财产性土地财政的现实问题与改革方向

朱道林，周 鑫，林瑞瑞

（中国农业大学土地资源管理系，北京100193）

1 研究背景

近年来由于房价、地价大幅攀升，地方政府土地出让收入也不断上涨（表1），引起社会各界对土地财政的广泛关注，甚至将房价居高不下的原因也归结于此。因此从理论上探索土地财政及由此引发的地方财政问题，分析地方政府实际获得并用于支持地方财政支出的土地收益份额和土地财政贡献度随市场的波动关系，提出改革和解决土地财政问题的措施和途径具有重要意义。

土地财政问题近年来吸引了大批国内学者开展相关研究。目前，研究内容主要集中在土地财政问题产生的原因、现状以及其产生的制度原因[1]等方面，具体是从政府土地出让总收入即土地成交价款与地方财政收入的关系入手，分析二者的发展趋势，并结合相关制度进行说明[2-5]。但已有研究对土地财政概念界定模糊，未具体区分财产性土地财政和税收性土地财政，并分析二者受市场波动影响的问题。本文在区分土地财政概念的基础上，结合财产性和税收性土地财政与市场波动的关系，最终提出改革和解决地方财务问题的思路。

2 土地财政的概念及现阶段中国土地财政的本质

目前所流行的“土地财政”的说法，实际上是指地方政府通过出让土地使用权所获得的财政收入，并用来维持地方财政支出。由地方政府获得土地出让收入是由中国的国有土地出让制度决定的，实际上属于政府的财产性收入，应该属于财政收入的一种。而所谓“财政收入”，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。按照政府取得财政收入的形式一般分为税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入等。因此，土地出让收入在性质上属于国有资产收益，将其称为“财产性土地财政”，而与土地有关的税也是地方财政收入的重要来源，包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等，乃至国际上流行的不动产税，将其称为“税收性土地财政”。

另外，与土地出让收入相关的另一个重要概念是“土地出让成交价款”，地方政府土地出让纯收入为土地出让成交价款扣除政府征地或拆迁成本、基础设施开发成本等的纯收入，因此分析财产性土地财政问题应以土地出让纯收入为准，若用土地成交价款反映政府实际所得收益，势必会在一定程度上夸大土地财政问题。

表1 2003—2011年全国土地出让收入与相关经济指标一览表Tab.1 National land transfer income and related economic indicators from 2003 to 2011

中国现行的土地出让制度是造成财产性土地财政问题的内在制度原因。中国现行城市国有土地使用权出让制度是在对计划经济体制时期实行的以无偿、无期限、无流动为特征的行政划拨制度进行改革的一项新制度。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台，标志着国有土地有偿使用法律制度基本形成，规定了政府通过出让国有土地使用权收取土地出让金的制度。随着国有土地使用权出让制度的发展和土地出让规模的不断扩大，土地出让收益已成为地方政府一项重要的资金来源。

由于土地出让收入受土地出让数据、出让价格等市场波动影响，因此财产性土地财政必然要受到土地市场乃至房地产市场波动的影响，进而影响到地方财政收入的稳定性，这是财产性土地财政的最大弊端，同时，也容易诱导地方政府过度卖地、炒卖土地等行为。

3 市场波动对土地财政影响实证分析

为了分析市场波动对财产性土地财政的影响，本文用财产性土地财政贡献度来代表地方财政对政府土地出让纯收益的依赖程度，即财产性土地财政贡献度=土地出让纯收益/地方财政收入，税收性土地财政贡献度=土地相关税收总和/地方财政收入，进而定量化分析二者的变化关系。

3.1 数据来源

本研究采用包括全国和省级分区域数据。所用数据中政府土地出让纯收益、土地出让价格和出让面积数据来自《中国国土资源年鉴》和土地市场动态监测监管系统数据；地方财政收入数据来自《中国经济年鉴》，指的是地方一般预算收入；土地相关税收收入包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税，数据来自《中国统计年鉴》；商品房销售价格和面积来自中房指数网。

3.2 数据处理

根据所收集的数据，在全国、省级分区域层面分别进行处理。就全国层面而言，在代表土地市场发展情况的土地出让价格和面积与代表房地产市场发展状况的房屋销售价格和面积基础上，计算财产性土地财政贡献度和税收性土地财政贡献度（表2）。就省级层面而言，计算分区域财产性土地财政贡献度和税收性土地财政贡献度（表 3）。

4 结果分析

4.1 全国层面结果分析

从表2可知，全国2003—2008年间政府土地出让纯收益呈波动上升趋势，在2005年和2008年有所下降，同时财产性土地财政贡献度也在这两年分别位列历年倒数后两位。2004年出台的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求2004年8月31日后各地不得再以历史遗留问题为由协议出让土地，因此很多地方政府在2004年集中批地，使2005年的土地出让价格保持不变的同时出让面积却有所下降[5]，表明该政策显著地影响了2005年土地市场，进而引起了土地出让纯收益下降以及财产性土地财政贡献度减小。

受到始于2007年第四季度的国际金融危机对中国的影响，2008年土地出让面积较2007年大幅下降，房屋销售价格和房屋销售面积出现历年来惟一降低情况，金融危机对中国土地市场和房地产市场波动产生的影响不言自明。在该波动影响下，土地出让纯收益也在2008年大幅下降，下降幅度较2005年大得多，且财产性土地财政贡献度达到了历年最低值。可见，2008年在土地市场和房地产市场双重走低的影响下，财产性土地财政贡献度显著变小，说明其对市场波动敏感，地方政府依赖财产性土地财政支持地方财政支出会受到市场波动的影响，导致地方财政不稳定。

再看税收性土地财政贡献度的变化趋势，在2003—2010年间呈稳定上升趋势，可知税收性土地财政贡献度受土地市场和房地产市场波动的影响较财产性土地财政贡献度小。除2008年其余历年均远小于同年财产性土地财政贡献度，说明当前地方财政对财产性土地财政的依赖程度远大于税收性土地财政。

表2 全国层面2003—2010年土地市场和房地产市场相关指标及土地财政贡献度统计表Tab.2 Related indicators of land market and real estate market,land financial contribution during the period of 2003—2010 at national level

表3 省级层面分区域2003—2010年财产性土地财政贡献度和税收性土地财政贡献度汇总表Tab.3 Land property financial contribution and land tax financial contribution for different regions during the period of 2003—2010 at the provincial level

4.2 省级分区域结果分析

由表3可知，从区域差异来看，2003—2008年三大经济带平均财产性土地财政贡献度按“东部→中部→西部”方向逐渐递增，与经济发展水平呈反向关系，而同期三大经济带平均税收性土地财政贡献度按“东部→中部→西部”方向逐渐递减，与经济发展水平呈同向关系。对比三大经济带，随着经济发展水平的提高，地方政府对财产性土地财政的依赖程度降低，但土地相关税收对地方财政的贡献程度有所提高。再看三大经济带土地税收贡献度2003—2010年的变化趋势，不同经济带发展趋势虽有差异，但与土地财政贡献度相比都要稳定得多。

由此可见，土地市场和房地产市场的波动极易受到国家政策和外界经济环境影响而发生变化，而财产性土地财政对土地市场和房地产市场的变化敏感，过度依赖财产性土地财政使地方财政陷入不稳定状态。反观土地相关税收，其变化趋势呈稳定上升状态，但与几个土地税制较完善的发达国家相比，中国土地相关税收占财政收入比重明显偏小，对比中国历年最高值12.77%与加拿大的53.3%、日本的45.3%、英国的39.8%和美国的29%[5]可知，中国的土地相关税收对地方财政的贡献还有很大的提升空间，应考虑逐步建立财产税体系，征收不动产税[6]，完善土地税制。

5 结论与讨论

通过理论和多层次实证分析，中国2003—2008年平均财产性土地财政贡献度为16.32%，2003—2008年平均税收性土地财政贡献度为11.35%，前者按“东部→中部→西部”方向递增，后者按“东部→中部→西部”方向递减，呈明显区域梯度变化规律。

土地和房地产市场波动对财产性土地财政贡献度影响显著，尤其是在2005年和2008年有明显体现，且该影响呈区域差异，而历年税收性土地财政贡献度呈稳定趋势增长，受市场波动影响幅度远小于财产性土地财政贡献度，且中国税收性土地财政贡献度远小于发达国家水平，有很大提升空间。

中国地方政府存在过度依赖财产性土地财政的现象，这不仅会造成地方财政不稳，更会造成地方政府依靠“卖地”而导致土地资源大量浪费的情况发生。解决该问题可从土地出让制度改革和土地税制改革两个方面着手，由于土地出让制度的改革难度较大，而中国土地财产税还有很大提升空间，借鉴国际经验，其主要通过对存量土地征收不动产税的方式创造财政收入，这样既体现了公平，也保证了政府有相对稳定的财政收入，而且主观上也会促使政府平抑地价。通过完善地方土地税制，逐步征收不动产税，组织地方财源，达到增加地方财政收入的目的，既有利于保证地方财政的稳定性，又可以促进土地资源的节约集约利用。

鉴于土地出让纯收益数据年限的制约，本研究中土地市场和房地产市场波动对土地财政贡献度影响时序变化分析较短，若能够得到更长期的数据，则能进一步得出更准确的结果。

（References）：

［1］国土资源部土地利用管理部，中国土地勘测规划院.中国城市地价报告2011［M］.北京：地质出版社，2012.

［2］杨峥.我国土地财政现状及其原因分析［J］.城市管理，2011，（3）：54-61.

［3］杜平.财政分权、土地财政与收入分配改革——以中央与浙江为例［J］.宏观经济管理，2010，（9）：54-55.

［4］朱丽娜，石晓平.中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析［J］.中国土地科学，2010，（7）：23-29.

［5］田野，周梦娇.发达国家土地税制的比较研究［J］.中国集体经济（下半月），2007，（10）：197-198.

［6］朱道林，段文技.土地出让收入的是是非非［J］.行政管理改革，2012，（4）：31-33.

［7］http://www.sd.xinhuanet.com/house/2011-11/18/content_24151744.htm.In.