论新制度经济学视阈下的高等教育混合管理模式

● 孙伦轩 王军芳

论新制度经济学视阈下的高等教育混合管理模式

● 孙伦轩 王军芳

新形势下，高等教育是坚持传统的层级管理模式还是转而投向市场竞争的怀抱，仍存在许多争议。本文试图以新制度经济学为理论基础，分析公共管理模式变革中的层级管理模式和市场管理模式中的困境，并结合高等教育自身的特点，构建一种集层级管理和市场竞争两者优势于一体的混合管理模式。

新制度经济学；高等教育；管理模式

在市场和政府之间，在公平与效率之间以及在理想与现实之间寻找合理的平衡之道，一直是全球各个国家高等教育管理者孜孜不倦的研究主题。鉴于此，本文期许透过新制度经济学的视角，以交易成本理论和委托代理理论为基础，构建合理的高等教育管理模型。

一、新制度经济学视阈下的公共管理模式变革

（一）交易成本视野下的管理模式变革

新制度经济学家科斯指出：“使用价格机制是有代价的”。简单地说，管理者要想建立和运行任何制度，则需要投入真实的资源去进行维护和保障制度的运行，这部分资源被认为是“交易成本”。[1]为什么会存在交易成本？新制度经济学认为源于以下三个假定。其一，有限理性。人想把事情做的最好，但人的智力是一种有限的稀缺性资源，所有复杂的协议、契约或合同都不可避免地是不完全的。一旦理性受到限制，市场交易中就会出现信息成本、控制成本、协商成本等交易费用。其二，机会主义。新制度经济学家认为在非均衡市场上，人们会追求收益内在、成本外化的投机行为。与亚当斯密只看到人的利己心不同的是，交易费用理论认为在损人利己的情况下，市场机制这只“看不见的手”就会受到限制，从而导致交易费用的增加。[2]其三，资产专用性。它指的是人力资产或实物资产在何种程度上被锁定而投入某个特定贸易关系，资产专用性的高水平意味着双边垄断的存在。为了克服经典自由市场中的贸易垄断行为，需要制定相应的法律法规来进行约束，交易成本也由此产生。

交易费用从根本上影响着一个经济体系的运行，影响着何种组织得以生存以及何种游戏规则能够持续。在市场管理中，个体很可能由于追求私人利益而导致社会资源未被高效运用或未被平均分配，即产生“市场失灵”。[3]当市场失灵非常严重的时候，向层级管理转变可能是减少交易成本的一种方法，新制度经济学认为企业便由此产生，通过企业组织，使得性质不同的交易以有区别的方式与不同规制结构的匹配来实现交易费用的节约。[4]但是，层级管理中雇员根据命令和规则行事，激励程度低，很少关心公共资源的利用效率。同时，由于信息不对称，雇员和雇主之间目标的不一致以及监控雇员行为代价颇高，雇员也有一定的余地来推卸责任。因此，雇主需要投入资源来激励或管理雇员的行为，这也会导致交易成本的激增。为了解决这些问题，新公共管理者试图将市场和层级管理相结合，利用两种管理机制的互补性，设计一种能够克服前两种模式各自局限性的混合管理模式。

（二）委托代理视阈下的混合管理模式

新制度经济学认为，由于有限理性、机会主义和资产专用性的存在，代理关系会存在两个关键问题：逆向选择和道德风险。逆向选择是指在订立契约前，代理人事先掌握了委托人不知道的私人信息，并且利用这一信息优势签订对自己有利的契约。[5]例如，在政府和高校的关系当中，当政府需要选择一个大学来进行某项研究时，各高校间需要为稀缺的项目经费相互竞争。结果是，个体高校很可能会采取机会主义行为，故意夸大自己的能力。由于信息不对称，政府不能准确地测量或检验这些行为，所以很可能难以选择最合适的大学来进行这项研究。道德风险是指在契约订立之后，由于委托人和代理人之间利益偏好的分离以及监控和检验信息的成本太高，且代理人的行为的不可观测性和不可证实性会致使代理人采用机会主义行为，最大限度增加自身利益而忽视委托人的利益。例如在高等教育系统里，由于信息不对称，高校作为代理人很可能把责任推卸给政府或者某些不可控制的因素，导致政府资金低效运用。委托代理理论认为其关键在于设计理想的合同来控制和激励代理人在契约后的行为。在委托代理理论的文献中，可以总结出三个可供委托人使用的工具。

其一，委托人的权威作用。委托人可以基于奖励或处罚的模式，运用管理和监控程序来限制代理的活动范围，控制其卸责频率和某些未被发现的卸责行为。但是，当代理人有最好的信息和专业技术并知道要怎么做和做什么的时候，委托人应给予代理人更多自主权，给高知代理提供实质性的激励方法。在政府和高校的代理关系中，高校就是这样一种高知代理。其二，对代理进行经济奖励。当监控代理人的行为不能实现或者代价太高的时候，委托人可以根据其产出来进行奖励。因为代理行为的质量不易直接监控，但这些行为的结果却很容易观察和测量。其三，资产所有权。改变资产所有权的归属能激励代理人最大化其自身资产的价值，这通常与绩效工资相联系。例如，当委托人控制资产且绩效容易测量的时候，如果委托人运用绩效工资来激励代理人努力工作，那么委托人的资产就会因代理人超额运行资产以获得激励回报而锐减。相反，当代理人占有资产所有权时，代理人则会谨慎地运用资产，小心维护而不是创造更多的产品。

在20世纪80年代掀起的“新公共管理”运动中，上述三个刺激手段在西方发达国家得到了高效的混合应用。有研究者认为，发达国家政府职能从直接管理到宏观调控的改变，运用分权管理、建立市场竞争机制及绩效管理等改革措施，已经明显改变了传统的计划式层级管理，实践了典型的混合式管理模式。[6]与市场管理相比，混合管理可以依靠各种控制措施，如工作责任，处罚行为等来减少欺诈行为；与层级管理相比，混合管理则可以通过授予代理方一定的资产所有权，减少权威限制以及适当的经济奖励等措施，来减少卸责问题，增加激励程度。

二、高等教育的混合管理模型

高等教育管理作为公共管理的一部分，与后者既有共性，又有自身的特点。高等教育领域发生的市场取向的改革，也成为公共管理改革中的一部分。以往学者在构建高等教育管理模型的过程中，政府控制和市场激励一直是两股既相互作用又相互斗争的力量。然而与一般公共管理不同的是，高等教育管理中不存在资产所有权这一手段，往往可以用学术权力加以代替。这源于以下两个原因：第一，许多国家高等教育的市场改革过程中，公立大学的所有权既没有改变，也不是政府用来改革的一种手段，所以资产所有权就不能很好地表达国家对大学内部事务的干预程度；第二，大学里的高级教授即学术权力，拥有较高标准的技能和知识，对自己的工作有很高的控制水平，通常在决定大学内部事务的过程中扮演重要角色，尤其在英国和欧洲国家。

基于以上的分析，如果把国家权威、市场激励和学术权力分别作为三个维度，可以构建一个高等教育管理的三维模型（见图1）。

在上述模型中，X轴表示市场奖励，指的是高等教育准市场的刺激系统能在多大程度上激励大学行为；Y轴表示学术权力，表示高级教授等学术人员对大学内部事务的决定权水平；Z轴表示国家权威，用来测量政府在多大程度上拥有对大学内部事务进行干涉的权力。A点表示传统的层级管理，管理者位于金字塔的顶端，集所有权力于一身，经济刺激水平低，几乎没有学术寡头的存在；B点代表市场管理，分权机制较为发达，市场机制较为完善，但学术力量也很薄弱；除了A点和B点以外，图中其他的所有区域统称为C点，即高等教育的混合管理模式，它是不同水平的国家权威、学术权力和市场奖励的混合体，不同位置的C点代表三个维度的制衡结构也不一样。

著名学者伯顿克拉克曾经以同样的三个端点编织出高等教育领域权力关系的“经典三角”。而“经典三角”因其平面的静态特征受到了质疑。范格福特就曾指出，当政府权威和学术寡头同时对大学内部事务具有很强的控制力的时候，这种模式就不能在“经典三角”中得以呈现。与“经典三角”相比，图1的混合管理模型因其三维结构的动态特征弥补了前者的不足，不同位置的C点可以准确代表不同水平的三种力量的制衡生态。

三、高等教育混合管理模式的表现

新公共管理改革运动使发达国家不同程度地用混合管理模式逐步代替了传统的层级管理模式。作为公共管理的一部分，各国高等教育领域也通过调节其内部政府权威、学术权力和市场竞争来控制市场模式的欺骗行为和层级模式中激励水平低的问题。可以说在某种程度上，高等教育领域内的混合管理模式也已经在全世界范围内代替了传统的科层管理模式，只是不同国家在三个维度上的制衡结构并非一致。

第一，政府权威的减少和学术权力的加强。政府作为管理者对大学放松了管制，但研究结果也显示不同国家政府的控制程度有显著差异，如表1[7]所示。

表1 不同国家政府控制程度的平均差异（1=完全分权，5=完全集权）

表1显示，在大学内部管理的五个关键部分即财政、行政、课程设定、人事和学生事务上，低分国家的高等教育系统受到较少的政府控制。例如，英国大学在以上五个方面都有较大的自主权，丹麦大学则在财政、人事和学生事务上权力较小，美国大学在人事和学生事务上能做出更多决定等等。OECD在其2003年的报告中也做了类似的描述，[8]如英国，荷兰和波兰的大学在招生数、学术课程的内容设定、教师薪水以及学生学费方面都有较多的自主权，相比较而言，亚洲国家如日本、韩国和土耳其的大学自主权较小，国家控制了大学内部事务大部分的决定权。

第二，建立高等教育质量保障系统。虽然大学自主权得到不断加强，政府再也不能牢牢控制大学内部管理的方方面面，但政府并没有完全放弃对大学的控制，而是通过建立各种质量保障体系来“曲线集权”，从而实现对大学的远距离控制。一方面，政府需要确保大学是在不断增加教育质量和满足社会需要的压力之下，另一方面，教育质量评估可以增加高等教育质量的透明度，使社会获得更多关于大学教育的信息。通过各种绩效评估和质量检测，政府还可以将教育资源的分配与其相联系，以激励大学间为获得持续性生存而进行的竞争行为。在某种程度上，大学的学术权力因为高等教育质量保障体系的增加而受到削弱，政府加强了对大学绩效和质量的控制。

第三，创造市场激励。上个世纪80年代以来，全球范围内公立大学总体预算中的政府资助部分正在连年下降，大学也因此面临所谓的 “延缓紧缩”（creeping austerity），即缓慢但日益加重的财政危机。[9]在此背景下，为了回应不断上升的教育成本和激增的学生数，政府一方面压缩对高等教育的投入，另一方面大学开始收取学费。来自OECD的数据显示，在1997年，芬兰和瑞士是仅有的提供免费高等教育的国家。发展私立教育也是创造市场激励的主要途径之一。在拉丁美洲至少有一半的学生在私立大学学习；在中欧和东欧，私立大学也在快速发展；在亚洲，除了传统以私立大学为主的菲律宾，在日本，泰国，马来西亚，印度尼西亚和中国，私立大学也发展迅速。多种市场手段和竞争机制的实施，很大程度上激发了高等教育领域内追求效率和效益的活力。

[1][美]埃里克·弗鲁博顿，[德]鲁道夫·芮切特.姜建强，罗长远译.新制度经济学：一个交易费用分析范式 [M].上海：上海人民出版社，2006，10，194．

[2]卢现祥．新制度经济学[M]．武汉：武汉大学出版社，2003，6~7．

[3]Weimer,D.L.and Vining,A.R.Policy Analysis:Concepts and Practice(2nd ed.),Englewood Cliffs,NJ:Prentice Hall.1992.

[4]吴宏翔．市场经济背景下的高校组织演化[M]．上海：复旦大学出版社，2008，45～46．

[5]肖洋．大学治理结构的缘起及构建[D].湖南师范大学，2006．

[6]王智慧．新公共管理运动中的混合制模式[J]．行政论坛，2009，(5)．

[7]McDaniel.‘The paradigms of governance in higher education systems’.1996,153.

[8]OECD.Education Policy Analysis,2003,63.

[9]孙冬梅，孙伦轩．高等教育市场化的危机[J].高教探索，2011，(2)．

孙伦轩／兰州大学教育学院硕士研究生，从事高等教育管理研究 王军芳／兰州大学教育学院硕士研究生，从事高等教育管理研究

（责任编辑：刘丙元）