杨凌区“土地银行”实践运作及其满意度测评

王 乐，夏显力

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌712100）

1 引言

在近年来的农地制度改革中，国内部分地区涌现出一批农地经营权资本化创新模式，如农地股份合作制、农地使用权信托、农村“土地银行”等。这些模式的制度设计各有千秋、实践效果各有所长，在促进当地经济发展、提高当地农民收入等方面起到了积极作用。在这些新兴模式中，农村“土地银行”以制度设计新颖、实践效果丰富等特点在理论界得到了较多关注。郭骊等通过对山东省诸城、宁夏自治区平罗等试点农村土地银行与国外农村土地银行的比较，分析了中国建立农村土地银行的必要性和可行性[1]。蒋勃芊等以四川省彭州土地银行为例，认为土地银行有效节约了交易费用和其他社会成本,缓解了西部地区土地闲置问题,增加了农民福利[2]。温修春通过构建农村土地银行借贷行为博弈模型，研究发现土地银行业务能否实现长期合作，取决于农地借贷市场中资信好的借地者的概率是否存在合理信用约束机制，且预期农业项目是否能获得高投资回报率等因素[3]。

纵观现有国内“土地银行”研究，大多集中在发展经验、战略构想等层面，缺乏对“土地银行”与其他农地资本化运作模式的比较，也未能提出“土地银行”实践中的适用性和借鉴意义。作为关注度较高的农地资本化运作新兴模式，“土地银行”虽在国内新闻媒体报道中享有较高出镜率，但对其定量研究的文献较少，尤其是基于农户满意度角度进行的研究。陕西省杨凌区作为国家级农业高新技术产业示范区，在近年来开展的大规模土地流转工作中采取了“土地银行”模式，自2009年组建运行至今已初见成效。本文通过将“土地银行”与国内其他农地资本化运作模式加以比较，提炼出“土地银行”的适用性特点和借鉴意义，并借鉴顾客满意度的评价方法，从农户满意度视角出发，建立相应评价指标体系，在实地调研基础上对杨凌区“土地银行”农户满意度进行测评，通过分析杨凌区“土地银行”运行过程中存在的实际问题，为这一制度的长远发展提供政策建议。

2 “土地银行”与农地经营权资本化运作其他模式的对比分析

2.1 “土地银行”与其他模式的主要特征比较

农村“土地银行”、农地使用信托、农地股份合作制这三种模式的功能定位区别在于是否为盈利机构（表1）。其中，农村“土地银行”和农地使用权信托是由政府组织成立，不以盈利为目的的土地流转中介机构[4]。而农地股份合作制则是成立追求利润最大化的股份制农业生产企业。这三种模式的收益分配方式中，只有“土地银行”收入固定，且风险最小，其他模式中农户参与后获得的是预期收益，且收益额度存在浮动。

2.2 土地银行与其他模式的实践效果比较

上述三种模式通过制定管理章程和签订合同，规范了运作过程，保障了供需双方的合法权益（表2）。此外，一些模式还通过出台一系列的补贴政策来保障农户的生计问题。例如，杨凌区“土地银行”对土地全被租用且不能从事生产的农户，每年每分地分别补贴40 kg小麦和玉米；对于达到补贴标准年龄的老人，每人每月发放生活补贴60元[5]。为了解决农民的后续生活问题，益阳市的土地流转费用有别于拆迁，明确规定一年分两次支付给农民，保证农民基本收益持续稳固[6]。除了针对农户的社会保障政策，为土地经营者也设立了专项补贴。例如，苏州市对整村水稻田流转给合作社经营且全部实行机插秧的，每年每亩补偿300元；杨凌区政府按每亩200元建立土地流转风险基金，对因自然灾害或其他原因造成损失不能支付地租的农户、专业合作社或企业，从风险基金中支付租金保障群众利益[7]。

2.3 “土地银行”的实践借鉴意义

陕西省杨凌区、湖南省益阳市、江苏省苏州市的地域类型、经济水平各异，分别选择了不同的农地经营权资本化运作模式。归其原因不难发现：经济发达省份土地流转后的增值收益一路看涨，农户愿意承担较大风险来获得较高的预期收益，而经济相对落后、农民思想保守的西部地区，以固定金额进行收益分配显得更为稳妥；经济发达地区农户在土地流出后，面临的非农就业机会较多，而西部地区的农户在二次就业过程中个人能力和就业机会都不如前者乐观，故而需要加大社会保障力度。“土地银行”之所以能在陕西杨凌落地生根，正是基于以上原因的综合考虑。这同时也为其他区域选择适合自身发展的农地资本化运作模式，提供了重要的借鉴意义。

3 农户对“土地银行”满意度的影响因素分析

国内“土地银行”普遍定位于提供“存贷”服务的土地流转中介平台，农户是人数最多的参与主体，且以不同的“存借”形式参与其中，他们对“土地银行”的满意度受多种因素的影响。

表1 主要特征比较Tab.1 The comparison of main features

表2 实践效果比较Tab.2 The comparison of practical effects

（1）农户对制度的认知程度。“土地银行”虽在理论界有较为广泛的探讨，但在民间，特别是对文化水平和信息获取能力较低的农户而言，需依靠政府主动开展政策解读和指导，使农户真切认识到制度的优越性，获得农户的普遍支持。

（2）农户对制度设计的满意度。设计“土地银行”制度的初衷是为实现土地规模流转，促进农民稳步增收。农户对于制度设计的体验最有发言权。制度设计得好，能够最大程度地减少制度实施阻力，反之，则达不到政策的预期效果。

（3）农户对制度实施的满意度。新制度最终要服务于农户，国内很多惠农政策的落实存在问题，使政策效果大打折扣。“土地银行”基层工作人员是否将政策执行落到实处，按照政策规定、合同条款给农户一个满意的交代，将会影响农户对政府的信任程度。

（4）农户对“土地银行”服务质量的满意度。“土地银行”业务主要涉及人地、地地关系，在业务办理过程中，归根结底还是人与人之间的关系。“土地银行”代表的是政府公职人员形象，其领导班子构成、信息公开状况、整体服务质量等会间接影响农户的参与信心。

4 “土地银行”农户满意度评价指标体系的建立

4.1 指标体系设计

在美国，ACSI模型已被广泛应用于政府公共部门的绩效评价，结合国内情况，中国也建立了“中国顾客满意度指数”，即CCSI[8]。就“土地银行”的服务性质和功能定位而言，可以将农户看作是“土地银行”的“顾客”，从顾客满意度的角度来评估“土地银行”的运行绩效[9]。本文建立了“土地银行”实施绩效农户满意度指标体系（表3）。

4.2 指标权重确定

本文采用层次分析法中的“1-9标度法”确定测评体系各指标的权重。根据美国运筹学家T·L·Satty提出的“1-9标度法”构造对比矩阵，设测评指标i相对测评指标j的比较得分为xij,则j相对i的比较得分为xji=1/xij。据此建立两两判断矩阵X（式1），并进一步构造指标体系各层次间的判断矩阵。

4.3 一致性检验

表3 “土地银行”实施绩效农户满意度各层指标及其权重Tab.3 The indexes and weights of farmers’satisfaction on land bank

4.4 权向量的计算

一般情况下，判断矩阵X的最大特征值对应一个特征向量U，在确定测评体系各要素的相对重要性时，通常需要对U进行标准化处理，使其各分量都大于零，且分量之和等于1。经过标准化后的这个向量称为权向量。各指标元素的相对重要性就由权向量U的各分量所确定（表3）。

5 杨凌区“土地银行”农户满意度实证测评

5.1 数据来源和样本说明

本文所用数据来自2012年7月在陕西省杨凌区进行的问卷调查。此次调研选取了区内建有“土地银行”的三个乡镇中较有代表性的18个行政村作为样本村，采取座谈与问卷结合的方式进行了调查。共发放调查问卷240份，收回235份，其中有效问卷226份，问卷有效率为96.2%。被调查者中，土地银行工作人员有22人，占调查总人数的10%。样本特征和数据描述统计如表4。

5.2 杨凌区“土地银行”农户满意度实证测算

测量顾客满意度的量表有很多种,其中Likert 5级量表是常用的一种，它使用“1、2、3、4、5”5个数字表示满意度级别的高低，反映在问卷中则分别对应于“非常满意”、“满意”、“一般’,“不满意”和“很不满意”5个级别[9]。关于调研问卷农户满意度的测算，一般采用算术加权平均法来进行。经过测算，杨凌区“土地银行”农户满意度指数计算结果如表5。

5.3 满意度调查结果分析

通过对调研数据的计算，得出杨凌区“土地银行”农户满意度指数为2.5839。由此可见，杨凌区“土地银行”农户满意度处于中等偏下水平，这从侧面反映出杨凌区“土地银行”实施绩效不为乐观。

（1）农户对制度的认知度为2.6064。在实地调研中发现，“土地银行”一词多用于官方文件和媒体报道，普通农户对其比较陌生。“土地银行”一般是通过乡镇或村干部召集村民开会、村民之间口口相传等途径进行宣传。大多数农户表示基层干部在召集开会时只是命令式的传达，并不进行政策解读和指导。农户对新制度的了解程度直接影响他们参与之初对制度本身的判断和对政策的支持。

（2）农户对制度设计的满意度为2.0810。“土地银行”与农户签订一式四份的合同，园区办、村园区办、村土地银行、农户各持一份，但相当一部分农户表示合同是村委会代签、代管，农户并不了解合同具体条款。租金标准方面，大部分“存地”农户不满意700元/亩的租金，希望租金参考两季种植收入发放，理想租金约为1330元/亩，而“借地”农户则普遍认为可以接受700元/亩的大棚承包价格。杨凌区“土地银行”的租赁年限统一为20年，农户的理想租赁年限为8—10年。“存地”农户认为期限过长、顾虑较多，而收益好的“借地”农户认为20年租期有利于农资投入的持续性，但收益较差的农户认为租期过长，进退两难。对于全部土地都“存入”的家庭，承诺提供的就业信息、就业培训等政策基本上有名无实。

（3）农户对制度实施的满意度为2.8386。调查发现各村“土地银行”工作推进过程中欠缺民意征集，大部分农户出于随大流的心态参与其中。“土地银行”规定租金按年结算，各村在租金发放效率方面参差不齐，只有个别村可做到按时发放。由于居民点邻近农业园区，农户对自家土地“存入”后的用途比较了解。“土地银行”出台了多项针对农户的社会保障措施，如为60岁以上的老人每月发放60元生活补贴，由政府代缴农村合作医疗个人自筹部分等[5]。根据农户反馈，老人每月发放60元的政策和中央养老金发放政策有重叠，“土地银行”承诺的60元补贴混迹其中，并未如实发放。此外，承包经营大棚的资金扶持计划通常将补贴款发放给土地的一手“租借”方，土地经二手“转包”后，真正从事农业生产的规模经营主体享受不到资金补助。

表4 样本农户个人基本情况统计Tab.4 The individual statistics of the sampled farmers

表5 杨凌区“土地银行”农户满意度指数Tab.5 The degree of farmers’satisfaction on Yangling’s land bank

（4）农户对“土地银行”服务质量满意度为2.4173。杨凌区“土地银行”工作人员一部分由村委会干部担任，另一部分来自热心村民的无偿劳动。农户对参与“土地银行”普遍存在“搭便车”的心理，少有人愿意成为工作人员。各村“土地银行”现阶段尚未实现电子化办公条件，信息录入和存档都是手工完成，租金的收取和发放也未形成信息公开制度。各村工作人员文化程度集中在初中和高中，工作过程中命令意识强于服务意识，工作作风缺少“以人为本”的观念。“土地银行”制度可以说是刚刚拔锚起航，农户作为“土地银行”的参与主体，对长期参与“土地银行”表现出一定的信心，但同时也存在顾虑。

6 结论与政策建议

综上可知，杨凌区“土地银行”实施绩效的农民满意度不高，农民对政策怀较高的期望，但政策具体落实效果大打折扣。“土地银行”涉及多方主体利益的协调，也亟待制度设计和政策落实等方面的进一步完善。

（1）以尊重农户意愿为前提，完善政策制定与指导。农户是“土地银行”受众面最大的群体，“土地银行”工作的推进必须建立在尊重农户意愿的基础上，这一方面需要政府加强“土地银行”理念的宣传和指导，使农户认清“土地银行”不是对土地承包权的剥夺，而是对家庭联产承包责任制的有益创新和完善[9]；另一方面，政策的制定要融入农户的意见，租金标准和租期的确定要以调研和听证为基础，并通过为农户创造“可进可退，双向选择”的合同条款，引导农户理性参与。

（2）以明晰产权为基础，优化制度环境与保障。“确权赋能”是土地流转的基础，也是市场经济和法治社会的基础[10]。政府部门应向农户发放土地使用权证，以明晰农户土地使用权，并由评估机构对土地经营权进行定级估价，为资本化运作提供价格基础。通过引进投资回报率高的农业项目，以高于“存地”前收益的经济信号，激发农户的参与积极性。同时积极为农户提供就业信息和就业机会，增强农业项目资金支持力度，完善农业保险制度等。

（3）以转变政府职能为重点，加强政策落实和考核。政府在“土地银行”工作中扮演着主导角色，应该明确其职能定位、增强服务意识，“以人为本”为农户办理农地“存借”业务。政策的落实可通过设立配套监督机构，对“土地银行”工作进行监督考核。将工作考核与奖金激励相结合、机构监督与农户申诉相结合，督促基层“土地银行”工作人员提高工作效率，杜绝出现拖欠租金等现象。同时，社会保障等相关政策也应跟进，从而促使农民更乐意存地入行，使地源数量得到保障。

（4）以组建人才队伍为依托，促进信息化管理和建设。现有的基层“土地银行”工作人员都由本村村民担任。这样虽能保证工作人员对本村人地关系的熟悉度，但文化程度偏低不利于“土地银行”人才团队的管理和建设。对基层村务工作者进行定期培训和考核，虽能在一定程度上解决“土地银行”工作人员业务素质偏低的燃眉之急，但从长远角度考虑，基层“土地银行”亟待吸纳高素质、高学历的管理人才，如大学生村官群体。同时，传统的办公方式效率低下，且不利于存档和查询，搭建实用的土地流转交易数字化系统，是网络化、信息化时代的必然要求，这不仅有利于工作效率的提高，且便于政务、财务状况的信息公开，增强农户的信任度。

（References）：

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［3］温修春.我国农村土地银行与借地者间的借贷行为博弈分析［J］.农村经济，2011，（1）：73-77.

［4］谢根成，付露露.农村土地承包经营权信托的必要性与可行性分析［J］.农村经济，2011，（9）.

［5］党菲.杨凌“土地流转”转出农民幸福生活［BE/OL］.http://www.sxny.gov.cn/Html/2012_07_09/2168_2401_2012_07_09_551587.html,2012-07-09.

［6］陈瑶，钟朝晖.湖南益阳试水土地信托流转［J］.农村经营管理，2011，（8）：32.

［7］郭军.杨凌数万亩土地是如何流转的？［BE/OL］.http://news.cnwest.com/content/2011-07/04/content_4828214.htm,2011-07-04.

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［12］徐雅玲.周其仁：“成都经验就是给全国趟一条路”［BE/OL］.http://www.21cbh.com/HTML/2010-9-16/1NMDAwMDE5Nzg1Nw.html,2010-09-15.