产权、竞争和规制对我国电力产业的实证影响——兼论电力改革顺序的优化

肖兴志

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引 言

近年来，发电行业出现亏损、负债率超过警戒线水平等现象的报道不时见诸报端。相关数据显示，截至2011年8月，五大发电集团电力业务合计亏损151.17 亿元，同比负增长348.32%，除华能电力业务盈利1.92 亿元外，其他四家均为亏损，亏损最为严重的大唐发电亏损额达到58.22 亿元;中央企业资产负债率最高的前十位企业中，五大国有发电集团集体上榜。从目前发电上市公司的控股结构来看，或具有国家电力公司背景，如五大国有发电集团下属的上市公司，或具有地方政府背景，如申能股份、皖能电力和赣能股份等，因此，发电企业的经营状况将对国有资产质量产生直接影响。面对上述情况，我们不禁要问，是什么原因导致发电企业经营出现如此严重的亏损?

如今，距离2002年国务院批准实施《电力体制改革方案(5 号文件)》(以下简称《方案》)已有10 个年头，电力体制改革依然处于举步维艰的状态。除了厂网分离实现较为彻底之外，无论是主辅分离、主多分离，还是电价市场化、监管体制建设等，改革推进都十分缓慢。经过20 余年的发展，当前的电力体制改革早已超越了单一推进集资办电或公司制改组等一元阶段，进入了以理顺产权结构、推动竞争机制发挥作用和优化政府监管职能为主的多元阶段，所面临的问题越来越多，所处的外部环境也越来越复杂。在这样的背景下，在分析电力体制改革问题时，就不能仅从产权、竞争或规制单一因素来考虑，要将上述三方面纳入一个统一的分析框架中。

通常来说，电力体制改革包括产权、竞争和规制三个主要领域，并由不同的政府机构负责。2002年国务院颁布的《方案》中的第三部分《厂网分开重组国有资本》明确了产权改革的范围;第四部分《竞价上网实行电价新机制》明确了竞争改革的核心内容;第五部分《分布推进电力体制改革》明确了规制体制改革的内容。具体来说，与竞争紧密相关的电价改革主要由国家发展与改革委员会(以下简称发改委)负责并掌握调配权和项目审批;主辅分离、主多分离等理顺产权关系的任务由国有资产监督管理委员会负责;电力市场监管由国家电力监管委员会(以下简称电监会)负责。但是从实践效果来看，已有的电力管理体制并未消除传统管理体制中存在的弊端，期望中的“大监管”格局尚未出现，尤其输配环节的垄断程度不仅未被削弱，甚至出现了加强的情况。

基于上述认识，本文在分析了电力体制改革发展现状基础上，将改革领域划分为产权、竞争和规制三部分，通过对政府行为和市场行为的衡量，构造相关衡量改革的指标，运用相关数据，实证分析了电力体制改革对电力上市公司的影响。本文的主要贡献在于:首次实证分析了电力体制改革对电力上市公司层面经营状况的影响;通过抽取发改委、电监会等网站的政府信息，采用因子分析，编制用于衡量电力体制的改革指标。

二、理论综述

电力行业作为产业组织和规制经济学中最具代表性的研究对象，历来都是学者关注和研究的热点。目前，已有的文献主要可以分为两大类。第一类是对电力体制改革理论的研究。其中，最具代表性的是Spiller［1］和Schmitz［2］在充分借鉴发达国家改革的成功经验基础上，对电力体制改革成功所具备的三个要素进行了精确归纳:一是重新构建新的行业格局，使得竞争机制能够充分地发挥作用，通过对电力行业垄断环节的拆分，打破电力行业旧的市场格局，为引入竞争机制做准备;二是对私人资本开放电力行业的各个环节，包括生产、输电、配电等;三是构建全新的电力规制体制，尤其是要成立能够独立发挥职能的规制机构，取代政府对电力行业的管理。Bacon 和Besant［3］在以上三个要素基础上，进一步做了全面而系统的分析，他们细化了竞争、产权和规制在改革过程中所发挥的不同作用，提出以下六点:一是使电力企业按照商业规范经营;二是通过引入竞争刺激企业改善管理、加强技术创新、增强对顾客的责任感等;三是打破旧的垄断环节，为竞争机制的发挥提供空间;四是将生产和配电环节向私人开放;五是提高规制机构的透明度和独立性;六是改进政府职能。政府应更多地通过公共政策而非直接干预对电力行业进行管理。Cubbin 和Stern［4］以及Zhang 等［5］认为，大多数发展中国家在推进电力体制改革过程当中，在建立职责清晰、具有较强独立性的规制机构等方面步伐缓慢，这将对电力行业的私有化进程产生负面影响。可以发现，目前国外对电力体制改革的理论研究基本都是围绕产权、竞争和规制三个方面展开的。

我国当前正在进行的电力体制改革大致也是按照上述三方面来划分。①这里需要着重说明的是，由于特殊国情，我国的产权改革主要是依赖对原有国有或者集体产权的重组来实现的，并非国外文献中的引入私人资本。李虹［6］采用规制经济学和电力经济学的分析工具，重点对电力市场化改革问题进行了研究，提出优化电力现货市场、建立两部制清算机制、建立价格联动机制等政策建议。刘戒骄和张其仔［7］认为电力市场化改革在很大程度上缓解了电力供求矛盾，但由于缺乏提高效率和降低成本的内在激励，具体表现为电力行业不同环节之间的改革进度不平衡，电力行业仍然面临市场机制和政府监管双重失灵的风险。于立和王建林［8］从煤电关系角度出发，对电力市场化改革方向问题进行了研究，他们认为煤价与电价的纵向矛盾是造成拉闸限电次数上升的主要原因，强调在规范煤炭市场的同时，加快推动电力市场化改革才是根本的解决之道。林伯强［9］则在全面回顾我国电力行业体制改革的基础上，对电价改革、电力国有企业改革、煤电关系协调等问题进行了分析，并进一步提出能源供给的保证是我国经济增长的“硬约束”的观点。不难发现，国内大多文献认为，引入竞争机制、推进电力行业国企资产重组以及转变政府电力监管职能将是我国电力行业保持持续发展的希望所在。与国外的相关研究相比，国内研究更集中于对市场化改革的分析，仍然缺乏统一的分析框架对电力体制改革进行研究，难以形成对电力体制改革的指导意见。

第二类是对电力体制改革影响所进行的实证研究。与理论研究相比，实证研究无论是国内还是国外都要丰富一些，基本也是围绕产权、竞争和规制对电力体制改革产生的影响进行评价。其中，Cubbin 和Stern［4］采用28 个发展中国家的面板数据对规制改革与电力行业产出之间存在何种联系进行了实证分析，他们发现，政府高质量的规制行为与单位发电能力以及电力产能使用率之间呈现正相关，并且随着政府规制经验的增长，这种正相关的影响愈加明显。Steiner［10］采用19 个OECD 国家的面板数据，对这些国家电力行业市场化改革和产权改革进行了实证研究，他发现，与引入私人资本和对电力企业进行横向拆分相比，市场化是导致电价下降和电力产能使用率提高更为重要的原因。Hattori 和Tsutsui［11］采用1987—1999年19 个OECD 国家的面板数据进行了实证分析，他们发现，放松规制有效地降低了工业用电价格，但却增加了居民用电价格，这和他们之前在理论分析中的预期一致，但除此之外他们的研究结论还显示，现货批发市场的存在与电力价格下降之间并不存在明显联系，甚至会造成电价水平的上升，这与Steiner［10］的研究并不一致。

随着国内电力行业改革问题受到越来越多的关注，学术界进行中国电力行业改革实证研究的文献也愈加丰富。石良平和刘小倩［12］发现，规制制定了合理的价格水平和价格结构，改进了电力行业效率，但在规制垄断利润和制止A－J 效应方面仍未成功。干春晖和吴一平［13］利用我国电力1979—2002年的数据计量检验了规制分权化的影响，证明了规制分权几乎没有产生任何正面效应，并且由此产生的合谋还导致了规制的低效率。肖兴志和孙阳［14］利用1978—2005年的相关数据对规制效果进行了系统的分析证明，明确的规制框架、独立规制机构和不断成熟的规制对象在统计意义上显著地提高了电力行业总量和效率，降低了价格水平和垄断利润。

除了上述从单一角度出发研究电力体制改革影响的实证研究之外，已经有学者将电力体制改革三个方面纳入到一个统一的实证模型中进行分析。Zhang 等［15］使用36 个发展中国家电力部门1985—2003年的面板数据，分析了私有化、引入竞争和放松规制对电力行业发电量、劳动生产率和生产能力利用率的影响，结果表明，私有化和放松规制没有显著地直接改善电力部门生产效率，引入竞争起到了较明显的刺激作用。肖兴志和陈长石［16］以1980—2006年的相关数据为样本，对电力行业的产权改革、竞争改革和规制改革的影响进行了实证研究，发现单一的竞争改革或产权改革对发电量的影响甚微，对生产效率影响很大;竞争改革和产权改革的联合作用对发电量的影响较为显著，竞争改革与产权改革未能导致电价下降;规制改革能够有效控制电价，但对发电量和生产效率的影响甚微。

纵观已有的参考文献，主要存在以下三点不足:一是基本集中于对电力改革宏观影响的评价，缺乏对企业微观层面影响的研究;二是对改革指标等关键变量的处理需要做进一步优化，如国内实证研究大都对规制改革作哑变量处理，难以准确衡量其作用;三是国内相关研究大都集中于年度时间序列，样本点较少，难以保证计量结果的稳健性。为了弥补上述不足，本文结合我国电力改革的实际特点，使用沪、深两市53 家电力上市公司的面板数据，采用因子分析构造衡量产权、竞争和规制三方面的改革指标，进行实证研究，以期分析电力体制改革对电力上市企业的影响。

三、指标构建和实证分析

1.样本来源

本文采用了沪、深两市电力上市公司数据进行实证分析。目前，由于国家电网和南方电网两家电网企业还未上市，电力上市公司绝大多数都属于发电公司，主要包括水电、火电和综合三类公司，共计53 家，①根据中国证监会(CSRC)的行业分类确定上市公司是否隶属于电力行业。作为2005—2009年之间的季度非平衡面板数据，共计1 060 个样本点。其中，公司数据主要来源于RESSET 金融研究数据库;改革指标数据主要来源于中经网统计数据库、电监局网站及发改委网站相关信息。

2.改革指标构建

在以往类似的实证分析中，衡量竞争改革的指标通常采用规模最大的3 或5 家企业的市场集中度来表示，衡量产权改革的指标采用私有资本占电力行业总资本的比重来表示，规制指标通常从法律框架的完备性、规制机构的独立性以及规制者的可靠性等维度使用哑变量处理进行构造。前两种变量的处理大都是从单一维度对改革进行衡量，规制变量处理方法则带有较强的主观性。因此，为了更好地对不同领域改革指标进行描述，本文将采用因子分析法，试图结合我国电力行业改革的特征，从多维度构建改革衡量指标。

(1)产权因子。与其他国家不同的是，我国电力行业的产权改革更多地集中在对国有电力资产的重组，而非引入私人资本，核心就是《方案》中明确的厂网分离、输配分离和主辅分离。从现实电力体制改革推进情况来看，主辅分离和输配分离还未开展，厂网分离则进行的较为彻底。因此，本文选取电力供应业，即输配环节在电力行业的各种比重来构建产权指标。产权因子分析的基础指标主要包括电力供应业企业数量占所有电力企业数量比重、电力供应业从业人员数量占所有电力从业人员数量比重和电力供应业资产占电力行业资产比重。①上述三个指标是通过对电力供应业企业单位数、电力生产业企业单位数、电力生产业全部从业人员年平均人数、电力供应业全部从业人员年平均人数、电力供应业资产总计、电力生产业资产总计六个指标计算而成。

(2)竞争因子。这一指标很大程度上可以代表电力行业市场化水平，因此，为了更加全面地对其进行衡量，作者选择了电力生产行业多维度的基础指标进行因子分析，主要包括规模经济效率、销售利润率、亏损面、流动资产周转率和成本费用利用率。②通过对竞争变量的因子分析，最终得到了两组序列，通过旋转后的因子载荷矩阵来看，第一组因子对规模经济效率、销售利润率和流动资产周转率解释程度较强、第二组因子对成本费用利用率和亏损面解释程度较强。其中，亏损面=电力生产业亏损企业数/电力生产业企业单位数。

(3)规制因子。当前对电力行业的规制主要由电监会和发改委两家机构负责，前者负责对电力市场的监管工作，后者主要负责制定电力价格、调配以及项目审批等。为了通过构建规制指标，更为准确地衡量这两家机构的规制行为对电力上市公司的影响，本文尝试采取了一种新的数据采集方法。首先，将电力行业规制行为分为发改委、电监会和电监会派出机构三个维度;其次，按季度搜集整理发改委和电监会网站中监管动态(或政务公开)上所发布的信息数目，并对这些信息进行详细地筛选，以确定该季度相应维度的监管行为;最后，对上述三个基础指标做因子分析，得到规制指标。经过统计并修正之后，2005—2009年，发改委发布信息137 条、电监会发布信息206 条、电监会派出机构发布信息3 093 条。

3.模型设定与数据的统计描述

(1)被解释变量。被解释变量包括财务管理中衡量经营增长、盈利能力和资产质量的三方面指标。具体来讲，经营增长指标包括总资产增长率、净利润增长率和营业利润增长率;盈利能力指标包括营业毛利率、总资产净利润率和净资产收益率;资产质量指标包括应收账款周转率、流动资产周转率和总资产周转率。

(2)解释变量或控制变量。解释变量包括产权指标及其滞后项、竞争指标及其滞后项、规制指标及其滞后;控制变量包括市盈率、产权比率、每股营业收入和资产负债率。对回归数据的统计描述如表1所示。

表1 主要统计变量的数据描述

根据之前的设定，电力改革对上市公司影响的总体回归模型可以用如下形式表示(其中，资产质量、经营增长和盈利能力三方面视模型的不同而将采取不同形式):

yt=β0+β1Rt+β2Rt－1+β3Ct+β4Ct－1+β5Pt+β6Pt－1+β7xt+ε

4.面板数据单位根检验

由于模型所使用数据为5年的季度数据，时间跨度较长。为了避免出现伪回归的情况，本文对数据进行单位根检验。本文选取了ADF、PP、IPS 和LLC 四种检验方法，并对结果进行综合评价，以判断所检验的序列是否存在单位根，结果如表2所示。通过检验结果和综合评价发现，所用的数据都可视为平稳的，符合进行计量回归的要求。

表2 主要统计变量的单位根检验

5.模型回归结果

由于样本存在异方差，本文主要采用广义最小二乘法对电力上市公司进行回归，究竟采用固定效应模型还是采用随机效应模型根据Hausman 检验结果来进行判定，回归结果如表3所示。为了节省篇幅，表3中没有给出控制变量的回归值。从回归模型中得到的主要结论是:

第一，整体上看，过去5年的我国电力体制改革并未有效改善上市公司经营状况。仅与少数被解释变量呈现正相关，绝大多数解释变量，要么与被解释变量负相关，要么显著性不足。

第二，模型1 至模型3 的回归结果显示，竞争因子1 及其滞后变量对电力上市公司资产质量影响并不显著或呈现负相关，但竞争因子2 及其滞后变量都与电力上市公司资产质量呈现正相关;除了在模型1 中产权因子及其滞后变量与电力上市公司资产质量呈现负相关之外，模型2 和模型3 中，产权因子都与电力上市公司资产质量呈现正相关;规制因子及其滞后变量与三个模型中的电力上市公司资产质量都未呈现正相关。

第三，模型4 至模型6 的回归结果显示，竞争因子2 及其滞后变量对电力上市公司经营增长影响并不显著或呈现负相关，竞争因子1 及其滞后变量的表现也并不理想，仅分别在模型5 和模型6 与电力上市公司经营增长呈现正相关;产权因子及其滞后变量对电力上市公司经营增长影响并不显著或呈现负相关;值得注意的是，规制因子及其滞后变量在模型4 和模型5 中对电力上市公司经营增长呈现正相关。

第四，模型7 至模型9 的回归结果显示，竞争因子1 和竞争因子2 都与电力上市公司盈利能力呈现正相关，但两个竞争因子的滞后变量却都与电力上市公司盈利能力呈现负相关或不显著;产权因子对电力上市公司盈利能力影响都不显著;规制因子在模型8 中对电力上市公司盈利能力呈现微弱的正相关。由此可以推断，竞争改革能够在短期内对电力上市公司的盈利能力产生作用，但却很难保持，而产权改革和规制改革对电力上市公司盈利能力影响微弱。

表3 计量分析结果

四、对实证结果的进一步讨论

电力体制改革的本质在于理顺发电、输电、配电和用电等环节之间的联系，尽可能地消除垄断经营的体制性缺陷，在确保电力安全可靠供应，确保人民群众得到质优价廉的电力服务的前提下，提高电力行业的生产效率。但从实证结果来看，《方案》的执行不甚理想，远未达到预期目标。我国的电力体制改革尚在推进过程当中，一方面，过于强调电力行业不同环节的拆分，忽视了与之相配套的市场制度建设;另一方面，未对改革成本由谁负担这一核心问题做出明确安排，输配环节垄断地位迟迟难以打破，导致操作过程阻力重重，进度大幅落后于时间表安排。目前，任何一方推行的任何一种方案都会遭到不同的意见，电力体制改革陷入了进退维谷的尴尬境地，而后续改革推进迟缓，进一步使过早引入竞争的发电环节承担了大量改革成本，这是导致发电环节出现大范围亏损的直接原因。与此同时，发改委、国资委等传统规制机构的强势地位又使得电力专业规制机构职能难以充分发挥，导致改革动力的减弱以及输配环节垄断行为难以受到有效约束，强化了发电企业来自下游买方垄断的压力。

1.以分拆为核心的电力体制改革对电力上市企业的影响

从2002年2月国务院颁布《方案》开始，国有电力资产的重组就成为电力体制改革的核心任务，并完成了对原国家电力公司的拆分重组和厂网分离。按照时间表，将在“十一五”期间完成主辅分离以及开展输配分离的改革试点，为广大用户直接向发电厂购电创造条件，打破以往电网作为单一购买方和单一销售方的垄断格局。但是直到目前，不仅主辅分离未能如期完成，输配分离试点也尚未启动。2009年6月，国家电监会、国家发改委、国家能源局联合印发了《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》，明确提出加快推进大用户直购电改革。但在实践中却举步维艰，由于难以绕开输配企业，直购电电价始终无法确定，大用户直购电也只能停留在政策层面，多方购电的格局也因此无法形成。实证结果印证了上述判断，代表输配环节比率的产权因子对发电上市企业经营业绩不仅未能产生积极影响，还出现了负相关情况，这是体制改革层面直接导致电力发电企业经营困难最重要的原因。

具体来说，通过拆分将市场机制较为充分地引入发电环节之后，与之紧密联系的输配环节改革未能及时跟进，发电企业面临严重的买方垄断，无法直接面对消费者，带有行政垄断性质的两大电网企业成为横亘在发电企业与消费者之间的一道难以逾越的屏障，加之电价改革涉及的影响过大，迟迟难以推进。在这种情况下，发电企业无法通过价格将经营风险以及成本向消费者进行有效传导，直接造成了发电环节所增加的成本必须自我消化，严重影响了发电企业的经营业绩。从成本分担的角度来看，由于电力体制改革利益各方在由谁承担最终改革成本，这一核心问题上迟迟难以达成共识，使得改革步伐难以继续。与电网相比，发电环节在拆分之后，已经形成了内部竞争的格局，因此，在垄断光环已经消失的情况下，发电企业不得不作为弱势方，暂时承担电力体制改革所产生的成本。从目前情况来看，电网企业的垄断地位不仅没有被削弱，甚至出现了不断加强的趋势，尤其是全国特高压电网项目在争议中上马，它的建成将大幅提高输电环节的进入门槛，进一步削弱上游发电企业的议价能力。

2.厂网分拆之后内部竞争对电力上市企业的影响

从企业治理的角度来看，2002年厂网实现分离之初，由于未能在发电环节拆分之后进行有效的市场监管，过度竞争使得发电企业内耗十分严重。各发电集团纷纷加强自身扩张，兴建电厂项目，有些甚至是未获得国家核准建设的违规项目。这种无序扩张的结果，不但导致产能的过剩，加剧发电企业的疲软，还造成资金极大浪费。2004年，国内各类电站开工规模高达1.5 亿千瓦，全国在建电站规模达2.8 亿千瓦，其中，被批准开工建设的电站项目规模为6 110 万千瓦，而未完成或未履行任何国家核准手续擅自开工建设的电站项目规模高达1.2 亿千瓦。中央政府很快意识到上述问题，开始着手进行调整，在2004年底及时出台了《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知(32 号文件)》，加强了对发电环节过度竞争的管理。近年来，发电环节过度竞争的情况很快得到有效遏制，逐步实现了良性竞争。本文的实证结果也印证竞争所发挥的积极作用，这表明如果能够通过政府监管理顺竞争关系，市场机制在资源配置方面是具有先天优势的。

3.有效市场规制缺失对电力上市企业的影响

《方案》中除了对原国家电力公司拆分之外，另一项带有标志性意义的措施就是于2003年3月成立电监会并在2005年颁布了《电力监管条例》。但经过近几年的发展，电价权、调配权、项目审批等实质职权依然被发改委、国资委掌握。目前，电监会除了安全监管及部分统筹协调事项之外，《方案》中明令赋予的权限大多流于纸面。客观上讲，在各方不懈地努力下，电力规制体制虽然已经建立起来，试图通过新体制的建立克服电力行业传统管理体制中的问题，但话语权的不足使电监会难以发挥作为独立规制机构应有的监管职能。同时，发改委、国资委等传统机构在面临多重目标时，难以保证提供客观公正的规制政策。因此，我国电力行业依然没有改变规制缺失的状况，作为垄断环节，电网企业仍然难以受到实质约束。这也是当前电力行业发展压力更多地集中在发电环节的另一个重要原因。实证结果充分印证上述分析，目前以发改委为主、电监会为辅的电力规制体系，并未发挥出应有的作用。

五、结论与建议

本文利用电力上市公司的面板数据，分析了2005—2009年间产权、竞争、规制三方面电力改革对主要经营指标的影响，研究结果发现，从整体上看，过去5年的中国电力体制改革不仅未能有效提升电力上市公司的经营状况，甚至成为电力企业生产经营的阻碍;但从单一竞争改革角度来看，厂网拆分之后，在发电环节形成的竞争机制成为近年来电力上市公司经营业绩提升的主要动力，再次印证了竞争在提高企业经营方面的突出作用。

在这种情况下，为了实现电力体制改革目标，从根本上扭转目前电力全行业亏损的状况，不断提升电力企业的竞争能力，应进一步理顺发电、输电、配电和用电四个环节之间的关系，明晰电力改革成本分担职责，降低发电环节对改革成本的负担比重，形成良性的成本分摊局面;同时，加快电价改革，通过价格机制由市场代替政府配置电力行业资源，形成更为科学合理的成本传导系统;进一步推进规制改革，打破输配环节存在的垄断，或对其带有垄断性的经营行为进行有效约束，推进输配分离、主辅分离，实现大用户直购电，为竞争机制作用的发挥创造条件。

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