慈溪市四镇农地转用过程中农户福利变化的定量测度

苑韶峰，杨丽霞，王庆日

（1.浙江工商大学土地资源管理系，浙江杭州 310018；2.浙江财经学院资源环境与城乡规划管理系，浙江杭州 310018；3.中国土地勘测规划院，北京100035）

据统计，在目前的失地农民中，60%生活处于十分困难的境地；有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的仅占30%[1]，失地农民的福利水平令人担忧。近年来，土地征收过程中被征地农民的福利状况变化一直受到政府决策部门和学术界的高度重视[2-4]，归纳相关的研究，大致可分为3类：一是致力于探讨土地征收中失地农民福利受损的根本原因[5-7]；二是对失地农民提高福利水平的补偿安置方式的探讨[8-9]；三是对失地农民的福利状况开展的研究[10-12]。前面两类研究主要聚焦于外部环境外在的给予性，而忽略了农民自身的主体构建性，致使结果缺乏客观性，而失地农民福利状况方面的研究，尽管一些学者探讨了农民自身特征和所在地区社会环境对农民福利的影响，但这些研究大部分是描述性的定性研究，缺乏定量分析。随着人们对征地过程中失地农民福利变化问题和相关福利理论认识的加深，也有一些学者开始关注失地农民福利变化的定量研究[13-14]。但相关研究在福利评价指标的选择上和资料获取上还有欠缺，特别是对经济发达地区失地农民福利变化缺乏深入的案例研究。鉴于此，本文以阿马蒂亚·森的功能和能力福利理论为基础，以经济发达和征地行为较活跃的慈溪市为例进行实证研究，试图构建经济发达地区失地农民福利水平评价体系，采用模糊评判方法对农地流转前后失地农民福利变化进行定量测度，以期为完善征地制度提供有益参考。

1 失地农民福利构成的理论分析

1.1 森的功能和能力福利理论

传统的福利经济学理论认为，个人的福利可以由他所拥有的财富、基本物品或资源所产生的效用来决定的，因此可以由效用和收入指标来衡量福利水平[15]，但在一些实证研究中发现，使用效用衡量法则可能歪曲或夸大农民真正的福利损失，而收入也无法揭示由农地城市流转带来的环境变化、农民就业状况的改变等重要变量[16-17]。阿马蒂亚·森于20世纪80—90年代提出用功能和能力等理论来评价个人福利水平，认为个人福利是他所能实现的功能及实现功能的能力的集合[18]，这种集合既考虑了已实现的福利，也考虑了潜在的或可行的福利，同时体现了农民个体之间的异质性和选择的自由度，从而弥补了传统福利理论只关注“物”而不关注“人”的不足，为福利评价提供全新的视角[19-20]。

1.2 研究对象的确定

森的功能和能力福利理论中探讨的对象是个人，但实际现实中很难界定，所以在实证讨论中通常使用群体、地区或国家层面上的数据。在探讨农地征收导致农民福利变化时，鉴于中国实行的家庭联产承包责任制和传统的家庭结构等实情，将农户家庭作为研究对象来探讨农民福利较为合适。

1.3 农民福利的相关指标

根据森的功能和能力福利理论，提出失地农民福利的相关指标，既包括经济状况、居住条件、社会保障、社区环境等客观指标，也包括心理状况等指标。

1.3.1 经济状况 在中国这样一个经济发展水平还不高的国家，把农民的经济状况作为评价福利水平的关键指标具有实际意义[21]。本文采用农业收入、非农业收入、纯收入、生活消费支出、文化消费支出以及娱乐消费支出来反映经济状况这一功能性活动的指标。

1.3.2 居住条件 住房状况的好坏直接关系农民的福利状况。本文采用楼层结构、水电供应、住房价值、卫生条件以及人均居住面积来反映这一功能性活动指标。

1.3.3 社区环境 农地被征收后，农民社区的生活环境发生了变化。因此，在考察被征地农民福利水平时，应纳入环境因素。本文采用治安条件、绿化条件、污染程度、交通条件以及基础设施服务来反映这一功能性活动指标。

1.3.4 社会保障 土地对农民具有多重效用，不仅包括生活保障效用，还包括就业机会保障效用等，但养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障在农村没有全面覆盖，农民只能通过土地提供最基本的生活保障[22]。本文采用土地保障、医疗保障、教育保障、失业保障和养老保障来反映这一功能性活动指标。

1.3.5 心理因素 快乐、幸福等的主观感受被认为是福利的重要组成。本文选择征地后农民的满意程度来反映农民的心理感受，包括居住舒适度、经济满意度、娱乐满意度、生活满意度和情感满意度作为衡量指标。

2 农户福利的实证研究

2.1 研究区域与数据说明

2011年慈溪市地区生产总值876.16亿元，按可比价格计算，比上年增长10.4%，增速比全国和宁波市分别高1.2和0.4个百分点。2006—2010年5年间累计新建设用地2584.33 hm2。而同期农用地减少了2506.20 hm2，其中，2006—2010年间建设用地占用耕地面积达到2241.98 hm2，慈溪市耕地保护与城市建设日益突出。

样本点征地发生的时间界定为2009—2011年，抽样方法为分层定比抽样，以年龄、性别、学历、收入4个指标为抽样依据。调查方法为入户问卷调查，采用封闭式定量化访谈和标准式自由回答式访谈相结合的形式。本文选择慈溪市宗汉、观海卫、横河及城区附近的古塘街道4个乡镇（街道）中征地行为较活跃的行政村为样区，共发放问卷650份，回收456份，回收率为70.15%，其中有效问卷为421份，有效率达92.32%，样本特征见表1。

2.2 农户福利衡量的理论模型

福利水平设置的指标值具有明显的主观性和经验性，导致福利并不是一个非此即彼的概念。1965年，美国数控专家L·A·Zadeh创立了模糊数学来解决这一类无法明确精准界定的问题[23]。本文采用模糊数学方法建立评价模型，来研究征地前后农户福利变化。

表1 样本农户的基本特性 单位:%Tab.1 Description of the basic features of the farmersunit:%

2.2.1 确定模糊集合、隶属度及隶属函数 农户福利水平状况用模糊集U表示，U称为论域或域，农民福利水平的具体某方面的内容用M表示，为U上的一个子集。

设第 n 农户的福利水平为 M（n）={x，μ（M），（x）}，其中 x∈X，μ（M）是 x 对 M 的隶属度，μ（M）为［0，1］闭区间上的一个数，其值越大，表示农户的福利水平状况越好，隶属度为1时最佳，为0时最差状态，等于0.5时则不好也不坏。将xi设为由初级指标xij决定的农户福利水平的第i个功能子集，那么，农户福利水平的初级指标为x=［x11，…，xij］，其中i=1，2，…，I，I表示衡量农户福利水平的I个功能；j=1，2，…，J，J表示在第i个功能中初级指标的个数。运用模糊方法的关键之一是隶属函数的选择，一般分为3种类型，即虚拟二分变量，连续变量和虚拟性变量［[24]。

当指标变量为虚拟二分变量时，令其取值为1和0，取值为0时表示某一性质出现（不出现），取值为1时表示某一性质不出现（出现）。其隶属函数可写为：

当指标变量为连续值时，隶属函数定义为：

当指标变量为虚拟定性变量时，根据该变量的属性（状态、水平）因素进行量化。隶属函数可设为：

2.2.2 指标汇总 本研究采用Martinetti提出的式5获得隶属度的加总[25]：

式5中，a1，a2，…，ak是指标的隶属度取值。当a=1时，得到的是算术平均数；a=-1时，得到的是调和平均数；a→0但a≠0时，得到的是几何平均数。

若考虑各指标的不同作用，则需要定义权重结构：

2.2.3 计算隶属度 获得初级指标隶属度和权重后，计算各功能的隶属度。其修正公式如下：

式7中，bi为功能向量，g（xi）为功能函数,ωij=μ（xij）（-0.5），那么，农户福利水平的衡量被看作是对bi的估计，各功能向量的评估值的总和为农户福利水平指数，则农户总体福利水平隶属度为：

式8中，ωi代表各功能的权重，ωi=μ（xi）-0.5。功能是农户福利水平的组成要素，由于农户福利的获取具有一致性和同质性，故选择农户各功能的总体权重进行计算。

2.3 计算指标隶属度时对最大、最小值的选取说明

（1）计算农业收入隶属度时，需算样本的最大亩均收益和最小亩均收益。在入户调查的基础上，测算出宗汉镇、观海卫镇、横河镇、古塘街道的最大亩均收益分别为21000元/亩、17000元/亩、20500元/亩、23000元/亩，最小亩均收益分别为3560元/亩、1875元/亩、3090元/亩、3970元/亩。

（2）农民非农收入主要指农民非农就业所获得的收入，鉴于农地转用集中在非农就业机会较多的城乡结合地带，且城镇居民生活水平普遍高于农村居民，以样本地点2011年的城镇居民年人均可支配收入（宗汉镇27500元，观海卫镇22050元，横河镇28050元，古塘街道26560元）作为农民人均非农业收入最大值。

（3）计算农民纯收入的隶属度时，以国家统计局提供的2009年中国农村贫困线为下限（每人每年1196元），以样本地点农地非农化前的农民人均年纯收入（宗汉镇10590元，观海卫镇9368元，横河镇10870元，古塘街道11909元）作为中间水平，计算出4个镇区的人均年纯收入上限分别为宗汉镇14608元、观海卫镇10268元、横河镇16024元、古塘街道19570元。

（4）计算农地保障的隶属度时，以联合国粮农组织（FAO）规定的0.8亩/人为最低水平，以样本地点的实际人均耕地（耕地面积/乡村人口）为中间水平。在此基础上确定宗汉镇、观海卫镇、横河镇、古塘街道人均耕地的最大值分别为1.52亩/人、2.21亩/人、1.89亩/人、1.12亩/人。

（5）计算生活保障的隶属度时，以联合国粮农组织（FAO）提出的恩格尔系数标准为参照，即EC在59%以上为贫困，EC介于 50%—59%为温饱，EC介于40%—50%为小康，EC介于30%—40%为富裕，EC低于30%为最富裕。将恩格尔系数的最大值取0.59，最小值取0.30。

（6）计算农民居住状况的隶属度时，以农村人均住房建筑面积40 m2（建设部颁布的2020年全面建设小康社会居住指标）作为农民人均居住面积的最大值，以2009年杭州市房产管理局发布的3 m2住房困难户界定标准作为农民人均居住面积的最小值。

3 结果与分析

3.1 征地前后各指标变化的评价结果

从表2计算结果可以看出，农地被征收前，4个乡镇（街道）的农户福利指数都处于0.400—0.500的水平上，接近于0.500的模糊状态，即不好也不坏状态。农地被征收后，4个乡镇（街道）的农户福利水平均呈现一定程度的下降，其中，古塘街道农户福利指数下降最大（下降0.255个单位），宗汉镇下降最小（下降0.117个单位），并且农地征收前后对农户福利各功能指标获取情况的影响各不相同。农地被征收前，农户社区环境、社会保障、心理等福利状况处于较好状态，但在征地后，被征地农户的经济状况、社区环境、社会保障和满意程度有所恶化，而农户居住条件有所改善。

3.1.1 经济状况 整体而言，4个乡镇（街道）被征地农户的经济状况均呈现小幅下降，但是，经济状况各功能指标的变化有所差异。农地征收后，农户可耕种的面积减少，直接影响农户的农业收入，4个乡镇（街道）的农户在农地征收后农业收入指数全部降到了0.100以下，其中，古塘街道的农业收入指标变化的幅度最为明显，下降了0.253个单位，主要是因为征地前，当地的农民多以种植经济作物种植为其主要的农业收入来源，但在农地被征收后，主要的农业收入不复存在。观海卫镇农民的农业收入指数在征地前就不高，仅为0.189，这主要是由于该镇

的人均农地面积较少，仅为1.366亩，致使该镇农户征地前的农业收入也较低，不能单独依靠农地为生，只好进入非农行业，所以该镇农户征地前非农收入指数就已经达到0.428，处于4个镇区征地前非农收入的最高水平，征地后超过了0.500这一不好也不坏的模糊状态。古塘街道位于慈溪市内，由于地理位置等方面的优势，征地后的农民非农就业比较普遍，征地后非农收入指数高达0.802，其他2个乡镇的非农收入增加幅度也较大，加上征地补偿获取的货币补贴，致使4个乡镇（街道）的被征地农户纯收入指数大幅增加。但是，农户的生活成本也在增加，如古塘街道的生活消费支出指数由征地前的0.219发展到征地后的0.674，这主要是由于农地征地后，农民原先通过耕种土地所获得的食品需从市场上购买，从而使得总支出增加，其中，农民生活消费中用于文化、娱乐方面的消费支出大幅增加，征地前后，二者指数变化平均高达0.495个单位，这主要是征地后，短期内农户收入增加，农民的闲暇充足，在满足物质生活的同时，更加注重精神文化生活。

表2 征地前后农户福利状况的模糊评价指数Tab.2 Fuzzy evaluation of farmers’welfare change before and after land expropriation

3.1.2 居住条件 当地失去了原有的宅基地的农民，被统一安置在钢混结构住宅。4个乡镇（街道）农户的人均居住面积均有所下降，但住房价值指数都大幅增加。这些安置房基础配套设施较农村更为完善便利，失地农民普遍对住房环境的改善给予了高度认可。

3.1.3 社区环境 在农地转为建设用地后，当地的流动人口急剧增加，周边社会环境变得较之前复杂，导致了4个乡镇（街道）的治安条件功能指数均有所下降。4个乡镇（街道）在非农化前多为农用地，而非农化后主要建设发展高消耗、低效益、重污染的工业区，再加上绿化建设的进度较缓慢，加重了环境的负担从而导致了当地极大的环境效益及生态效益方面的损失。

3.1.4 社会保障 征地前，4个乡镇（街道）的土地对农民保障效用的福利指数为0.446—0.564，处于不好也不坏的模糊状态到较好状态。而征地后，可耕作的农地面积减少，土地对农民的保障效用指数直线下降到了0.100以下，说明农民失去了永久性的土地，他们的生活保障方面受到的影响非常大。从总体来看，农民失地后得到保障功能的状况变差。虽然当地的政府给被征地的农民缴纳了一定的医疗保险和养老保险，但保险水平较低，无法满足一个农户老后的正常生活水平。

3.1.5 满意程度 尽管农民由原来脏乱的农房住进了宽敞明亮的楼房，但楼房空间有限，所以被征地农民认为目前居住舒适度不如征地前。失去土地后，农民出租农房等长期稳定的收入来源丧失，所以4个乡镇（街道）的样本农户对目前的经济状况感觉不满意。当农民失去了以土地为主的劳作时，不得不进城就业，常常受到城市生活就业的排斥。再加上生活在城市的开销大，又面临着各种风险，会使被征地农民出现生存的危机感、情感压抑等心理失落感。计算结果也显示出被调查农民满意程度指数下降。

3.2 各功能隶属度农户的比重分布变化

表3的结果显示，土地征收前，98.7%的样本农户福利指数介于0.301与0.600之间，处于中等福利水平。其中，54.4%的样本农户福利指数介于0.401与0.500之间的“不好不坏”模糊状态，但征地后该比例显著下降到8.7%；14.9%样本农户福利指数大于0.500，突破了“不好不坏”模糊状态，福利处于较好状态，但征地后该比例直线下降到了0.5%；征地前，仅有0.3%的样本农户福利指数介于0.201与0.300之间，处于福利较差状态，而在征地后，该比例上升到了39.5%，更有甚者，14.4%的农户福利状况显著降低，填补了征地前没有农户福利指数小于0.200的空白。由此可见，土地征收对绝大多数被征地农户的福利状况产生了很大的影响。

从各功能活动性指标来看，在土地征收前，11.7%样本农户的经济状况指数大于0.500，其中，有3.3%的农户经济状况指数大于0.700，处于良好状态。但征地后，仅有3.6%农户经济状况指数大于0.500，由此可见，征地后农户经济状况降低；被征地农户的居住条件有所改善，农户处于指数位于0.501以下的农户减少，而超过该值的农户比例增多。在社区环境状况和社会保障方面相对土地征收前变差了，征地前，64.13%的样本农户的社区环境指数大于0.500，征地后处于这一阶段的农户比重仅为12.58%；在社会保障方面，征地前,98.7%样本农户的社会保障功能指数主要分布在0.501—0.800，而征地后，88.2%的农户降到了0.501以下。对于福利的满意程度等心理状态的获取方面，都有很大比例的农民从之前不好不坏的模糊状态变为较差状态。其他3个乡镇（街道）农户的总体福利变化情况基本相似，不再赘述。

表3 各功能隶属度的农户比重（%）Tab.3 Proportion distribution of farmers in terms of the membership measured in each function

4 结论与政策建议

4.1 结论

（1）从征地过程中农民福利状况的模糊评价结果可见，农地被征用后，4个乡镇（街道）的农户福利水平均呈现一定程度的下降，且农地征收前后农户福利各功能指标的影响各不相同。从各功能指标来看，除居住条件得到改善之外，经济条件、农户社区环境、社会保障、心理等福利状况都比征地前有所降低。

（2）各功能隶属度的农户比重结果表明，土地征收对绝大多数被征地农户的福利状况产生了很大的影响。99.5%的样本农户认为征地后福利处于较差状态，其中，14.4%的农户福利指数小于0.200。从各功能指标来看，征地后农户经济状况降低，分布在0.501—1.000阶段的农户比例由征地前11.7%下降到征地后的3.6%；被征地农户的居住条件有所改善，而在社会保障福利方面是变差了，征地前,98.7%样本农户的社会保障功能指数主要分布在0.501—0.800，而征地后，88.2%的农户降到了0.501以下的福利较差状态，由此可见，社会保障的获取是被征地农户福利损失较为严重的功能性活动。

4.2 政策建议

提高被征地农户的福利水平，不能单独采用一次性货币补偿方式解决农地对农民所承载的多重社会保障性，而是应为失地农民提供受教育和培训、工作机会、社会保险、变一次补偿为终生补偿等复合补偿方式，从而增加失地农民的竞争能力，促进机会公平。目前慈溪市采用了“土地换社保”和“社区股份经济合作社”等方式变一次补偿为终生保障，较有效地保护了被征地农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本生活保障。但是，失地农民的社会保障体系不仅是基本生活保障，还包括养老、医疗、失业保险等方面，由此可见，目前的社会保障体系方面，还存在一定的局限性，参保内容单一，政府补贴保障资金难以足额到位等，因此，需要进一步完善社会保障体系，创建多元化的筹资机制，在农村全面推广养老保险，逐步将城镇居民医疗保险纳入被征地农民保障体系中，以进一步提高被征地农民福利水平。

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