江苏省耕地保护县（市）财政补偿实证研究

雍新琴，梅 艳，舒帮荣，李春梅

（江苏师范大学测绘学院，江苏徐州221116）

1 引言

在中国现行体制下，中央政府将耕地保护指标分解到各省，省级政府又将耕地保护指标分解到各县（市）。由于耕地资源自然禀赋差异和社会经济发展对土地需求不同，有些县（市），尤其是经济比较发达、人口众多的县（市）不能完全履行耕地保护的职责或任务，为了实现省内耕地总量动态平衡，这一任务主要由那些经济欠发达的、耕地资源较丰富的县（市）代为履行，所以，县（市）人民政府成为耕地保护政府责任的主要承担者。1994年分税制改革以后，地方工业增值税的75%上交中央政府，25%归地方政府，而建设用地使用权出让金及相关税收不再上缴中央财政，主要归地方政府所有。从此，县（市）政府以土地出让收入作为补充财政收入的重要来源，成为土地出让的最大受益者。县（市）政府既是耕地保护的责任方，又是将耕地转为建设用地出让的受益方，在耕地保护没有收入又没有补偿的情况下，具有实体经济职能的县（市）人民政府必然选择占用耕地来获取更多的土地出让收入，形成了占用耕地越多，获益越多，保护耕地越多，损失越多的状况，这是中国大量耕地被过度侵占的主要原因之一。要彻底改变这种状况，有效办法就是将耕地保护补偿纳入到县（市）政府财政收入之中，通过财政补偿重新调整县（市）政府在土地利用与耕地保护中的利益分配关系，从而真正形成耕地保护的有效激励机制及占用耕地的有效约束机制。

已有的相关研究主要在以下几个方面，一是耕地资源非市场价值、耕地保护外部效益、农地发展权及补偿方面的研究[1-7]，这些研究成果为耕地保护补偿决策奠定了理论基础；二是耕地保护省际补偿方面的研究[8-10]，为耕地保护省区之间横向补偿提出了思路与方式；三是耕地保护农户补偿研究[11-12]，为耕地保护农户补偿的实施提供了依据与参考，但是鲜有研究对耕地保护县（市）财政补偿进行探讨，不利于从县（市）级层面保护耕地。本文以江苏省为例，对耕地保护县（市）政府财政补偿进行实证研究，为实施耕地保护县（市）财政补偿提供一定参考。

2 研究思路与方法

第一，确定县（市）财政补偿的价值标准，本研究基于耕地保护的粮食安全目标，依据机会成本损失测算耕地保护县（市）财政补偿的价值标准。第二，测算标准化耕地面积折算系数，根据粮食单产、粮作比和复种指数，测算标准化耕地面积折算系数。第三，确定补偿主体和补偿面积，根据各县（市）人口、粮食自给率和人均消费水平，测算各县（市）的粮食需求量，再根据粮食单产、粮作比重和复种指数，将粮食需求量折算成耕地需求量，各县（市）耕地需求量是保障本地区粮食安全必须承担的耕地保护任务。耕地需求量大于耕地存量的各县（市），不能完全履行耕地保护任务，需要其他县（市）代为履行，应该是耕地保护补偿的给付主体（以下简称补偿主体）。反之，需求量小于存量的各县（市）代替其他地区承担了过多的任务，是耕地保护补偿的接受主体（以下简称受偿主体）。补偿和受偿的耕地面积分别是耕地赤字或盈余的面积。第四，测算补偿资金数量，依据耕地保护的价值标准、耕地盈亏量和耕地面积折算系数，测算各县（市）给付或接受财政补偿资金额度。本研究的数据主要来自《2010中国国土资源统计年鉴》、《2010江苏统计年鉴》、《江苏省年国土资源综合统计分析报告》（2004—2010），《江苏省城市地价动态监测报告（2009年度）》及其他有关文献资料。

3 实证研究

3.1 研究区概况

江苏省地处中国东部地区，位于长江三角洲的核心区域，是中国社会、经济、文化最发达的省份之一，且耕地肥沃，生产力水平高，一直是全国重要的粮食生产区。但是，近10年来，随着城市化和社会经济的快速发展，耕地面积和粮食总产量均出现较大幅度减少，从1999—2009年，耕地总面积由5024.22×10 hm减少到4688.06×10 hm，粮食总产量由3559.03万t减少到3230.10万t，人均粮食占有量由494.5 kg减少到418.16 kg①数据来源：《2010江苏省统计年鉴》。。耕地减少去向主要是转为建设用地。截至2009年底，全省总人口7724.50万人，土地总面积1067.42×104hm2，辖13个省辖市、25个县、26个县级市。在研究的过程中，将各个市的市区范围合并，得到64个县（市）行政区域，将其作为研究单元。

3.2 耕地保护县（市）财政补偿价值标准测算

理论上，耕地保护的投入成本与机会成本损失之和应该是补偿的最低价值标准，由于中国耕地保护的直接投入主要是由中央和省两级财政承担，县（市）政府耕地保护的成本主要是机会成本，所以耕地保护的机会成本损失应该是县（市）财政补偿的最低价值标准。现阶段，耕地保护的主要目标是保障粮食安全，依据耕地保护粮食生产的机会成本损失确定补偿标准，符合市场经济主体行为，具有客观性[13]。

对于县（市）政府，耕地保护的经济损失，表现为财政收入的减少。县（市）政府财政收入主要来源于税收和土地出让收入，中国已于2006年1月1日起废止《农业税条例》，全面取消农业税。也就是说，保护耕地用于农业生产，县（市）政府在耕地上的收入为零，而将耕地转为建设用地出让，县（市）政府可直接获得土地出让金收入，还可以间接获得耕地非农化后的相关税收收入。因此，耕地转为建设用地出让收益是县（市）耕地保护的直接机会成本损失。

3.2.1 城镇城乡交错带耕地转为建设用地后的纯收益测算 城镇城乡交错带的建设用地的价格或收益，正是该地带耕地转为建设用地的价格或收益水平。2009年度全省省辖市的综合地价为952万元/hm2②数据来源：《江苏省城市地价动态监测报告（2009年度）》，江苏省国土资源厅网站。。从全省来看，城市的平均价格要远高于包括全省乡（镇）在内的平均价格。耕地更多的是分布在乡（镇），建设用地价格水平更趋近于建制镇，从目前地价分布看，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的九分之一[14]。在土地出让收益的分配中，2003—2008年江苏省土地出让净收益为总地价款的18.72%[15]，2009年的数据尚不可得，暂用2008年数据代替。据此可测算出城镇城乡交错带建设用地土地出让净收益为19.80万元/hm2（952÷9×18.72%=19.80）。

以一定的还原利率将土地出让净收益折算为建设用地使用权年收益，其计算公式为：

式1中，a为建设用地使用权年收益，P为土地出让净收益，r为土地还原利率，n为使用土地的年期。

在此，取2009年城镇城乡交错带建设用地还原利率为6%，n取综合用地出让年期为50年。利用式1计算得到城镇城乡交错带建设用地使用权年收益a为1.26万元/hm2。

3.2.2 耕地保护县（市）财政补偿价值标准确定 根据地价变化规律，建设用地出让价格从城市中心向农村递减，到距离城市中心最远处的建设用地出让的纯收益为零时，地方政府不会将此处的耕地转为建设用地进行出让。根据耕地均质假设，可用城镇城乡交错带建设用地使用权收益的二分之一作为全省耕地转为建设用地的平均收益，这就是县（市）政府耕地保护的平均机会成本损失，应是补偿的最低价值标准。因此，江苏省县（市）政府在2009年耕地保护财政补偿的价值标准取值为0.63万元/hm2。

3.3 耕地面积折算系数测算

由于各县（市）的自然环境、耕地质量、复种指数以及粮作比等的不同，耕地的产出水平不同，不具有可比性，因此，价值补偿数量的确定需要进行标准化折算。耕地综合生产能力的高低表现为单位面积粮食年度产出水平（简称粮食年度单产），耕地综合生产能力与单位面积粮食产出水平呈正相关。在此，采用全省平均粮食年度单产，作为全省统一标准化耕地粮食年度单产，各县（市）耕地粮食年度单产与标准化耕地粮食年度单产的比值，就是各县（市）耕地面积标准化折算系数。计算公式为：

式2—式3中，Ki为县（市）耕地面积标准化折算系数，Li为县（市）粮食年度单产，L为标准化粮食年度单产。DC为粮食单产，BZ为粮食作物播种面积比重（简称粮作比），FZ为复种指数。计算结果见表1。

测算结果表明，苏南地区粮食单产虽然最高为6323.20 kg/hm2，由于复种指数和粮作比均最低，分别为1.39和0.61，导致耕地的粮食年度单产和面积折算系数最低，分别为5489.64 kg/hm2和0.79；苏中地区复种指数最高为1.74，耕地的粮食年度单产和面积折算系数最高，分别为7697.36 kg/hm2和1.11，其中海安县、扬中市和靖江市粮食年度单产高达10000 kg/hm2以上；苏北地区粮食单产虽然最低，但粮作比和复种指数较高，所以粮食年度单产高于苏南地区。

3.4 补偿主体、补偿面积及补偿金额度确定

各县（市）由于耕地综合生产力存在较大的差异，同时人口数量也存在差异，对粮食需求量及耕地需求量也就不同。因此，在确定补偿相关主体及补偿面积时，应该以各县（市）的人口数量和耕地综合生产力确定。在一定粮食消费水平以及粮食自给率条件下，根据各地当年耕地粮食年度单产和人口数量来测算粮食需求量和耕地需求量，然后根据各地耕地的盈亏情况确定补偿相关主体及补偿面积。计算过程如下：

式4—式8中，FD为粮食需求量，PT为人口总量，PA为人均粮食消费量，R为粮食自给率，GD为耕地需求量，FD为粮食需求量，L为标准化粮食年度单产，SD为耕地盈亏量，GS为耕地存量，GD为耕地需求量，K为耕地面积折算系数，SSD为标准化耕地盈亏量，CA为补偿额度，VS为补偿价值标准。

统计资料显示①数据来源：《2010江苏省统计年鉴》。，2009年江苏省总人口为7724.50万人，粮食总产量为3230.10万t，人均粮食产量为418.16 kg。人均粮食消费量以人均粮食产量为标准，则粮食自给率为100%。以此为标准计算2009年江苏各县（市）域耕地需求量及耕地盈亏量，计算结果见表2。

结果显示，64个县（市）行政区中，25个县（市）耕地赤字，不能完全履行耕地保护任务，确定为耕地保护补偿主体，耕地赤字总标准面积1084.38×103hm2。39个县（市）行政区的耕地盈余，确定为耕地保护受偿主体，盈余总标准面积1321.66×103hm2。耕地赤字的县（市）需向耕地盈余的县（市）财政转移支付补偿金总计68.32亿元。其中，耕地赤字最严重的南京市需补偿耕地标准面积238.97×103hm2，需支付补偿金15.03亿元，耕地盈余最多的盱眙县受偿耕地标准面积为71.11×103hm2，受偿资金4.54亿元。省辖市耕地赤字标准面积869.88×103hm2，占赤字总面积82.22%，县域耕地盈余标准面积为1222.31×103hm2，占盈余总面积92.49%，市域未能履行的耕地保护任务主要由县域代为履行。

从三大区域来看，苏南地区耕地净赤字，全区19个县（市）行政区，有14个耕地赤字，耕地赤字标准面积为740.76×103hm2，需支付补偿金46.72亿元。苏中地区耕地净盈余，全区16个市县行政区，有11个县（市）耕地有盈余，盈余耕地标准面积为79.21×103hm2，需要得到补偿金5.08亿元。苏北地区耕地净盈余，全区29个市县行政区，有23个市县耕地盈余，耕地盈余标准面积为789.31×103hm2，需要得到补偿资金49.70亿元。苏南地区经济发达，城市化水平高，经济发展与耕地保护的矛盾最为突出，其耕地保护的任务转嫁到苏北和苏中地区。

表1 县（市）耕地面积折算系数测算Tab.1 Calculation of the conversion coefficient of the county-level arable land area

3.5 可行性分析

由于县及县级市的相关数据的不可得，只对耕地赤字最为严重的省辖市作经济上的可行性分析。表3显示，财政补偿支出占比土地出让价款及净收益最高的南京市，分别为5.91%和31.13%，最低的南通市，分别为0.93%和4.91%。财政补偿支出占比财政收入最高的扬州市为1.96%，最低的泰州市为0.24%。10个省辖市的财政补偿支出与土地出让总价款、土地出让净收益及财政总收入之比的平均值分别为3.00%、15.79%和0.88%，这表明实施耕地保护财政补偿，不会对耕地赤字的市域财政造成过大压力。

表2 2009年耕地盈亏量和补偿额度测算Tab.2 Calculation of the compensation amount and profit and loss of the arable lands in 2009

表2 2009年耕地盈亏量和补偿额度测算（续）Tab.2 Calculation of the compensation amount and profit and loss of the arable lands in 2009

4 结论与建议

4.1 结论

本文提出的耕地保护县（市）域财政补偿的思路与方法，能较公平确定补偿主体和受偿主体，能较准确测算补偿价值、补偿面积及补偿额度，该思路与方法具有较强的可行性，为实施耕地保护县（市）域财政补偿提供了一个新的分析框架。

表3 2009年耕地保护财政补偿资金比例Tab.3 Percentage of the financial compensation for the arable land protection in 2009

2009年，江苏省耕地保护县（市）财政补偿的平均价值标准为0.63万元/hm2，耕地赤字的县（市）域需向耕地盈余的县（市）域通过财政转移支付补偿金68.32亿元。耕地赤字最严重的是经济发达的省辖市，其耕地赤字量占赤字总量的82.22%，耕地盈余最多的是经济落后的县域，其耕地盈余量占盈余总量的92.49%，市域未能履行的耕地保护任务主要由县域代为履行。从三大区域来看，经济发达的苏南地区耕地净赤字，经济相对落后的苏中和苏北地区耕地净盈余，苏南地区耕地保护的任务转嫁到苏北和苏中地区。耕地保护县（市）财政补偿的实施，促使财政收入从市域转移支付到县域，从经济发达地区转移支付到经济落后地区，这有利于城乡统筹发展和区域均衡发展。

4.2 建议

将耕地保护补偿纳入到省与县（市）财政转移支付的决策中，并建立省与县（市）政府之间具有相对稳定预期的财政制度安排，耕地赤字的县（市）将补偿资金上缴省财政，由省财政将补偿金下拨到各耕地盈余的县（市），强化省政府对耕地保护补偿的统一调控，确保耕地保护财政补偿的实施，形成对发达与欠发达地区耕地保护的双向激励。对于少数的耕地赤字且财政困难的县（市），且耕地赤字主要是因为自然条件所致，补偿资金应给予减免，减免部分由省财政拨付。

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