征地冲突中地方政府、中央政府和农户行为的动态博弈分析

邹秀清，钟骁勇，肖泽干，宋 鑫

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌330032）

1 引言

改革开放以来城市化进程明显加快。然而，伴随着城市化的加速推进，大中小城市和城镇的范围、面积普遍扩张，各类基础设施大规模铺开，土地价格成倍上涨，加之土地财政模式不断推进，国有土地存量短缺，大量农用地被地方政府征收，而农地征收必然引起土地权益的重新调整，可能诱发各种土地冲突矛盾的爆发和扩散，最为普遍的就是征地冲突矛盾。征地冲突问题是目前中国城市化进程中面临的主要问题。

从20世纪90年代至今，国内外许多学者都对征地冲突问题进行了研究和探讨。Homer-Dixon对冲突本身进行研究，认为冲突行为来源于资源分配不均、生活贫困，冲突行为主体以追求自身利益最大化为目标，冲突行为往往以妥协或者抵制、击败对方而结束[1-2]。Boydell，S侧重于土地冲突整体的概括性研究，他拟定的南太平洋地区国家土地冲突分析框架是基于社会、经济、政治背景下进行的制度设计[3]。Muzondo等通过分析Wallacedene定居点正式化过程中出现的一系列征地冲突问题，提出了政治协商、法庭谈判等解决征地冲突问题的策略[4]。国外学者善于运用各种博弈模型剖析征地冲突参与者的互动关系，Lee J.Alston通过博弈分析土地需求者、土地所有者和政府三者之间的关系，得出结论：政府应该协调好确立的财产权与土地再分配之间的竞争关系，确保在不引发征地冲突的前提下达到资源的最优配置和经济的持续稳定发展[5]。国内学者陈江龙等重于征地冲突的制度性诱因的规范性研究，并就征地补偿、征地范围和社会保障提出了一些规范性建议[6]。诸培新等从资源环境经济总价值理论角度出发，对农地资源的功能特征和价值构成进行了阐述，得出了征地补偿价格包括土地资源的使用价值和非使用价值的结论[7]。刘杨等对失地农民维权决策行为进行了研究，分析了失地农民维权决策选择行为的微观家庭影响因素[8]。谭术魁对征地冲突的博弈关系研究较为深入，构建了符合中国国情的征地冲突博弈模型，通过分析征地冲突中地方政府与失地农民的博弈路径，得出减少失地农民维权成本，加大地方政府违法征地惩罚力度等研究结论，并提出促使博弈均衡趋于合理的政策建议[9-10]。

笔者认为，在现实生活中征地冲突的对立两方往往是地方政府和失地农民，造成冲突的直接原因多半是地方政府出于自身利益考虑违法强行征地，而农户为了维护自己的土地权益，往往自发组织起来维权，中央政府为了维护社会的稳定，往往会对地方政府的征地行为进行监督，并对违法征地现象进行查处。

本文研究的主要目标是论证中央政府、地方政府和失地农民之间的博弈关系，找出影响均衡概率的关键因素。与以往文献不同，本研究考虑了征地冲突利益主体之间的动态关系，并揭示了利益主体博弈关系影响因素之间的相互关系。

2 征地冲突中地方政府、中央政府和农户之间的博弈关系

2.1 农户与地方政府

地方政府是征地冲突的诱发者，因为违法征地可以给地方政府带来巨额收益，同时，地方政府具有信息、资源等方面的优势，而且在土地管理制度中地方政府和中央政府又是委托代理关系，只要农户不进京上访，中央政府一般不会查处地方政府的征地问题，因此，地方政府违法征地的倾向更大。地方政府违法征地的行为主要是：非公益性征地、不合法的征地程序、截留征地补偿款等。地方政府的战略决策是（合法征地、违法征地）。在地方政府违法征地的战略选择下，朴实的农户会选择沉默，不追究，或者认为反抗是没有用的，然而当农民的基本温饱需求无法满足时，农户会被迫选择联合起来与政府抗衡，由于代表农民利益的组织团体缺失，农户只能采取“揭竿而起”的方式与政府抗衡，例如集体上访、集体静坐、示威游行、暴力袭击政府部门等。农户的战略决策是（维权、不维权）。

2.2 农户与中央政府

中央政府一直以来都高度重视“三农”问题，对涉及农民切身利益的事件更是十分关注，一旦某地政府的行为侵犯了农户的权益，中央政府为了维护社会稳定，防止事态激化，通常会对地方政府进行惩处。农民开始认识到进京上访是维护自己权益的一种有效形式，于是农户纷纷进京上访来引起权力部门对农村土地问题的重视和介入，因此，农户的战略决策是（顺从、进京上访）。中央政府对进京上访农户的问题也十分关注和重视，设立了专门的机构和人员去处理此类问题，但是受时间、资金等客观因素的限制，同时，由于农地征收涉及的利益关系错综复杂，处理起来难度也很大，因此，中央政府的战略决策是（查处、不查处）。

2.3 地方政府与中央政府

中央政府负责统一管理全国各地方的土地管理工作，在行政分权下，由地方政府行使中央政府委托的农用地征收权。由于分税制改革以后，地方政府为了完成财政支出任务大兴土地财政，在这种模式下，难免会出现违规操作的现象，但是土地监督机构尚未健全，其违规操作的现象能否被发现，还取决于中央政府的查处力度。如果中央政府没有查处地方政府的违法征地行为，那么地方政府将获得很大的效用；如果这种违规操作现象被发现，那么地方政府将受到行政和经济上的处罚。因此地方政府的战略决策是（合法征地、违法征地），中央政府的战略决策是（监督检查、不监督检查）。

3 征地冲突中地方政府、中央政府与农户之间的动态博弈分析

从博弈论的角度来看，博弈的参与人都是理性的，由于参与人的非理性原因而引起的征地冲突，不在本研究范围之内。例如由于农户的性格暴躁或者素质较低，一怒之下而与村干部、政府官员发生冲突，这类冲突的行为主体不是理性人，冲突的发生具有随机性，因此不存在博弈路径[11]。本文根据地方政府、中央政府和农户的属性及利益关系，分别进行博弈分析。

3.1 征地冲突中地方政府与中央政府的动态博弈

地方政府作为征地过程的执行者，却因为征地潜在的巨大利益而违法征地，是征地冲突发生的行动者之一;而中央政府作为征地过程的监督者，为了政府形象和社会稳定，对地方政府违法征地行为进行监管。因此，在征地过程中，地方政府和中央政府由于二者目标的不一致，出现了动态博弈行为。

中央政府和地方政府在征地冲突中形成的博弈模型[12]的基本要素如下：

参与者：中央政府为CG，地方政府为LG，则参与者集合为I={CG，LG}；

策略空间：中央政府的策略空间为SCG={监督检查，不监督检查}，其中，中央政府对征地政策实施情况进行监督检查的概率为α；地方政府的策略空间为SLG={合法征地，违法征地}，其中地方政府违法征地的概率为β。

此时，中央政府和地方政府各自的收益函数如下：

（1）当中央政府对征地政策实施情况进行监督检查时，地方政府也采用合法征地策略时，此时，中央政府的监督检查的成本为CC；中央政府的收益（社会稳定）为BC，地方政府合法征地的成本为CL，地方政府合法征地的收益为BL。

（2）当中央政府对征地政策实施情况进行监督检查时，但地方政府采用违法征地策略时，中央政府支付的成本为监督检查成本CC，其收益为对地方政府的经济处罚F和BC（社会稳定)；地方政府采用违法征地策略的成本为政绩的损害PL和经济处罚F，其收益为B。

（3）当中央政府不进行监督检查，而地方政府采取合法征地策略时，中央政府的支付成本为0，其收益为BC；地方政府采取合法征地策略的成本为CL，其收益为BL。

（4）当中央政府不进行监督检查，地方政府采取违法征地策略时，此时，中央政府的成本和收益均为0；地方政府的收益为B，其成本为0。博弈双方的收益矩阵如表1。

在给定β的情况下，中央政府进行监督检查（α=1）和不进行监督检查（α=0）的期望收益分别为:

令UC（1，β）=UC（0，β），可得β=CC/（F+BC）。即如果地方政府违法征地的概率小于CC/（F+BC）时，中央政府的最优策略是选择不监督检查征地政策实施情况；当地方政府违法征地的概率大于CC/（F+BC）时，中央政府的最优策略是选择监督检查征地政策实施情况。

同样，在给定α的情况下，地方政府采取合法征地和违法征地行为的期望收益分别为：

令UL（α，1）=UL（α，0），可得α=［B-（BL-CL）］/（F+PL）。即如果中央政府监督检查征地政策实施情况的概率小于［B-（BL-CL）］/（F+PL）时，地方政府的最优策略是选择违法征地；当中央政府监督检查征地政策实施情况的概率大于［B-（BL-CL）］/（F+PL）时，地方政府的最优策略是选择合法征地。

根据得出的均衡概率α、β可以看出，地方政府采取违法征地的概率与中央政府的监督检查成本呈正向关系，与对地方政府的经济处罚呈反向关系；而中央政府采取监督检查的概率与地方政府违法征地的收益呈正向关系，与对地方政府的经济处罚和政绩的损害呈反向关系。因此，为遏制地方政府违法征地行为的发生，应降低中央政府的监督检查投入成本、加大对地方政府违法征地行为的行政处罚和经济处罚等。

3.2 征地冲突中地方政府与农户的动态博弈

农户作为征地过程中的直接利益者，是征地冲突发生的行动者之一；而地方政府在征地过程中具有双重身份，一方面是贯彻征地政策，在城市化建设进程中保护农户的利益；另一方面是为增加地方财政收入、满足政绩需要，客观上成为房地产开发商圈地的“代理人”，低价征收农户土地而获取巨额土地出让收入和寻租收益。因此，在征地过程中，农户和地方政府由于二者目标的不一致，出现了动态博弈行为。

在地方政府和农户的动态博弈模型中，其基本要素如下：

参与者：地方政府为LG，农户为H，则参与者集合为I={LG，H}；

策略空间：地方政府的策略空间为SLG={合法征地，违法征地}，其中，地方政府违法征地的概率为γ；农户的策略空间为SH={维权，不维权}，其中农户维权的概率为δ。

此时，地方政府和农户各自的收益函数如下：

表1 中央政府和地方政府的策略博弈Tab.1 The strategy game between central governments and local governments

（1）当地方政府采取合法征地策略，农户维权时，地方政府的支付成本为合法征地的直接成本CL；地方政府的收益为BL，农户维权的成本为DL，农户的收益为地方政府合法征地的成本CL。

（2）当地方政府采取合法征地策略，但农户不维权时，地方政府支付的成本为合法征地成本为CL，其收益为BL；农户不维权的成本0，其收益为地方政府合法征地时的成本，即CL。

（3）当地方政府违法征地，而农户维权时，地方政府的支付成本为政绩的损害PL和提高征地补偿标准CL2，其收益为B；农户维权的成本为DL，其收益为CL2。

（4）当地方政府采取违法征地策略，而农户不维权时，地方政府的成本为0，收益为B；农户的支付成本为0，收益为CL3。博弈双方的收益矩阵如表2。

在给定γ的情况下，农户采取维权行为（δ=1）和不维权行为（δ=0）的期望收益分别为：

令UC（1，γ）=UC（0，γ），可得β=DL/（CL2-CL3）。即如果地方政府违法征地的概率小于DL/（CL2-CL3）时，农户的最优策略是不维权；当地方政府违法征地的概率大于DL/（CL2-CL3）时，农户的最优策略是维权。

同样，在给定δ的情况下，地方政府采取合法征地和违法征地行为的期望收益分别为:

令UL（δ，1）=UL（δ，0），可得δ=［B-（BL-CL）］/（CL2+PL）。即如果农户采取维权策略的概率小于［B-（BLCL）］/（CL2+PL）时，地方政府的最优策略是违法征地；当农户采取维权策略的概率大于［B-（BL-CL）］/（CL2+PL）时，地方政府的最优策略是选择合法征地。

根据得出的均衡概率γ、δ可以看出，地方政府违法征地的概率与农户的维权成本呈正向关系，与农户维权后征地补偿标准的提高呈反向关系；同时，农户维权的概率与地方政府征地补偿标准的提高和对其政绩的损害呈反向关系，并与地方政府违法征地时的收益呈正向关系。因此，为了防止征地过程中地方政府与农户之间冲突的发生，应该提高农户的补偿标准，加大对地方政府违法征地的惩罚力度，降低农户的维权成本，可以使博弈模型更为均衡，能有效避免征地冲突的发生。

3.3 征地冲突中农户与中央政府的动态博弈

农户本身与中央政府并没有直接的利益关系，但是由于地方政府的违法征地行为侵犯了农户的切身利益，而中央政府在整个征地过程中作为监督者，为了政府形象和社会稳定，会对地方政府违法征地行为进行监管，但是由于时间、精力以及查处难度的问题，中央政府的查处行为受到一定的限制。因此，在征地过程中，农户和中央政府由于目标的不一致，出现了动态博弈行为。

农户和中央政府在征地冲突中形成的博弈模型的基本要素如下：

参与者：农户为H，中央政府为CG，则参与者集合为I={H，CG}；

策略空间：中央政府的策略空间为SCG={查处、不查处}，其中，中央政府查处地方政府违法征地行为的概率为ε；农户的策略空间为SH={顺从、进京上访}，其中农户进京上访的概率为ζ。

表2 地方政府和农户的策略博弈Tab.2 The strategy game between local governments and peasants

此时，农户和中央政府各自的收益函数如下：

（1）当农户对地方政府的违法征地行为表示顺从，中央政府查处地方政府违法征地行为时，农户的支付成本为0；农户的收益为地方政府因为违反征地被查而提高的补偿标准CL2，中央政府查处地方政府违法征地行为的成本为CC，中央政府的收益为中央政府对地方政府的经济处罚F和BC（社会稳定)。

（2）当农户对地方政府的违法征地行为表示顺从，但中央政府不查处地方政府违法征地行为时，农户的支付成本为0，其收益为CL3；中央政府不查处地方政府违法征地行为的成本为0，其收益为0。

（3）当农户面对地方政府违法征地采取进京上访行为，中央政府查处地方政府违法征地行为时，农户的上访成本为DL，其收益为CL2；中央政府查处地方政府违法征地行为的成本CC，其收益为社会稳定BC和公信力的上升IU和对地方政府的经济处罚F。

（4）当农户面对地方政府违法征地采取进京上访行为，但中央政府不查处地方政府违法征地行为时，农户的上访成本为DL，其收益为CL3；中央政府不查处地方政府违法征地行为的成本为社会不稳定（-BC）和公信力的损害（-IU），其收益为0。博弈双方的收益矩阵如表3。

表3 中央政府和农户的策略博弈Tab.3 The strategy game between central governments and peasants

很明显，从这个收益矩阵中可以得到，尽管该模型是动态博弈，但该博弈存在占优战略均衡（查处、顺从），即对于中央政府，不管农户对地方政府的违法征地是顺从还是不顺从，它的占优策略是查处；对农户而言，不管中央政府对地方政府的违法征地行为是查处还是不查处，他的占优策略是顺从。所以在中央政府和农户的博弈中，假定地方政府已经违法征地并且中央政府也已确认，那么中央政府和农户都有占优策略（查处、顺从）。但是，从前两个博弈模型中，已经知道，地方政府采取违法征地这一策略取决于农户的维权成本、征地补偿标准、中央的检查成本、以及中央政府对地方政府违法征地的经济惩罚等因素，并且与中央采取监督检查和农户采取维权这两个直接因素相关。

另外，农户在中央政府的任何策略下，其进京上访所获得的收益要小于采取顺从策略的收益，这不利于鼓励农户的维权行为。因此，为遏制地方政府违法征地行为的发生，应降低农户进京上访的成本、加大对地方政府违法征地行为的惩罚力度和维护中央政府的公信力等。

4 结语

征地冲突中的各个行为主体都具有各自的利益追求，在征地过程中目标不一致，经常出现利益冲突。通过博弈分析结果，本文的主要发现包括：

（1）地方政府采取违法征地的概率与中央政府的监督检查成本、农户的维权成本呈正向关系，与对地方政府的经济处罚和农户维权后征地补偿标准的提高呈反向关系，因此地方政府的征地行为也会受到农户和中央政府行为的影响，农户的维权行为以及中央政府的监督检查会对地方政府的违法征地行为起到约束作用。

（2）中央政府采取监督检查的概率与地方政府违法征地的收益呈正向关系，与对地方政府的经济处罚和政绩的损害呈反向关系，然而事实上中央政府往往因为查处行为涉及利益主体过多、查处成本太高而难以开展，但是在农户进京上访等行为的压力下，出于维护政府公信力和社会稳定的角度，会对地方政府的违法征地行为进行惩处。

（3）农户维权的概率与地方政府违法征地时的收益呈正向关系，并与农户维权成本、地方政府征地补偿标准的提高和对其政绩的损害呈反向关系，而农户的维权行为主要与征地补偿标准有关。

结合中国征地冲突现状，根据以上分析，笔者认为有效的征地制度设计应该重点考虑以下几个方面：完善征地法律和程序；建立地方政府征地行为的监督考核机制；提高征地补偿标准；建立土地仲裁纠纷调解机构。

（References）：

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