与新增劳动力就业难矛盾日益突出，由此也折射出全省普职协调发展的问题仍然相当严峻。

3.教育质量如何得到保障？

首先分析普通高中的情况。《纲要》提出“鼓励普通高中办出特色，满足不同潜质学生的发展需要”。就目前湖南普通高中的发展情况而言，由于学龄人口持续减少等原因，普通高中的规模近几年相对稳定，重点是如何保障质量？众所周知，升学、就业、育人是高中教育的3个不可或缺的功能，目前的几种办学模式也均是围绕这3个功能来进行设置的，如示范性高中主要功能是“升学”，综合高中则在“升学”的同时兼顾了“就业”，也因此在课程设置中加入了职业教育的成分，而“育人”则应是任何一种办学模式下都不可或缺的最基本的功能。而在现实中，无论是学校、学生还是家长，绝大部分均认为就读普通高中的唯一目的就考上一所好的大学，“升学”功能最为重要。在这样的观念影响下，普通高中的“三维”功能变得相对单一，示范性高中的目的就是把学生尽可能送入上一级学校就读；综合高中本来是对普通高中办学的一种补充，但现实情况是大部分综合高中仍以升学为主要目的，职业教育仅仅作为一种附属，并没有真正起到综合高中应有的作用；民办高中更是把升学率作为生死存亡的大事对待，因为没有升学率作保障，民办高中的处境将最为艰难。正因为如此，各类高中学校均把“升学”功能排在第一的位置，始终围绕着高考的指挥棒打圈圈。这种在高考面前的“唯考分论”使不同学校出现了千校一面的现象：办学理念、管理方式单一，学校由于区位、文化、个性形成的差异逐步融解，每所学校都在血战“高考排行榜”，最终少数几所学校杀出重围，成为“名校”，而更多的学校在这样残酷的竞争面前不仅丧失了自己的个性与特色，更把“育人”的基础功能丢失，得不偿失。有鉴于此，笔者认为，在目前的现实情况下，唯有实施个性化、特色化办学，走错位发展的道路，让每个学校根据自己的基础办出特色，适应学生不同的能力倾向与个性需求，并因此逐步改变评价标准的多样化，使人们不再将高考升学率作为唯一标准。但这种改变的过程将是十分艰难的，需要教育行政部门、学校、学生及家长和社会各方面的大力支持才有可能实现。

再分析中等职业教育的情况。“十一五”以来，高中阶段教育在校生规模增长速度之所以超过初中和高等教育，主要得益于中等职业教育的飞速发展。2010年，湖南中等职业学校和技工学校年招生40.32万人，在校生达到100万人，占高中阶段教育的49.61％。规模迅速扩张的同时师资队伍建设却相对落后。据统计，全省从2001年以来，中等职业教育生师比开始大幅增长，2009年达到46：1。而教育部曾在2001年颁布的《中等职业学校设置试行标准》中第5条和第6条中明确规定：城市学校学生规模960人以上，专任教师不少于55人，农村学校学生规模600人以上，专任教师不少于35人，由此测算的生师比为17：1。2007年颁布的《教育部关于“十一五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》进一步指出：到2010年，中等职业学校的生师比要逐步达到16：1左右。差距之大，一目了然。《纲要》要求2020年实现高中阶段教育的普及，作为实现普及的中坚力量，中等职业的发展速度不能减缓，如何在速度不降的同时加大中等职业教育教师队伍建设的力度，促进中等职业教育的持续健康发展和确保质量不降甚至有所提升，将成为教育主管部门需要认真思考的问题。

三、湖南高中阶段发展策略之选择

1.加大政府投入的同时鼓励多元化办学

由于我国长期以来一直把义务教育和高等教育作为教育发展的重点，从而导致高中阶段教育的投入比例偏少，在很大程度上制约着高中阶段教育的进一步发展。在这样的现实情况下，一方面应呼吁政府认识到高中阶段教育的重要战略作用，增加对高中阶段教育的财政投入。另一方面，应积极支持、鼓励社会力量参与高中办学，大力发展民办教育。一直以来，社会力量参与各级教育的办学中，高中阶段所占比例是最低的，如2009年，在各级民办教育中，普通高中仅占7.5％。因此，支持与鼓励社会力量参与高中办学，将是教育投入的一个有力的增长点。此外，实现高中阶段的多元化办学，除了办学主体之外，还应包括课程设置、教学形式、评价标准等方面进行多元化的探索与实践，这对打破学校僵化的办学模式，激发学校的潜能和活力，提升学校的“选择性”和“竞争力”，加强学校的教学质量等都具有重大的意义。

2.大力鼓励普通高中办出特色

办学特色是一所学校在其长期办学过程中逐步积淀形成的，它是学校独特办学理念的反映，同时也是学校品牌形成的重要因素。长期以来，我国由于高考及高校招生制度的强大影响与制约，普通高中千校一面的“同质化”现象非常严重，许多学校均缺乏自身独特的办学特色。要改变这种现象，首先必须加快体制改革的力度，逐步改变目前高考“独木桥”的现状，大力推进素质教育，全面实施高中学业水平考试和综合素质评价，扩大高考科目的选择范围，促进学生的个性化发展。目前政策的导向对普通高中办出特色开始呈现激励与促进的作用。如高校自主招生政策、高中校长实名推荐制度、高中学业水平考试等都是一种有益的尝试。说明目前高校选拔人才的标准正日益多元化。随着我国高校自主招生的比例持续扩大以及相关制度的不断推行，将有利于普通高中学校更关注学生兴趣爱好及个性特长的培养，形成自身的办学特色。其次，在学校创办特色的过程中，教育行政部门有责任为特色高中的建设创造条件，特别是在实施特色办学方面赋予学校较大的办学自主权，如赋予学校合理而充分的课程自主权，为学校创造性地实施国家课程、因地制宜地开发学校课程和学生有效地选择课程提供保障，为学校办出自己的特色提供了一个新的契机。同时将特色办学考核纳入日常管理工作。学校校长应加强对学校特色形成的思考，通过自身长期的摸索和实践，明确学校办学特色定位并付诸实施。

学校特色的形成需要充分调动和发挥学校师生在建设中的积极性和创造潜能，充分挖掘学校教育资源的潜力，走“科研兴校”“科研强校”之路，塑造并整合特色，科学定位并完成两项基本任务：一方面要在学校内部形成有利于学生个性和多样化发展的教育环境，实现学生的特色化发展，并形成学校自己独特的办学风格与个性。另一方面，特色学校必须要取得优异的教育和办学成果，在培养人才方面效果显著。特色化办学的最终目标是促进学生整体素质的高水平发展。也就是要求我们学校，从环境到细节，都需凸显学校特色的熏陶功能；从传承到发扬，发挥学校特色的凝聚功能；从静态到动态，搭建学校特色的活动平台。

3.调整师资结构，加大中等职业教育师资培养力度

从近几年高中阶段教育在校生规模变化规律来看，随着学龄人口的减少，普通高中的规模相对稳定，生师比较为科学合理，据统计，2009年全省普通高中的生师比约为16：1，与欧美发达国家的生师比大致相当。主要问题存在于中等职业教育，由于“十一五”以来，中等职业教育取得了极大发展，2009年的招生规模甚至超过了普通高中，但与此同时，师资队伍建设却严重落后，生师比超过教育部相关规定二倍之多，严重制约了中等职业教育的持续发展。此外，在数量匮乏的教师队伍中，还存在结构不合理的情况，文化课教师相对富余，而专业课教师尤其是“双师型”教师严重匮乏，对职业教育的培养质量产生了较大影响。因此，在培养中等职业教育师资力量时，除了扩大培养规模外，重点是加大专业教师特别是“双师型”教师的培养力度。一方面，通过引进新教师充实专业教师和“双师型”教师队伍。另一方面，加大富余文化课教师和淘汰专业的相关教师的转型培训力度，对现有教师队伍进行挖潜，使之重新焕发活力，适应新的工作岗位。此外，加大教师的培训进修力度，形成教师定期培训制度，并使之成为学校的一项常规管理项目。

4.构建县级职教中心新模式

原则上要求每个县市区集中力量重点办好1所以上示范性中等职业学校，首先是要稳定中等职业教育规模。切实纠正“重普教轻职教”的错误观念，下大力气调整高中阶段教育结构，目前可按照1：1的比例引导初中毕业生合理分流，力争将中等职业教育年招生规模稳定在35万人左右。其次是要下大力气改善中等职业学校办学条件。在经费投入、基础设施建设、教师队伍建设、校企合作和管理制度改革等方面给予重点支持，使之形成规模，办出特色，切实改变中等职业教育薄弱的局面。在建设好县职业中专的基础上，构建县级职教中心新模式。这方面可参考岳阳县的一些做法。

5.建立健全高中学校办学水平评估机制

建立由省级教育行政和教育督导部门牵头，各市州教育行政和教育督导部门具体组织实施的高中学校办学水平评估机制。根据各类教育的特点，制定科学可行的评估指标体系，每年对所有高中阶段学校进行办学水平评估和办学资格年检，以评促建。对优秀学校，实行计划倾斜、政策扶持、以奖代补；对不合格学校，采取压缩招生计划、限期整改、停止招生、取消办学资格等硬性措施实行优胜劣汰。建立完善民办学校准人退出机制，充分利用省级督导评估，调整、撤并和淘汰一批办学规模小、质量差、效益低、信誉坏的民办学校，运用法律法规手段规范学校办学行为和招生秩序。同时，理顺中职学校管理体制，解决条块分割、多头管理、资源浪费、效益低下的问题，实行统一计划管理、统一招生录取，避免学校之间不良竞争。加强专业建设，开展专业评估，调整专业结构，打造一批特色鲜明、社会满意、企业青睐的职业学校。